胡勇軍

(浙江水利水電學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，杭州 310018； 復(fù)旦大學(xué) 歷史學(xué)系，上海 200433)

極端天氣氣候事件(Extreme Weather and Climate Events)是指天氣和氣候的狀態(tài)嚴(yán)重偏離其平均態(tài)，在統(tǒng)計(jì)意義上屬于小概率事件，即不易發(fā)生的事件。*世界氣象組織規(guī)定，如果某氣候要素的時(shí)、日、月、年值達(dá)到25年以上一遇，或者與其相應(yīng)的30年平均值的距平超過(guò)了2倍均方差時(shí)，該氣候要素值就屬于“異?！睔夂蛑?。出現(xiàn)“異?！睔夂蛑档氖录褪恰皻夂驑O端事件”。干旱、洪澇、高溫?zé)崂撕偷蜏乩浜仁录伎梢钥闯墒菢O端氣候事件。參見(jiàn)劉敏、方如康主編：《現(xiàn)代地理科學(xué)詞典》，科學(xué)出版社2009年版，第8頁(yè)。盡管極端氣候事件的發(fā)生頻率較低，但往往會(huì)給自然環(huán)境和人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)極大的影響。中國(guó)幅員遼闊，并且常年受東亞季風(fēng)的影響，故而經(jīng)常發(fā)生各類(lèi)極端氣候事件。在南方地區(qū)，人民時(shí)常遭受洪水的侵襲，如1998年中國(guó)長(zhǎng)江流域的特大洪災(zāi)使2.23億人受到影響，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)360億美元。大水之后，中央政府特別重視大江大河的治理，出臺(tái)并實(shí)施了“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的治水方針。[1]561-570

相比而言，民國(guó)之前歷代中央和地方政府對(duì)長(zhǎng)江均缺少統(tǒng)籌治理，大都是任其自然變遷，這主要是因?yàn)殚L(zhǎng)江流域的水利開(kāi)發(fā)利用主要集中在農(nóng)田水利和水運(yùn)兩個(gè)方面。無(wú)論是灌溉還是航運(yùn)，歷來(lái)都是利多弊少，盡管也會(huì)決堤漫溢，但其危害遠(yuǎn)遜于黃河和淮河。民國(guó)著名的水利專(zhuān)家鄭肇經(jīng)曾言：“自大禹施治以來(lái)，四千余年，江岸雖間有小變，而大體安流無(wú)恙，絕無(wú)黃河改道橫絕之事，故歷代治水，遂重河而忽江?！盵2]108對(duì)于黃河和長(zhǎng)江利害的不同情況，民間社會(huì)還將長(zhǎng)江嬉稱(chēng)為“中國(guó)掙家子”，而黃河則為“中國(guó)敗家子”。[3]清末民初，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，長(zhǎng)江淤塞嚴(yán)重，影響了航運(yùn)交通，加上西方國(guó)家一直覬覦中國(guó)長(zhǎng)江流域的控制權(quán)，故而“治江之說(shuō)，始有與治河導(dǎo)淮并重”。尤其是1931年和1935年，長(zhǎng)江流域連續(xù)發(fā)生特大洪災(zāi)，“患災(zāi)相仍，舉國(guó)人士觸目驚心，益知治江之要，不亞治河”。[4]34

正如1998年長(zhǎng)江洪災(zāi)一樣，1931年的水災(zāi)也引起了南京國(guó)民政府以及社會(huì)人士的的高度關(guān)注，并針對(duì)水災(zāi)發(fā)生的原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，其中一個(gè)重要原因就是作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占。對(duì)此，政府當(dāng)局組織水利專(zhuān)家召開(kāi)了廢田還湖會(huì)議，并頒布了廢田還湖執(zhí)行辦法。1935年長(zhǎng)江流域再次發(fā)生特大洪災(zāi)，且嚴(yán)重程度超過(guò)了1931年，廢田還湖問(wèn)題再次引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。本文將以1930年代長(zhǎng)江水災(zāi)為例，重點(diǎn)論述極端氣候事件發(fā)生之后中央和地方對(duì)圍湖成田問(wèn)題所采取的應(yīng)對(duì)措施以及遭遇的困境，以此揭示在治水過(guò)程中需要應(yīng)對(duì)的種種問(wèn)題。

一、圍湖成田與長(zhǎng)江特大水災(zāi)的形成

1931年6月至8月，全國(guó)發(fā)生特大水災(zāi)，長(zhǎng)江、黃河、淮河、珠江等流域均遭受不同程度的損失。數(shù)月之內(nèi)，“長(zhǎng)江之水未退，黃河之水又增，漢口之難未纖，洛陽(yáng)之災(zāi)又起”。[5]此次水災(zāi)波及全國(guó)23個(gè)省，死亡約370余萬(wàn)人，災(zāi)民達(dá)1億人。[6]291在長(zhǎng)江流域，沿江的湖北、湖南、江西、安徽、江蘇五省無(wú)一幸免，受災(zāi)面積48700方里，受災(zāi)人口2290萬(wàn)人，直接損失超過(guò)20億元。[7]16受災(zāi)最為嚴(yán)重的湖北省，全縣被淹的有15個(gè)，淹去十分之七八的有13個(gè)，淹去十分之五六的有5個(gè)，淹去十分之三四的有14個(gè)，總計(jì)被淹田地2752萬(wàn)畝，被災(zāi)人口956萬(wàn)余人。[8]531935年，長(zhǎng)江流域再次發(fā)生特大洪災(zāi)，湖北省沿江各縣堤垸大多潰決，僅漢陽(yáng)至松滋一帶就多達(dá)23處干堤潰決。[9]6此次洪災(zāi)造成的損失比1931年更為嚴(yán)重，僅湖南和湖北兩省就有88個(gè)縣市受災(zāi)，災(zāi)民約1400萬(wàn)人，7300萬(wàn)畝農(nóng)田受淹不能耕種。[10]41-42

