吳寧子 喬永平

摘要：江蘇作為平原少林省份，卻創(chuàng)造了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的“江蘇奇跡”。森林資源管理制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)這一奇跡的根本動(dòng)力，具體包括把林業(yè)生態(tài)建設(shè)納入江蘇生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略，積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，出臺(tái)一系列地方性森林資源管理政策法規(guī)，加大森林資源保護(hù)支持力度，建立科學(xué)的考核機(jī)制和考核指標(biāo)等。

關(guān)鍵詞：森林資源管理;制度創(chuàng)新;江蘇

隨著全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，森林資源所具有的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，越來(lái)越受到關(guān)注，通過(guò)加強(qiáng)森林資源管理來(lái)保護(hù)和發(fā)展森林資源成為世界各國(guó)的共識(shí)。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，黨中央、國(guó)務(wù)院于2003年發(fā)出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，進(jìn)一步明確林業(yè)的生態(tài)地位和功能。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記又提出“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的論斷，強(qiáng)調(diào)“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”。

江蘇雖是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，但林業(yè)發(fā)展卻比較落后，森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，森林資源總量的短板使得江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾十分突出。為此，2004年省委省政府做出推進(jìn)綠色江蘇建設(shè)的決定，提出到2010年森林覆蓋率達(dá)到20%的目標(biāo)，力爭(zhēng)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全省生態(tài)環(huán)境的明顯改善。經(jīng)過(guò)十幾年的努力，江蘇生態(tài)建設(shè)取得了顯著成效，林木覆蓋率從2004年的11.36%提高到2017的22.9%，實(shí)現(xiàn)了木材供應(yīng)由完全依賴外省或從國(guó)外進(jìn)口到木材產(chǎn)量接近華東木材生產(chǎn)大省的巨大轉(zhuǎn)變，以占全國(guó)0.7%的林地創(chuàng)造了占全國(guó)7%的林業(yè)產(chǎn)值的“江蘇奇跡”。

對(duì)于林業(yè)發(fā)展的“江蘇奇跡”，無(wú)論是政府部門(mén)還是學(xué)界都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到制度創(chuàng)新對(duì)于江蘇林業(yè)發(fā)展的重要作用，但對(duì)于江蘇森林資源管理制度缺乏系統(tǒng)而全面的研究。本文將對(duì)江蘇森林資源管理制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以進(jìn)一步推動(dòng)綠色江蘇建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。

一、林業(yè)生態(tài)建設(shè)納入江蘇生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略

江蘇把林業(yè)生態(tài)建設(shè)置于生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略中，對(duì)江蘇生態(tài)文明建設(shè)和森林資源管理實(shí)現(xiàn)了一定程度上的良性互動(dòng)。

一方面，江蘇在生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，始終把林業(yè)放在十分重要地位。早在2004年省委省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)綠色江蘇建設(shè)的決定》時(shí)就將林木覆蓋率列入全面建設(shè)小康社會(huì)和率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的考核指標(biāo)體系，把綠色江蘇建設(shè)作為全省最大生態(tài)工程持續(xù)推進(jìn)，為森林資源管理提供了前所未所的機(jī)遇。201 3 年7 月23 日，江蘇省委十二屆五次全會(huì)發(fā)布了《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工程率先建成全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的意見(jiàn)》和《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2013-2022年）的通知》，明確規(guī)定2022年林木覆蓋率達(dá)到24%，從而進(jìn)一步為江蘇林業(yè)工作指明了方向。

另一方面，江蘇森林資源管理主動(dòng)適應(yīng)江蘇生態(tài)文明建設(shè)要求，將制度創(chuàng)新作為綠色江蘇建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化森林資源管理，實(shí)現(xiàn)了森林資源數(shù)量和質(zhì)量的顯著變化，有力地推動(dòng)了江蘇生態(tài)文明建設(shè)。江蘇的林業(yè)生態(tài)建設(shè)有其特殊性，“一山二水七分田”是其獨(dú)特的地理環(huán)境，而僅有的“一山”經(jīng)過(guò)多年開(kāi)荒種植幾乎已無(wú)地可用。為了破解這一難題，江蘇突破傳統(tǒng)的成片大規(guī)模造林布局，創(chuàng)新性地提出了“一區(qū)、二帶、三網(wǎng)、四片、多點(diǎn)”的插花造林布局。

二、積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革

江蘇省政府2000年下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，全省各地在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地的實(shí)際情況進(jìn)一步出臺(tái)了具體改革措施，通過(guò)競(jìng)標(biāo)拍賣、租賃承包、股份合作、招標(biāo)承包等形式改革林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，明晰了所有權(quán)，搞活了經(jīng)營(yíng)權(quán)，調(diào)動(dòng)了各方造林的積極性。隨后又相繼出臺(tái)了《江蘇省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《江蘇省集體林權(quán)制度改革具體操作辦法（試行）》、《江蘇省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《江蘇省政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，不斷完善集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)舉措，極大地釋放了制度變革的紅利，推進(jìn)了集體林的大力發(fā)展。

