尤 理， 陳波蒞， 張志哲

(1.中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司， 成都 610031； 2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院， 北京 100013； 3.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司， 深圳 518021)

0 引言

公交補(bǔ)貼作為支撐城市公交發(fā)展的重要手段對實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展有著重要的作用. 對于公交運(yùn)營企業(yè)而言，公交財(cái)政補(bǔ)貼作為其票價(jià)收入以外重要的收入來源，可以維持企業(yè)收益，保障企業(yè)持續(xù)發(fā)展. 對于政府而言，合理的公交補(bǔ)貼機(jī)制是保證公交補(bǔ)貼額度保持在政府可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)、同時(shí)維持城市公交運(yùn)營活力的有效保障. 由于公交企業(yè)本身具有公益性和商業(yè)性并存的特點(diǎn)，公交企業(yè)一方面必須提供足夠班次、線路以及運(yùn)營時(shí)間的公交服務(wù)，滿足市民公交需求；另一方面，還必須維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、補(bǔ)償生產(chǎn)損耗、滿足企業(yè)發(fā)展和員工福利. 在公交企業(yè)的各項(xiàng)成本中，既有用于社會公益性服務(wù)的部分，也有用于商業(yè)性運(yùn)營的部分. 但由于公交企業(yè)與政府之間信息的不對等，政府往往難以判斷政府給公交企業(yè)的補(bǔ)貼是否足夠用于滿足公交服務(wù)于公益性需求的運(yùn)營開支，導(dǎo)致公交運(yùn)營企業(yè)對于政府補(bǔ)貼往往采取等、靠、要的態(tài)度，缺乏通過改善自身運(yùn)營提高企業(yè)收入的積極性. 合理的公交補(bǔ)貼機(jī)制，可以有效避免公交運(yùn)營企業(yè)過度依賴于政府補(bǔ)貼，努力發(fā)揮自身主觀能動性. 通過提高公交車輛、公交線網(wǎng)的運(yùn)營效率提高運(yùn)營收益. 同時(shí)，對于城市公交行業(yè)而言，有效的公交補(bǔ)貼激勵機(jī)制可以刺激公交企業(yè)改善運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，吸引居民公交出行，全面體現(xiàn)公交的公益性，對城市公共交通可持續(xù)發(fā)展具有重大意義. 因此，有必要對公交補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行研究，制定合理的公交補(bǔ)貼機(jī)制，提高公交補(bǔ)貼效率.

1 公交補(bǔ)貼方式

本文對國內(nèi)外不同城市公交財(cái)政補(bǔ)貼方式進(jìn)行了分析，經(jīng)總結(jié)，目前普遍采用的公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼方式主要包括下3種：定額補(bǔ)貼、按車公里補(bǔ)貼以及按人公里補(bǔ)貼.

1.1 定額補(bǔ)貼

額定補(bǔ)貼方式由政府和公交企業(yè)進(jìn)行商議，根據(jù)商議結(jié)果，按固定額度對公交企業(yè)按年發(fā)放補(bǔ)貼. 由于操作起來比較簡便，該方式是目前大多數(shù)城市采取的補(bǔ)貼模式. 此補(bǔ)貼方式多虧不補(bǔ)，少虧不退款. 對于企業(yè)發(fā)揮自身能動性，積極增收減支有著一定的作用，同時(shí)減輕了政府的負(fù)擔(dān). 但是，這種補(bǔ)貼方式存在其弊端，補(bǔ)貼額度的核算難以與公交企業(yè)上半年度的實(shí)際盈虧情況相結(jié)合，缺乏公平性和合理性. 同時(shí)，這種補(bǔ)貼方式也難以調(diào)動公交企業(yè)的積極性，無法激勵企業(yè)提升運(yùn)營效率及公交服務(wù)水平，不利于城市公共交通的可持續(xù)發(fā)展.