根據(jù)時(shí)人的分析，1930年代長(zhǎng)江流域連續(xù)發(fā)生特大水災(zāi)的直接原因是降雨量過(guò)多，宣泄不暢，長(zhǎng)江河身難以容納，水位增高超過(guò)堤防。[11]327以1935年水災(zāi)為例，當(dāng)年6月長(zhǎng)江流域各地霪雨兼旬，贛江、修水、信江各流域平均雨量竟達(dá)752公厘，沿途漲匯，至入鄱陽(yáng)湖處，水高已有一丈有余。[12]197月，各地降雨不止，且雨量有所增大，“為數(shù)十年來(lái)所未見(jiàn)”。自漢口至鎮(zhèn)江，降雨量均在400公厘以上，安慶、南京、鎮(zhèn)江一帶為降雨中心，降雨量均在600公厘以上。此外，洪水期內(nèi)的臺(tái)風(fēng)都集中在7月，尤其是7月3日至8日以及21日至25日兩次為最大。臺(tái)風(fēng)經(jīng)過(guò)時(shí)，雨量自50公厘至200公厘不等。[13]24連續(xù)降雨之后，各地水位暴漲，湖北水漲面積約七百余里，湖南水漲面積約六百余里，安慶水漲面積約五百余里。洞庭湖的水位在7月7日至9日上升到最高點(diǎn)，湘湖水位于7月9日至11日陡然高增，鄱陽(yáng)湖亦繼續(xù)猛漲。[14]

在前文中已經(jīng)提及，歷史時(shí)期長(zhǎng)江水患往往要少于黃河和淮河，其中一個(gè)重要原因就是在長(zhǎng)江流域有洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖等大型湖泊調(diào)解水量。在水漲的時(shí)候，“江流不能容納，則儲(chǔ)之于兩湖，迨冬季水退之時(shí)，則由湖放水以利航運(yùn)”。[15]10對(duì)此，民國(guó)水利專(zhuān)家朱士俊曾這樣論述洞庭湖與長(zhǎng)江的關(guān)系：“自宜昌至城陵磯四百四十公里間，洞庭亦為揚(yáng)子江之叉道，納自四口而吐于城陵磯。揚(yáng)子江又為洞庭湖之尾閭，匯儲(chǔ)湘省諸水系而宣泄入江。江與湖有時(shí)交相為利，有時(shí)亦交相為病。利在可以暫為積水而調(diào)劑洪峰，病在江湖會(huì)注處之交相擁阻，江流時(shí)變，湖底漸淤。”[16]148另外，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1931年7月，鎮(zhèn)江雨量與夏季水位相關(guān)系數(shù)為正0.57，而當(dāng)月九江雨量與該處水位相關(guān)系數(shù)僅為0.26，其緣故就是有賴于鄱陽(yáng)湖的調(diào)節(jié)。[17]87

然而作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占，導(dǎo)致其蓄水容量驟減，調(diào)解長(zhǎng)江水量的功效亦逐漸衰退。早在19世紀(jì)中后期，長(zhǎng)江中下游地區(qū)大片沙洲被開(kāi)墾，位于長(zhǎng)江南岸的湖北省公安、石首、華容等縣，北岸的監(jiān)利、污陽(yáng)一帶，以及從湖北的黃梅、廣濟(jì)到安徽的望江、太湖各縣，已是湖田一片。阻水長(zhǎng)堤延綿數(shù)百里，江漢上游二十多個(gè)瀉水穴口大多淤塞。大片旱期干涸、汛期受水，起著泄洪作用的低地，被擋在河堤的后面，“而澤國(guó)盡化桑麻”。[18]5此外，具有調(diào)解長(zhǎng)江水量功效的洞庭湖、鄱陽(yáng)湖和太湖等自然湖區(qū)也遭受不同程度的圍墾。

洞庭湖地處長(zhǎng)江中游荊江段南岸，西南有湘、資、沅、澧四水入湖，北有長(zhǎng)江的藕池、松滋、太平三口流入，湖水在北部的城陵磯與長(zhǎng)江匯合，為一典型的過(guò)水吞吐型湖泊。[19]自清咸豐二年(1852)藕池決口之后，江水倒灌，流入洞庭湖，奪湘、資、沅、澧四河出口，回旋東行，并挾帶大量沙泥，淤墊湖底?！皵?shù)十年來(lái)，日積月累，遂將周?chē)税倮锒赐ィ饾u淤塞，沙洲櫛比，蘆柳叢生。向日之天然蓄水湖，今已大半變?yōu)槿藷煶砻芴飯@廣闊之農(nóng)村”。[20]7此外，濱湖各縣居民與水爭(zhēng)地，圍占成湖田，導(dǎo)致洞庭湖湖身日益縮小。[21]58對(duì)此，地方政府不僅沒(méi)有厲行禁止，反而鼓勵(lì)圍墾。清光緒二十五年(1899)，湖南布政使司引發(fā)墾照，招佃放墾。1918年湖南省督軍張敬堯宣布，對(duì)新淤洲土“凡欲領(lǐng)畝開(kāi)墾的，可繳費(fèi)領(lǐng)照，筑堤圍垸”，由此引發(fā)農(nóng)民爭(zhēng)相圍墾。截止到1931年止，環(huán)洞庭湖地區(qū)已經(jīng)筑有垸田約400萬(wàn)畝。[20]9