三、出臺(tái)一系列森林資源管理的地方性政策法規(guī)

2003年出臺(tái)《江蘇省林業(yè)局關(guān)于林地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，2006年發(fā)布了《江蘇省林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理工作的意見(jiàn)》。2003年，江蘇省林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》，明確了2000年以后在非規(guī)劃林地上新造的人工用材林的林木采伐年齡可參照林木所有者的建議確定;新造的人工用材基地林面積達(dá)2000畝以上的，森林采伐限額可按森林經(jīng)營(yíng)方案確定，并實(shí)行單列;允許基地林的林木經(jīng)營(yíng)者單列申報(bào)限額，按批準(zhǔn)權(quán)限單列審批。這一政策為商品林采伐提供了更為寬松的環(huán)境，進(jìn)一步有利于非公有制林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在出臺(tái)《江蘇省林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)公益林林地管理的通知》的基礎(chǔ)上，2016年江蘇率先頒布了省級(jí)地方法規(guī)《江蘇省生態(tài)公益林條例》，嚴(yán)格保護(hù)管理公益林，并逐年提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2018江蘇省林業(yè)局先后發(fā)布了一系列關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理的相關(guān)政策法規(guī)，包括《江蘇省國(guó)有林場(chǎng)森林資源監(jiān)管辦法（試行）》、《江蘇省國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)有償使用管理辦法（試行）》、《江蘇省國(guó)有林場(chǎng)森林資源檔案管理辦法（試行）》、《江蘇省國(guó)有林場(chǎng)森林資源保護(hù)管理考核辦法（試行）》和《江蘇省國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)森林資源管理離任審計(jì)辦法（試行）》，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源的管理。

四、加大森林資源支持保護(hù)力度

2010 年出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行林權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則（試行）》。2010年出臺(tái)的《江蘇省林業(yè)貸款財(cái)政貼息資金管理辦法》規(guī)定，對(duì)符合規(guī)定條件的林業(yè)貸款，年貸款利率超過(guò)5%（含5%）的，中央財(cái)政和省財(cái)政分別按3%、2%的年貼息率予以貼息;年貸款利率低于5%的，中央財(cái)政和省財(cái)政按照實(shí)際貸款利率予以貼息，其中中央財(cái)政按3%的年貼息率予以貼息，不足部分由省財(cái)政貼息。林業(yè)貸款期限3年以上（含3年）的，貼息期限為3年;林業(yè)貸款期限不足3年的，按實(shí)際貸款期限貼息。

2016年12月制定了《綠色江蘇生態(tài)建設(shè)省級(jí)專項(xiàng)資金使用管理辦法》，省級(jí)財(cái)政設(shè)立了綠色江蘇生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金，專門(mén)用于補(bǔ)助造林綠化和濕地保護(hù)與恢復(fù)。

《江蘇省財(cái)政廳 江蘇省林業(yè)局關(guān)于開(kāi)展2011年省級(jí)林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定從2011年起開(kāi)展省級(jí)林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，對(duì)林木良種生產(chǎn)、良種苗木培育給予補(bǔ)貼。

2010施行的《江蘇省育林基金征收使用管理辦法》規(guī)定，育林基金按照最高不超過(guò)林木產(chǎn)品銷售收人的6%計(jì)征。但全省大部分地方征收標(biāo)準(zhǔn)僅為2%-3%，最多不超過(guò)5%。

五、建立科學(xué)的考核機(jī)制和考核指標(biāo)

建立科學(xué)的考核機(jī)制和考核指標(biāo)，是江蘇林業(yè)生態(tài)建設(shè)的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。2004年江蘇省委十屆六次全會(huì)把“2010年森林覆蓋率達(dá)到20%”確定為全省全面建成小康社會(huì)的主要指標(biāo)，并將這一考核目標(biāo)分解到各地區(qū)各個(gè)年度，以此形成強(qiáng)大的外在壓力和驅(qū)動(dòng)力。

不僅如此，2008年，江蘇省委、省政府還創(chuàng)新性地將考核指標(biāo)“森林覆蓋率”修改為“林木覆蓋率”，使之更符合江蘇的實(shí)際省情，更能科學(xué)考核各地的林業(yè)生態(tài)建設(shè)成效。此后，江蘇將“林木覆蓋率”這一指標(biāo)體現(xiàn)在各個(gè)層面的考核中。2009年，省委組織部將“林木覆蓋率”作為各縣（市）黨政正職評(píng)價(jià)考核指標(biāo)之一;2013年，省委、省政府將“林木覆蓋率”作為江蘇省農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化考核指標(biāo)之一;2014年，省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組將“林木覆蓋率”作為全省生態(tài)文明建設(shè)工程考核指標(biāo)之一，并進(jìn)行年度考核。

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