■朱孝菊

臨沂市國土資源局河?xùn)|分局

1 合理統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)用地

作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好地協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效，在此過程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問題，值得探討。

土地整理是多學(xué)科的，在社會制度不同的發(fā)達(dá)或發(fā)展中國家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，國土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理。

2 我國土地整理的現(xiàn)實(shí)意義

（1）土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路建設(shè)、渠道合理布局和硬化。整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)；整理后土地經(jīng)營范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌。近年來，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測算，通過對農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。

（3）土地整理有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農(nóng)民手中的土地，特別是耕地。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)。土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。

切實(shí)地利用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，科學(xué)布局農(nóng)用地和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和分配。以超前的科學(xué)規(guī)劃意識為指導(dǎo)編制規(guī)劃，以保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn)，落實(shí)各項(xiàng)事業(yè)，著力于保護(hù)耕地、整潔村容、方便居民生活，規(guī)劃城鄉(xiāng)和區(qū)域的綜合發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，超前規(guī)劃好新農(nóng)村以后用地。規(guī)劃要滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè)的共同、和諧發(fā)展。在保障耕地質(zhì)量和總數(shù)量的基礎(chǔ)上，完好地銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用與工業(yè)布局。

3 保護(hù)基本農(nóng)田

完善和確保保護(hù)基本農(nóng)田的各項(xiàng)政策得以順利、切實(shí)落實(shí)，科學(xué)規(guī)劃有關(guān)基本農(nóng)田的用地審核、布局改善或程序整改，嚴(yán)格控制占用和改變基本農(nóng)田的行為。對基本建設(shè)用地變化的數(shù)量要嚴(yán)格控制，對土地存量盡力盤活，加強(qiáng)土地合理利用意識，落實(shí)好基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的發(fā)展事宜。對于占用耕地補(bǔ)償制度要恪守，按等級折算補(bǔ)充耕地的質(zhì)量與數(shù)量，確實(shí)保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。 依法收取耕地開墾費(fèi)、新增土地有償使用費(fèi)，按規(guī)定劃繳用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金，還要保證是專項(xiàng)使用。

3.1 科學(xué)管理村民宅基地

整治村莊是在既成的條件上改造房屋設(shè)施，嚴(yán)禁大量占用土地的大范圍的拆、遷現(xiàn)象發(fā)生。有條不紊地將農(nóng)民住宅建設(shè)發(fā)展向小城鎮(zhèn)和中心村靠攏，遵守土地利用規(guī)劃和年度計(jì)劃批準(zhǔn)宅基地，依法控制農(nóng)村建設(shè)用地的增加量，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民去農(nóng)村置房買地。將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加數(shù)量與農(nóng)村建設(shè)用地的減少數(shù)量掛鉤試點(diǎn)。

3.2 強(qiáng)化集約用地

眼下，用地指標(biāo)緊缺，可耕地?cái)?shù)量又不夠，那么保障發(fā)展的措施就是節(jié)約集約用地。做到用好每一塊地，每一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)審關(guān)都要把好，最大限度地發(fā)展有利用潛在力的土地，利用好每一寸土地，遵守定額指標(biāo)的規(guī)定，依法限制投資額以及建筑物的密度等。

3.3 旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)和土地開發(fā)的關(guān)聯(lián)

應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向來開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和土地產(chǎn)業(yè)。開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，其實(shí)是土地開發(fā)的一個(gè)分支，換句話說，就是開發(fā)利用土地及其地上的景觀文化資源。旅游產(chǎn)業(yè)其實(shí)就是在一定的自然環(huán)境區(qū)域范圍內(nèi)，依附于既定的生態(tài)和民俗資源，以少投入來帶動(dòng)快速發(fā)展，因其輻射性強(qiáng)，已日益發(fā)展為步步高升的新興產(chǎn)業(yè)。

樹立科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)清生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源供給的基本形勢。生態(tài)旅游地開發(fā)的基本目標(biāo)是對環(huán)境、資源的保護(hù)。生態(tài)旅游地的發(fā)展依賴于高品位的、良好的生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃要確保旅游資源利用的永續(xù)性。第二個(gè)目標(biāo)是帶動(dòng)旅游地當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。力爭促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)旅游資源的良性循環(huán)。

4 旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展中涉及土地方面的問題

4.1 旅游項(xiàng)目用地的供需矛盾

旅游項(xiàng)目一般而言，都會涉及大數(shù)量規(guī)模的土地，所以做好項(xiàng)目的整體規(guī)劃是必需的。這就會跟地方建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃及行政機(jī)關(guān)審批權(quán)現(xiàn)等有所聯(lián)系。

4.2 不合法的濫用土地現(xiàn)象嚴(yán)重制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

人均耕地量少、項(xiàng)目建設(shè)用地供需引發(fā)矛盾、國家逐漸變化的土地政策是造成區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題的主要因素。

4.3 找出解決問題的途徑

防止不作為或亂作為，樹立科學(xué)發(fā)展觀，按照規(guī)劃生態(tài)旅游開發(fā)需轉(zhuǎn)、征、占用土地，涉及農(nóng)民的征地拆遷補(bǔ)償安置，針對旅游開發(fā)中存在的建設(shè)用地報(bào)批困難和問題進(jìn)行了技術(shù)指導(dǎo)，并就用地報(bào)批中旅游規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，移民搬遷方案的制定，轉(zhuǎn)、征、占用土地的辦理程序，土地收購儲備供應(yīng)政策，報(bào)件材料的準(zhǔn)備等工作進(jìn)行了現(xiàn)場指導(dǎo)，并實(shí)地踏勘擬建項(xiàng)目的用地地點(diǎn)，使建設(shè)單位能超前考慮和合理安排建設(shè)用地報(bào)批工作，確保依法用地，進(jìn)一步推動(dòng)旅游精品建設(shè)的進(jìn)程。