與洞庭湖一樣，清末民國(guó)時(shí)期，太湖湖區(qū)也遭到濱湖農(nóng)民以及外來(lái)客民的大量圍墾，尤其是吳縣和吳江之間的東太湖。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自光緒十七年(1891)至1935年，東至吳江縣橫扇沈家蕩，西至葉家蕩，南至南厙三官堂，北至吳縣沙涇港東斜路村、木履村，東西寬18里，南北長(zhǎng)20余里，圩基底寬3米，面寬1米，均已圍筑成，共筑大小圩圍150多個(gè)，總面積約8.5萬(wàn)畝。這些圍墾已經(jīng)侵越至東太湖的湖心，“太湖水利，已受絕大之影響，更使東太湖完全失卻蓄水作用”，[22]62由此也引起了社會(huì)人士的關(guān)注和擔(dān)憂。張潛九說(shuō)道：“圍墾湖田不僅把東太湖占去五分之四以上，甚至于把吳松江、婁江這兩條泄水干河都筑斷了，這既減少了湖水的容量，又失去了兩路宣泄湖水的要道”。[23]92對(duì)此，吳江士紳趙升元在縣政議會(huì)上提出：“太湖內(nèi)多圍一畝湖田，即減少一畝田面積蓄水之量，長(zhǎng)此以往，沿湖居民，受害不知伊于何底，擬請(qǐng)從嚴(yán)禁止，以維水利而利民生”。[24]23

對(duì)于圍湖成田造成長(zhǎng)江水流無(wú)處調(diào)蓄，進(jìn)而導(dǎo)致洪水泛濫的事實(shí)，政府當(dāng)局對(duì)此有清醒和深刻的認(rèn)識(shí)。1931年水災(zāi)發(fā)生之后，時(shí)任南京國(guó)民政府賑災(zāi)委員會(huì)委員的熊希齡在《十六省水災(zāi)救濟(jì)意見(jiàn)書(shū)》中指出：“清代對(duì)湖田、沙田均有限制，并分為官圍、民圍、私圍三種，其中有礙于水道者，則由地方官履勘禁止，或者是立即拆除，不準(zhǔn)再筑?！駠?guó)以來(lái)，地方官視為利藪，設(shè)局放墾，湖田沙田，日以增加，水道遽蹙，致有此次之大災(zāi)?！盵25]5-6全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦汾在視察完1935年長(zhǎng)江洪災(zāi)后寫(xiě)道：“近年來(lái)長(zhǎng)江屢成水災(zāi)，推厥原由，雖甚復(fù)雜，而最顯明者，實(shí)為往時(shí)蓄水之湖蕩以及濱灘江地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭(zhēng)地，勢(shì)必潰決，此常理也?！盵26]

除了南京國(guó)民政府的高官之外，社會(huì)人士在分析水災(zāi)成因的時(shí)候也紛紛指出圍湖造田所帶來(lái)的巨大危害。沈怡在分析1931年長(zhǎng)江水災(zāi)的原因時(shí)指出，清末民國(guó)時(shí)期，各省為了增加財(cái)政收入，紛紛設(shè)立沙田局，“不問(wèn)水道之影響何若，專(zhuān)以發(fā)部照賣(mài)水地為能事，其工作既與水利機(jī)關(guān)各部相謀，目的又完全相反”。此次長(zhǎng)江水災(zāi)的發(fā)生，除了因水利失修導(dǎo)致長(zhǎng)江干流和支流日漸淤淺外，“諸湖受水之區(qū)，其洲渚復(fù)被私人紛紛侵占，以致水無(wú)所容，橫決為災(zāi)”。[11]328關(guān)于1935年長(zhǎng)江洪災(zāi)，時(shí)人曾作過(guò)這樣的評(píng)論：“從前長(zhǎng)江不聞水患，實(shí)由洞庭容量宏大。近以洞庭泥沙淤積，容量日減，當(dāng)?shù)厝嗣駨?fù)因其沙灘漸積，增筑堤垸，與水爭(zhēng)地，遂至湖面日益狹小，更難容納長(zhǎng)江洪流，其他沿江湖沿此類(lèi)情形尚多，此為長(zhǎng)江泛濫之重大原則。”[27]6對(duì)此，有人不禁感嘆道：“在歐美各大河流，大都建筑有人工儲(chǔ)水庫(kù)，以免水患，而我國(guó)長(zhǎng)江有天然儲(chǔ)水庫(kù)，不知利用，反墾湖為田，與水爭(zhēng)地，使湖之容量日形減少，開(kāi)墾湖田，增加農(nóng)產(chǎn)，從表面看來(lái)，似乎有利于國(guó)計(jì)民生，但不知貪圖小利，而遣莫大之禍患。”[10]10

二、廢田還湖會(huì)議的召開(kāi)

及其執(zhí)行效果

1931年的水災(zāi)充分暴露了長(zhǎng)江流域圍湖造田的嚴(yán)重危害，民眾并將其視為妨礙行洪與蓄洪的癥結(jié)所在。一時(shí)之際，廢田還湖之聲高漲，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)聚訟的焦點(diǎn)。甚至在一些地方，因?yàn)閲镌斐伤疄?zāi)問(wèn)題引發(fā)矛盾和糾紛。在南通掘港，自華豐公司筑圍墾植南灶低洼地區(qū)之后，“凡遇到大水，因圍壩阻止，水遂不能東流入?！薄Ｔ摰孛癖娪捎趹峙鹿局?shì)，一直以來(lái)敢怒而不敢言。1931年7月，霪雨兼旬，南灶盡成澤國(guó)，民眾聚集數(shù)千人，挖開(kāi)公司所筑之壩，引發(fā)大規(guī)模械斗。[28]