1.2 按照運(yùn)輸工作量補(bǔ)貼(車公里補(bǔ)貼)

該方式按照企業(yè)實(shí)際運(yùn)營里程數(shù)和行車班次綜合確定補(bǔ)貼額，補(bǔ)貼單位為車公里的綜合成本. 運(yùn)營企業(yè)按年提供其運(yùn)輸工作量，政府按事先商議好的車公里成本對公交企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼. 這種補(bǔ)貼方式對于同時(shí)有多家公交運(yùn)營企業(yè)的城市更加適用. 同時(shí)，該方式可以有效保障冷僻線路的補(bǔ)貼金額，保護(hù)運(yùn)營邊遠(yuǎn)地區(qū)運(yùn)量較低的運(yùn)營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和基本權(quán)益. 然而，由于這種補(bǔ)貼機(jī)制不受客運(yùn)量的影響，致使公交公司缺乏動力通過改善運(yùn)營效率提高運(yùn)營收入，并且容易導(dǎo)致企業(yè)為獲取更高的補(bǔ)貼而產(chǎn)生線路繞行等浪費(fèi).

1.3 按客運(yùn)量補(bǔ)貼(人公里補(bǔ)貼)

按運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營里程和客運(yùn)量確定補(bǔ)貼額度. 這種補(bǔ)貼方式以人次公里為單位，可以有效促進(jìn)運(yùn)營企業(yè)努力提高運(yùn)營效率提高運(yùn)量，同時(shí)注重設(shè)備更新和服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮補(bǔ)貼的激勵性作用. 然而，這種運(yùn)營制度可能造成企業(yè)由于偏遠(yuǎn)線路客運(yùn)量少而不愿意或者消極經(jīng)營的現(xiàn)象，對公眾利益可能造成損害. 因此應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的政策性虧損補(bǔ)貼制度加以平衡.

2 公交補(bǔ)貼原則

公交財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)本著合理性、激勵性和市場性原則進(jìn)行，在保證公交系統(tǒng)正常運(yùn)行并有一定合理利潤的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公交運(yùn)營企業(yè)通過改善經(jīng)營管理提高公交運(yùn)營效益的積極性.

2.1 合理性

公交提供的服務(wù)應(yīng)保障廣大人民群眾的普遍利益，同時(shí)對公交企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼在政府財(cái)力范圍內(nèi). 應(yīng)正確區(qū)分公交企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對企業(yè)經(jīng)營性虧損應(yīng)由企業(yè)自負(fù).

2.2 激勵性

財(cái)政補(bǔ)貼要考慮補(bǔ)貼內(nèi)容和效果，同時(shí)結(jié)合成本控制、服務(wù)質(zhì)量考核等因素，充分激勵和引導(dǎo)公交企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展. 同時(shí)通過外部競爭的淘汰壓力，避免企業(yè)由于壟斷忽略服務(wù)質(zhì)量.

3 公交補(bǔ)貼范圍

根據(jù)《城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成品油價(jià)格補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，當(dāng)國家確定的成品油出廠價(jià)高于2006年成品油價(jià)格形成機(jī)制改革實(shí)施補(bǔ)貼前的水平，中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)城市公交企業(yè)的油價(jià)補(bǔ)貼. 除油價(jià)補(bǔ)貼外，公交財(cái)政補(bǔ)貼的范圍主要包括4個(gè)方面：

1)保障性補(bǔ)貼：為方便市民出行，公交企業(yè)開設(shè)的夜班線、臨時(shí)專線和城鄉(xiāng)公交線路，形成的政策性虧損.

2)福利性補(bǔ)貼：公交企業(yè)執(zhí)行政府低票價(jià)政策，統(tǒng)一實(shí)行IC卡打折優(yōu)惠(包括普通卡6折、學(xué)生和低保戶、特困戶3折)而減少的收入. 以及執(zhí)行政府免費(fèi)票政策造成的企業(yè)收入減少. 包括離休干部、高齡老人、盲人、傷殘軍人等免費(fèi)乘車減少的收入.

3)換乘補(bǔ)貼：由于公交、地鐵之間相互換乘折扣所造成的收入減少.

4)技術(shù)補(bǔ)貼：為鼓勵公交運(yùn)營企業(yè)技術(shù)改進(jìn)，提高生產(chǎn)效率，政府對公交企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)運(yùn)營調(diào)度技術(shù)，購買智能調(diào)度設(shè)備及智能安全保障設(shè)施，更換高排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)動機(jī)等設(shè)備支出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼. 此外，為鼓勵企業(yè)引進(jìn)高級人才，政府對公交運(yùn)營企業(yè)招聘高級專業(yè)人才應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼.