為回應(yīng)社會(huì)訴求，行政院于1931年9月22日召開(kāi)了第40次國(guó)務(wù)會(huì)議，宋子文、王正廷、李書(shū)華等人出席。此次會(huì)議首先討論了蔣介石提議的“廢田還湖以及導(dǎo)淮先從入海著手以防水患案”。此項(xiàng)議案明確指出，長(zhǎng)江水災(zāi)的發(fā)生“固由本年雨量過(guò)多，而舊時(shí)蓄水湖面減少亦其要因”。為防患未然，除了由主管機(jī)關(guān)通盤(pán)規(guī)劃外，治標(biāo)之計(jì)應(yīng)先飭令沿江各省政府“詳細(xì)查明轄境各湖面界至及歷被圩田侵削若干，須將此次大水沖破各圩又系近六十年以來(lái)所新筑確在舊時(shí)湖身以內(nèi)者，一律廢田還湖，恢復(fù)原狀，而使江流得有相當(dāng)涵蓄之所?！盵29]最后經(jīng)眾人議決，先由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部部長(zhǎng)召集水利專(zhuān)家以及有關(guān)單位會(huì)商辦法。

10月7日，三部部長(zhǎng)就此事進(jìn)行磋商，并確定會(huì)議事項(xiàng)。11月2日上午，廢田還湖導(dǎo)淮入海會(huì)議在內(nèi)政部舉行。李儀祉、武同舉、沈百先等15位水利專(zhuān)家，內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通等六部委，蘇、湘、鄂等九省的代表，共計(jì)50人參會(huì)。在下午的審查會(huì)上，劉蔭茀主席決定分廢田還湖和導(dǎo)淮入海兩個(gè)小組審查提案，[30]并推定沈百先、燕方略、齊群、張自立、孫輔世等14人為廢田還湖審查委員。[31]12253日上午九時(shí)，廢湖還田會(huì)議舉行第一次大會(huì)。眾人按照審查意見(jiàn)進(jìn)行討論，最后議定兩項(xiàng)原則：一是阻礙尋常洪水流之沙田、灘地，及侵占尋常洪水所需停蓄量之湖田，一律應(yīng)廢；二是沙田、湖田、灘地，除照第一項(xiàng)所規(guī)定應(yīng)廢者外，仍予保留。[32]95此外，還制定了具體整理的步驟和方案：(一)由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部會(huì)呈行政院請(qǐng)通飭關(guān)系各機(jī)關(guān)，對(duì)于河湖沙洲灘地暫行停止處分；(二)由內(nèi)政部通行各省政府及水利主管機(jī)關(guān)，迅速會(huì)同勘定所屬河流尋常洪水位、行水區(qū)域、泛濫區(qū)域，匯報(bào)行政院公布；(三)由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部會(huì)同迅速起草水法，在水法未制定以前，由內(nèi)政部先行起草防洪法；(四)在二、三兩項(xiàng)未辦妥前，先由水利主管機(jī)關(guān)就有顯著妨礙之沙田湖田灘地加以取締，其有關(guān)兩省以上者應(yīng)會(huì)商辦理；(五)此后河湖沙洲灘地，經(jīng)水利主管機(jī)關(guān)之研究，認(rèn)為妨害水流及停蓄者，一律嚴(yán)禁圩墾。[33]8-13

1931年12月，內(nèi)政部根據(jù)廢田還湖會(huì)議所提出的意見(jiàn)，制定了《廢田還湖辦法》，[34]并于12月8日行政院召開(kāi)的第48次國(guó)務(wù)會(huì)議上審核通過(guò)。[35]隨后，行政院立即通令財(cái)政部及各省市府遵照辦理。[36]747接到命令之后，浙江、江西、安徽、湖北、江蘇、云南、河北、上海、南京等省市政府立即發(fā)布訓(xùn)令，要求相關(guān)部門(mén)按照辦法第二項(xiàng)，將所屬各河流尋常洪水位和行水區(qū)域、泛濫區(qū)域迅速勘定，或會(huì)同水利主管機(jī)構(gòu)勘定，同時(shí)取締影響水利的湖田和沙洲灘地的圩墾。[37]10盡管此項(xiàng)命令是要求全國(guó)各省市都得執(zhí)行，而對(duì)長(zhǎng)江流域來(lái)言，湖田分布較多的湖南和江蘇省的態(tài)度尤為重要。

接到通知之后，湖南省政府雖然也發(fā)布指令，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行《廢田還湖辦法》。但是不久之后，省政府又鑒于本省特殊的湖地情形，呈請(qǐng)南京國(guó)民政府，希望在不違背廢田還湖原則的情況下，對(duì)其中的執(zhí)行辦法稍加變更，“酌留墾田，以利稅收”。具體實(shí)施辦法為，首先派人對(duì)湖淤進(jìn)行勘測(cè)，經(jīng)主管水利機(jī)關(guān)審定后，在不侵占尋常洪水所需停留量的原則下，對(duì)早已形成且又不妨礙水道宣泄的墾田，仍準(zhǔn)予正式放墾；對(duì)有礙水道的垸田，則勒令刨毀，或酌改堤線。其理由有二：一是湖田數(shù)量過(guò)巨，茫然行動(dòng)會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。境內(nèi)濱湖區(qū)域范圍極廣，因自然原因而淤高的荒地逐年增加，面積約在一百萬(wàn)畝以上。這些淤地大部分不阻礙洪流，且多數(shù)已經(jīng)被民眾耕植，甚至私修堤垸。盡管地方政府嚴(yán)禁圩墾，但民眾依然是私墾私修，防不勝防。如果現(xiàn)在全部刨毀，不僅會(huì)影響收獲，更會(huì)引起爭(zhēng)奪械斗之風(fēng)，因而不如因勢(shì)利導(dǎo)。二是洞庭湖區(qū)湖田變化異常。洞庭湖水勢(shì)隨時(shí)變遷，數(shù)年以前的水沼即可淤成高地，而以前的高地也常淪為湖蕩。近年來(lái)，被大水沖塌的垸田多達(dá)數(shù)十萬(wàn)畝，如能將新淤的湖田酌量放墾，這樣一廢一興，并不影響洞庭湖的容水量。[38]424相較而言，湖南省水利委員王恢先的態(tài)度更為直接，他明確表示，《廢田還湖辦法》在洞庭湖區(qū)難以施行。

查濱湖各縣約已修垸田，約四百萬(wàn)畝……占水量者非堤圩，而乃淤洲。致水患者非垸田，而乃沙泥。欲除水患，必自去沙泥始。垸田之存廢，關(guān)系于洪水之漲落也，至屬輕微。至就洞庭湖形勢(shì)而論，廢田一案，無(wú)急切施行之必要也。且濱湖各縣，為吾湘富庶之區(qū)，每年產(chǎn)谷約二千余萬(wàn)石。除供給本地民食外，尚有余糧以濟(jì)鄰縣或鄰省之需。人口約四百余萬(wàn)，分居各垸，依垸為生?，F(xiàn)既無(wú)移民之地，又無(wú)移粟之區(qū)。遽奪其田而廢之，非但不智，抑且難能。此就情理至論，廢田主張，有不能實(shí)行之困難也。[39]390-391

在此背景之下，湖南省廢湖還田的成效自然是令人堪憂。1933年，朱墉在論及當(dāng)年長(zhǎng)江水位時(shí)說(shuō)，盡管1931年南京國(guó)民政府頒布了《廢田還湖辦法》，但是“一般人不以利害相權(quán)，于水災(zāi)委員會(huì)所筑干堤之外，又增筑小堤，洞庭、鄱陽(yáng)之間，圩堤如綱，化滄海為桑田，水無(wú)相當(dāng)之去路，而欲其不肇禍”。[40]

與各省政府一樣，廢湖還田的通知下達(dá)后，江蘇省政府遂于1932年1月29日發(fā)布第904號(hào)指令，飭令相關(guān)機(jī)構(gòu)一律停止放墾洪水所需停蓄的沙田、湖田、灘地，同時(shí)要求財(cái)政廳匯報(bào)廢田還湖辦法的執(zhí)行情形。[41]4在太湖地區(qū)，地方政府以及士紳“每以水利問(wèn)題，阻撓放領(lǐng)，此放領(lǐng)畝數(shù)，日漸減少……自清理機(jī)關(guān)接奉行政院令，對(duì)于放領(lǐng)江灘，須先列表送由主管機(jī)關(guān)審查，確與水利無(wú)關(guān)者方可放領(lǐng)。經(jīng)此一層束縛，可放沙地，更為短少”。[42]36048-360491934年，江南遭遇大旱，太湖湖水干涸，圍田甚易。來(lái)自河南、蘇北等地的數(shù)萬(wàn)災(zāi)民逃荒至此，隨之客民土著競(jìng)相圍湖造田。1935年3月，一批客民首先樹(shù)標(biāo)筑圩，隨后民生、開(kāi)南、松陵等圍田公司也紛至沓來(lái)，競(jìng)相雇傭客民，肆行大規(guī)模圍筑，分別在吳縣、吳江境內(nèi)圍田2萬(wàn)余畝和3.7萬(wàn)余畝。[43]115-117不久之后，在江蘇省政府和縣政府的嚴(yán)令之下，吳縣和吳江都進(jìn)行了大規(guī)模的拆圍工作。由此可見(jiàn)，《廢田還湖辦法》的施行確實(shí)對(duì)太湖湖田以及沙田等官產(chǎn)的放墾起到了一定的限制作用。

此外，江蘇各縣在興利水利工程時(shí)，也會(huì)兼顧廢田還湖的原則。1934年江蘇省建設(shè)公布旱災(zāi)工賑施工計(jì)劃，撥水利公債四百萬(wàn)元，辦理疏浚江南各縣河道，其中第二項(xiàng)就是疏浚赤山湖河流域。為了增加赤山湖的蓄水量，計(jì)劃將環(huán)湖的11個(gè)圩區(qū)廢田還湖，約計(jì)8800余畝。[44]在徐州，銅山縣政府將疏濬東北兩關(guān)的黃河故道、引西南汗王鄉(xiāng)拔劍泉之水東入石狗湖以及廢田還湖三項(xiàng)工程作為視為解決徐埠水利的根本辦法。[45]當(dāng)然在一些地方也存在問(wèn)題，如江蘇和安徽兩省交界的靈璧縣，因青冢湖湖田問(wèn)題，時(shí)常與鄰縣發(fā)生糾紛，“每屆麥秋，皆系蕭人越境強(qiáng)割攘奪，致生械斗”。為此，地方政府企圖借助實(shí)施《廢田還湖辦法》，永息糾紛。但蕭縣人憑借武力，“不獨(dú)割收湖中之麥，且進(jìn)而攘奪靈境民田”。[46]

由此可見(jiàn)，《廢田還湖辦法》頒布之后，雖然各省政府均積極響應(yīng)，但具體到地方，存在一定的區(qū)域差異，尤其是在洞庭湖和太湖地區(qū)。究其原因，一是洞庭湖區(qū)入湖泥沙較多，湖田淤積速度過(guò)快，且涉及范圍較廣，如1936年湖田面積達(dá)586萬(wàn)余畝，廣泛分布于沿湖十個(gè)縣。[47]39343-39344由于常年缺乏管理，積重難返，而從民生的角度來(lái)看，廢田還湖的社會(huì)成本巨大。另外，地方政府雖然厲禁修垸，并嚴(yán)令廢田還湖，“然住民為生計(jì)所逼，仍在與水爭(zhēng)地，或不筑垸而先行開(kāi)墾，或私自圍修，而不報(bào)案，并未因禁令而減少或停止其筑垸行動(dòng)”。[20]9相較而言，太湖入湖泥沙少，且集中分布于吳縣和吳江兩縣，牽涉面還處于可控范圍。二是太湖處于南京國(guó)民政府直接控制的江浙地區(qū)，政府管控力較強(qiáng)，并且廢田還湖政策得到了地方政府、士紳以及民眾的大力支持，特別是鄉(xiāng)民因切身利害關(guān)系，頗為努力，“深明拆圍利益，參加踴躍，工作努力所致。”[48]相反，洞庭湖所處的兩湖地區(qū)，南京國(guó)民政府對(duì)其影響力有限，加上廢田還湖牽涉民生和地方利益太廣，省政府、地方士紳和民眾多有抵觸，甚至公開(kāi)認(rèn)為此項(xiàng)政策在洞庭湖區(qū)不可施行。