公交企業(yè)各項(xiàng)成本中應(yīng)當(dāng)由政府補(bǔ)貼所承擔(dān)的部分除對公交企業(yè)稅費(fèi)實(shí)行的減免或優(yōu)惠的非資金補(bǔ)貼外(如營業(yè)稅、燃油稅、車輛購置稅以及車輛運(yùn)營涉及的養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)附加費(fèi)、運(yùn)管費(fèi)等)，還應(yīng)當(dāng)包括對保障性、福利性、技術(shù)性以及對換乘的4類補(bǔ)貼. 根據(jù)補(bǔ)貼撥付機(jī)制和核算方法可以進(jìn)一步將這4類補(bǔ)貼分為2類：一類是資本補(bǔ)貼，另一類是運(yùn)營補(bǔ)貼. 其中，資本補(bǔ)貼指由于公交運(yùn)營企業(yè)車輛、場地、信息化等固定資產(chǎn)升級或折舊所產(chǎn)生的成本屬于技術(shù)性補(bǔ)貼，運(yùn)營補(bǔ)貼則包括公益性、福利性以及換乘所造成的損失的補(bǔ)貼以及對企業(yè)運(yùn)營業(yè)績的獎勵性補(bǔ)貼.

4 公交補(bǔ)貼機(jī)制

借鑒國內(nèi)外城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文對公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì). 通過建立帶有激勵約束機(jī)制的補(bǔ)貼政策，將社會利益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，使公交企業(yè)在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提高運(yùn)營效率、保障運(yùn)營安全等社會利益基礎(chǔ)上，獲得更大經(jīng)濟(jì)利益.

本文認(rèn)為應(yīng)該建立以“車公里”為主導(dǎo)的補(bǔ)貼機(jī)制和“成本規(guī)制”制度，嚴(yán)格核算企業(yè)“車公里”運(yùn)營成本. 同時(shí)，建立服務(wù)水平考核機(jī)制，通過服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)調(diào)節(jié)公交公司的補(bǔ)貼額度. 建立公交運(yùn)營效率鼓勵機(jī)制，通過運(yùn)營效益獎金激勵公交公司通過改善自身運(yùn)營、提高運(yùn)營效率和優(yōu)化運(yùn)營資源，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，降低成本，提高收入. 其中，對于開設(shè)夜班線、偏遠(yuǎn)地區(qū)冷僻線所造成的虧損，應(yīng)屬于保障性補(bǔ)貼范圍. 因此，應(yīng)納入規(guī)制成本. 政府應(yīng)于每個(gè)合同年與公交企業(yè)共同協(xié)商明確具體哪些線路屬于這部分線路(如，明確22:00以后的公交車均屬于夜班車；33路公交車金山南路站至萬民小學(xué)站之間屬于冷僻線路等，年刷卡上客量小于3 000人次的站點(diǎn)屬于冷僻站點(diǎn)等).

對于福利性補(bǔ)貼和換乘補(bǔ)貼，則可對公交IC卡中老年卡、殘疾人卡、學(xué)生卡刷卡以及換乘免費(fèi)/折扣的記錄進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，按照其福利性折扣定價(jià)與正價(jià)票之間的差價(jià)計(jì)算其虧損，并納入規(guī)制成本. 同時(shí)，將公交公司按政府要求對車輛進(jìn)行升級改造的成本也納入規(guī)制成本.

在成本規(guī)制的框架下，公交企業(yè)補(bǔ)貼金額具體核算方法如下：

企業(yè)當(dāng)年補(bǔ)貼總額=規(guī)制虧損×β+運(yùn)營效益獎金規(guī)制虧損=規(guī)制成本×(1+e)-公交票價(jià)收入運(yùn)營效益獎金=當(dāng)年與去年千公里利潤差×當(dāng)年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量×α

其中，α為調(diào)節(jié)運(yùn)營效益獎金總量的系數(shù)；β為服務(wù)質(zhì)量調(diào)整系數(shù)；e為公交公司合理利潤率，一般取6%～10%.