總體來(lái)看，自1931年《廢田還湖辦法》頒布之后，各省執(zhí)行情況并不樂(lè)觀。內(nèi)政部曾派員赴各地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，最后的結(jié)果是“各省每多陽(yáng)奉陰違，對(duì)于湖田灘地仍舊處理，致江湖容水之量，日益減少。貪目前之小利，遺來(lái)日之大害，應(yīng)請(qǐng)重申前令，督飭各省市政府暨財(cái)政部切實(shí)奉行”。[49]50無(wú)怪徐伯符在研究太湖湖田時(shí)曾感慨道：“政府必具有絕大之決心，詳密之計(jì)劃，與實(shí)行之力量，斷非一紙空文所可奏效，故當(dāng)二十年大水之后，一時(shí)雷厲風(fēng)行，但不久事過(guò)境遷，即煙消云散矣。”[50]39280

三、廢田還湖辦法的重申及其調(diào)整

1935年，長(zhǎng)江及黃河中下游地區(qū)再次發(fā)生特大水災(zāi)。洪水發(fā)生之后，作為財(cái)政部長(zhǎng)兼任全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)常務(wù)委員主管水利事務(wù)的孔祥熙，極為關(guān)注水災(zāi)情況。7月7日，孔祥熙特派秘書(shū)長(zhǎng)秦汾和揚(yáng)子江水利委員會(huì)委員長(zhǎng)傅汝霖率同工程人員，分赴長(zhǎng)江上游一帶查勘沿江各省災(zāi)情，以圖挽救。[51]7月9日，孔祥熙特電蘇、皖、贛、鄂、川、湘等省政府和建設(shè)廳，飭令加強(qiáng)防堵，以免發(fā)生重大危險(xiǎn)。[52]207月15日夜11時(shí)，孔祥熙乘坐夜快車(chē)入京，出席16日的行政院例會(huì)。同日，他又主持全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水利處大會(huì)，在會(huì)議上聽(tīng)取了秦汾、傅汝霖的視察報(bào)吿，并與眾人商討長(zhǎng)江、黃河防汛方策。[53]根據(jù)秦、傅兩人的調(diào)查，圍湖和圍江是長(zhǎng)江水患的癥結(jié)所在：“近年屢成水災(zāi)，推厥原因，雖甚復(fù)雜，而最顯明者實(shí)為往時(shí)蓄水之湖蕩以及濱江灘地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭(zhēng)地，勢(shì)必潰決，此常理也?！盵54]1877月29日，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)鑒于《廢田還湖辦法》制定之后，“年來(lái)因國(guó)家多事，迄未實(shí)施”，遂再次重申其重要性，并飭令各地方政府及其相關(guān)機(jī)關(guān)，“對(duì)上項(xiàng)辦法如何實(shí)施，當(dāng)有切實(shí)研究”。[55]31

8月14日，孔祥熙親自偕同傅汝霖和工程師朱士俊等人，赴長(zhǎng)江和黃河視察災(zāi)區(qū)情況。[56]73返京之后，孔祥熙召集濬浦局長(zhǎng)宋子良、傅汝霖、秦汾以及華洋工程人員等，連日悉心研討，擬定標(biāo)本兼治辦法，“以冀防北水患，兼收水利使利運(yùn)輸之效”。在此期間，傅汝霖發(fā)表治理?yè)P(yáng)子江防洪初步計(jì)劃，其中一項(xiàng)就是整理蓄水湖泊。他指出，洞庭湖、鄱陽(yáng)湖以及其他湖泊，“不宜再加圍墾，以縮小其容量，其舊有之各項(xiàng)埂壩圩圍等，應(yīng)速測(cè)量，厘定去留標(biāo)準(zhǔn)。凡有礙排洪及侵占洪水位以下之圍墾堤埂，均宜取締，以增大其蓄水效用，兼利于排洪速率之增加?！盵57]849月3日，行政院召開(kāi)第228次會(huì)議，汪精衛(wèi)、孔祥熙、何應(yīng)欽等人出席。在會(huì)議中，孔祥熙提交了江河水患標(biāo)本兼治辦法案，并經(jīng)決議通過(guò)，報(bào)告中央政治會(huì)議。[58]

江河水患標(biāo)本兼治辦法主要分為治本和治標(biāo)兩策，其中治本之策有三：一是疏導(dǎo)長(zhǎng)江；二是廢田還湖與廢田還江；三是治理黃河。其中廢田還湖與廢田還江一項(xiàng)指出，“長(zhǎng)江自官昌至城陵鞿，長(zhǎng)約二百三四十海里，之中淤積沙灘至五十余處之多。從前長(zhǎng)江不聞水患，實(shí)由洞庭容量宏大，近以洞庭泥沙淤積，容量日減，當(dāng)?shù)厝嗣駨?fù)因其沙灘漸積，增筑堤垸爭(zhēng)地，遂致湖面日益狹小，其他沿沼，類(lèi)此情形尚多，此為長(zhǎng)江汛濫之重大原因”。關(guān)于經(jīng)費(fèi)籌集的辦法，可通過(guò)加征濬江附加關(guān)稅、交通附捐、沿江兩岸田畝捐。此外，孔祥熙已經(jīng)意識(shí)到過(guò)去國(guó)家對(duì)于自然災(zāi)害，只注重賑災(zāi)，而忽視防災(zāi)，當(dāng)前政府“根本治導(dǎo)，預(yù)防災(zāi)難之再至”。[59]35-37會(huì)議結(jié)束后，財(cái)政部開(kāi)始著手研究關(guān)于疏濬治導(dǎo)、廢田還湖與廢田還江的經(jīng)費(fèi)籌集實(shí)施辦法。[60]

湖北省政府主席張群在參加完會(huì)議之后當(dāng)即趕回武漢，傳達(dá)了中央對(duì)水利高度重視的精神，以及行政院會(huì)議通過(guò)的“以疏濬治導(dǎo)廢田還湖治本、復(fù)工堵口治標(biāo)”的辦法。此外，他明確表示“鄂省賑務(wù)，決以急農(nóng)賑治標(biāo)，而以工賑治本。鄂境潰堤極多，又有官、民堤之分，將來(lái)修復(fù)后，統(tǒng)籌治本，可免官民之爭(zhēng)，予人民以心理上之安慰”。[61]11月，湖北省政府制定了改進(jìn)水政計(jì)劃，鑒于“支堤民堤尤多，與水爭(zhēng)地，近代湖面日小，江流日狹，大都由于人民筑堤圍淤所致”，其中一項(xiàng)改進(jìn)辦法就是建立整理和管理民堤的制度。[62]然而就在一個(gè)月之后，12月4日，湖南和湖北兩省士紳熊希齡、覃振、程潛、趙恒惕、章士釗等人電呈南京國(guó)民政府，申述廢田還湖的困難，希望由此改為多開(kāi)湖渠蓄水，并懇請(qǐng)中央委派水利技術(shù)對(duì)洞庭湖進(jìn)行查勘，以此制定清理計(jì)劃。[63]

由此可見(jiàn)，在經(jīng)歷1931年和1935年水災(zāi)后，國(guó)家從決策層面數(shù)度強(qiáng)調(diào)廢田還湖原則及其執(zhí)行辦法，然而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，廢湖還田涉及多方利益，錯(cuò)綜復(fù)雜，施行難度頗大，不如切實(shí)具體的防洪措施易于操作。另外，值得注意的是此時(shí)廢田還湖辦法不僅是面臨執(zhí)行難的問(wèn)題，而是已經(jīng)不能適用。因?yàn)閳?zhí)行辦法所規(guī)定的責(zé)任主體如內(nèi)政、實(shí)業(yè)等部門(mén)執(zhí)行的事項(xiàng)，已按照統(tǒng)一水利行政要求，移交全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)接管。[64]95經(jīng)此變更，此項(xiàng)辦法實(shí)際上就幾乎被廢止了。

在此背景之下，時(shí)任江蘇省府主席陳果夫指出，“幾于每年必災(zāi)，每災(zāi)必巨，民生與國(guó)家元?dú)鈨墒苡绊憽??！稄U田還湖辦法》至今未能切實(shí)施行，原因固然很多，關(guān)鍵是防洪與民生出路沒(méi)有兼顧。為此，他在1936年7月1日召開(kāi)的中央政治委員會(huì)第17次會(huì)議上提交了“整理江湖堤間土地，消除水患，從事有計(jì)劃之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)案”。[65]此案建議首先劃定湖界，然后在界堤外進(jìn)行有組織開(kāi)墾，“以生產(chǎn)所余為水利建設(shè)及救災(zāi)之費(fèi)，再加以移民墾荒”。如此，不僅能夠消除水患，水利經(jīng)費(fèi)、移民安置等問(wèn)題均能得到解決。[66]1-2最后，中央政治會(huì)議議決，先交經(jīng)濟(jì)、土地兩個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查，再由行政院簽發(fā)內(nèi)政、財(cái)政、實(shí)業(yè)、交通各部及揚(yáng)子江水利委員會(huì)等相關(guān)單位審議。

1936年9月2日，中央政治委員會(huì)第18次會(huì)議議決通過(guò)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，并交行政院執(zhí)行。[67]9月16日，內(nèi)政部召集實(shí)業(yè)部及全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)各主管機(jī)構(gòu)商擬執(zhí)行辦法。12月8日，辦法大綱和執(zhí)行辦法經(jīng)行政院第291次會(huì)議決議通過(guò)，并由行政院一并公布，通飭施行。[68]大綱第一條規(guī)定，江河各巨川及各湖泊，應(yīng)按照10年一遇的“尋常洪水位”勘定蓄滯洪區(qū)的范圍，劃定界限。第二條即沿界修堤，堤內(nèi)準(zhǔn)人民種植，堤外之地為蓄洪區(qū)，一律禁止私人耕種，如已放墾，則由政府發(fā)行地價(jià)券，收歸國(guó)有。第三條即移民安置，堤外人民一部分人可由政府編為農(nóng)田水利集團(tuán)之組織，在農(nóng)時(shí)耕種政府所指定堤外之地，閑時(shí)則從事于政府指定之水利工程；其編余之一部分，可持地價(jià)券向政府所指定就近適宜之地區(qū)購(gòu)領(lǐng)荒山荒地，從事開(kāi)墾。第五條即開(kāi)辟國(guó)營(yíng)蓄洪墾區(qū)，在非蓄洪期進(jìn)行墾殖，以自籌水利經(jīng)費(fèi)；蓄洪期若有妨礙，則退田還湖。[69]376-379由上所見(jiàn)，此項(xiàng)辦法統(tǒng)籌兼顧水利、民生與經(jīng)費(fèi)，相對(duì)于過(guò)去偏重廢田還湖以達(dá)到防洪的目的，而不謀求補(bǔ)救辦法，無(wú)疑是一種進(jìn)步。

1937年，江蘇省政府根據(jù)辦法大綱擬定《江蘇省整理江湖沿岸農(nóng)田水利實(shí)施細(xì)則》，并于3月2日的省府委員會(huì)第891次會(huì)議通過(guò)。此項(xiàng)細(xì)則首先明確說(shuō)明此次整理的區(qū)域分為江南和江北，江南主要包括揚(yáng)子江、赤山湖、石臼湖、固城湖、長(zhǎng)蕩湖、滆湖、太湖及其下游各湖泊。其次，規(guī)定已經(jīng)測(cè)量的江湖要豎立界樁，未測(cè)量的江湖要測(cè)錄定界，在界樁內(nèi)的民有圍田、基蕩要收回。最后，要求調(diào)查收廢區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的戶口、地籍以及生活情況，并以此組織農(nóng)田水利集團(tuán)或另定移墾辦法。[70]240-2413月30日，行政院第306次會(huì)議召開(kāi)，審查通過(guò)了此項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。[71]隨后，就在東太湖地區(qū)開(kāi)展劃界禁墾和疏浚兩大標(biāo)本兼治計(jì)劃，廢田還湖由此也進(jìn)入到一個(gè)新階段。

1937年4月1日，東太湖界椿工程隊(duì)正式成立，并在吳縣橫涇開(kāi)始動(dòng)工，整個(gè)工程分為七項(xiàng)，測(cè)放椿位、驗(yàn)收界椿材料、試椿、監(jiān)督澆制界椿、調(diào)查石地點(diǎn)擊石碑式樣、運(yùn)椿及打椿、補(bǔ)放樣椿。[72]184-185根據(jù)計(jì)劃，在沿湖界線，按每3公里埋豎6米長(zhǎng)的水泥界樁1根，共計(jì)244根。另外，還在松陵、八坼、越溪、南厙等沿湖明顯位置豎立“東太湖界線圖”石碑。[73]11月底，洞庭東山至橫涇湖岸外、吳江鲇魚(yú)口一帶的水泥界椿陸續(xù)完成。[74]22界椿豎立結(jié)束后，遂按照農(nóng)田水利辦法大綱制定蓄洪墾殖工程計(jì)劃，并將東太湖辟為國(guó)營(yíng)蓄洪墾殖區(qū)，[75]32每年直接生產(chǎn)約達(dá)400萬(wàn)元，純利約為76萬(wàn)元。[76]15

在湖南省，1937年9月，揚(yáng)子江水利委員會(huì)根據(jù)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，派查勘隊(duì)會(huì)同湖南省府代表對(duì)洞庭湖進(jìn)行劃界。[77]31當(dāng)時(shí)省政府表示，已經(jīng)墾種多年的湖田可以實(shí)行放領(lǐng)，“但凡現(xiàn)存之湖則永以為湖，不以為田”。[76]58次年4月，勘界工程完竣，共計(jì)勘定湖界線1685公里，其中天然湖界875公里，湖堤界線810公里，擬設(shè)界標(biāo)點(diǎn)314個(gè)。湖界的劃定，并沒(méi)有阻止湖區(qū)民眾的圍墾，加上抗戰(zhàn)暴發(fā)之后，地方政府缺乏對(duì)湖區(qū)的管理，私圍現(xiàn)象不斷發(fā)生。據(jù)1946年湖南省濱湖洲土視察團(tuán)的調(diào)查，原定湖界“全失效用”，界堤外的湖床大多淤高，或已挽修成垸，其中盜挽堤垸有55個(gè)，面積多達(dá)49.3萬(wàn)畝。[78]243-244

結(jié) 語(yǔ)

民國(guó)時(shí)期，隨著人類(lèi)的不當(dāng)行為以及自然環(huán)境的惡化，一向不受?chē)?guó)人所重視的長(zhǎng)江水患問(wèn)題頻頻暴發(fā)，且越來(lái)越嚴(yán)重。1931年和1935年，長(zhǎng)江流域連續(xù)兩次發(fā)生百年一遇的特大洪災(zāi)，全國(guó)震驚，引發(fā)政府當(dāng)局和社會(huì)人士的高度關(guān)注。通過(guò)本文的研究發(fā)現(xiàn)，造成1930年代長(zhǎng)江發(fā)生特大水災(zāi)的因素很多，氣候方面的誘因自然難以規(guī)避。在此背景下，沿江民眾的圍湖成田行為成為當(dāng)時(shí)社會(huì)議論的焦點(diǎn)。作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占，導(dǎo)致其蓄水容量驟減，調(diào)解長(zhǎng)江水量的功效亦逐漸衰退。為此，南京國(guó)民政府特意召集各省政要、相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人以及水利技術(shù)專(zhuān)家等數(shù)十人商討此項(xiàng)問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)制定了《廢田還湖辦法》，并數(shù)度從決策層面重申其重要性，但執(zhí)行效果并不樂(lè)觀。究其原因，既有地方官員執(zhí)行不力、既得利益者(包括政府官員、地方豪強(qiáng)、沿湖居民等)的阻礙，還有中央政府的軟弱無(wú)力，關(guān)于這方面的研究，筆者有專(zhuān)文論述。民國(guó)時(shí)期治理長(zhǎng)江水患的失敗啟示我們，全國(guó)性水利政策的制定必須高屋建瓴、統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅要考慮各地自然地理環(huán)境的差異性，更要兼顧地方民生的需要。此外，政策的執(zhí)行必須得到地方政府的配合和支持，而這背后需要有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府作為保障。