政府通過成本規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)核算，確定對企業(yè)虧損補(bǔ)貼的額度和運(yùn)營效益獎金，(運(yùn)營效益獎金主要用于鼓勵企業(yè)提高運(yùn)營水平的獎金. 該參數(shù)通過企業(yè)前后兩年之間單位的利潤差額與客運(yùn)周轉(zhuǎn)量的積通過人數(shù)、里程和利潤綜合反映了企業(yè)運(yùn)營效率改善的情況).

4.1 規(guī)制成本

公交成本規(guī)制是指政府通過建立單位運(yùn)營成本標(biāo)準(zhǔn)值或浮動的上、下限，界定公交行業(yè)的合理成本范圍，并以此核定企業(yè)公交補(bǔ)貼的制度. 公交運(yùn)營成本包括人工成本、燃料成本、營運(yùn)車輛修理費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊等直接費(fèi)用. 對這些成本項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)制的關(guān)鍵在于合理區(qū)分政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本與企業(yè)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本. 借鑒相關(guān)公交企業(yè)成本規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，公交企業(yè)成本規(guī)制的范圍主要包括：

通過人車比(含外聘或外包業(yè)務(wù)服務(wù)人員)、人員基準(zhǔn)薪酬對企業(yè)職工人數(shù)、人力成本進(jìn)行規(guī)制，鼓勵企業(yè)提高勞動生產(chǎn)效率和自動化水平降低人工成本；同時(shí)，應(yīng)將上述四類應(yīng)納入規(guī)制成本的項(xiàng)目(包括保障性運(yùn)營成本、福利性折扣、換成折扣及車輛更新成本).

引入固定資產(chǎn)折舊監(jiān)審機(jī)制，對車輛總規(guī)模和采購價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，對超過規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格又未經(jīng)核定的車輛，按標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行規(guī)制.

分車型對車輛燃料、輪胎消耗、維修費(fèi)用進(jìn)行規(guī)制，并規(guī)定各項(xiàng)消耗的上下限，對耗費(fèi)監(jiān)審數(shù)超過規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值的，規(guī)制成本按照標(biāo)準(zhǔn)值計(jì)算；監(jiān)審數(shù)小于標(biāo)準(zhǔn)值，則按實(shí)際取監(jiān)審數(shù)計(jì)算.

政府或第三方機(jī)構(gòu)對公交企業(yè)上一年各項(xiàng)主要成本進(jìn)行監(jiān)審，核算出單人次公交運(yùn)營成本，并根據(jù)當(dāng)年實(shí)際運(yùn)營情況，按客運(yùn)量進(jìn)行補(bǔ)貼. 通過成本規(guī)制直接引導(dǎo)企業(yè)注重規(guī)制成本的控制，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān).

此外，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公交成本和補(bǔ)貼的透明度，定期公布公交企業(yè)的經(jīng)營成本和經(jīng)營業(yè)績，必要時(shí)采取聽證會方式，讓市民了解公交企業(yè)由于社會福利和換乘所造成的虧損額度，通過公眾監(jiān)督確保運(yùn)營成本統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性及定額的合理性.

4.2 公交服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)

制定公交服務(wù)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)質(zhì)量評價(jià)激勵機(jī)制，通過服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)調(diào)控公交財(cái)政補(bǔ)貼，提高政府對公交企業(yè)的控制力. 服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)是指服務(wù)質(zhì)量實(shí)際評分與標(biāo)準(zhǔn)分的比值.

當(dāng)規(guī)制虧損為負(fù)，企業(yè)處于自負(fù)盈虧甚至盈利的狀態(tài)，這時(shí)，政府無需對企業(yè)進(jìn)行虧損補(bǔ)貼，僅需要對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，如果企業(yè)服務(wù)質(zhì)量達(dá)到政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則可以將盈利額全額留用，同時(shí)獲得政府給予企業(yè)的一定獎勵，此時(shí)β值為負(fù)；否則，政府將根據(jù)服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)計(jì)算一定比例，對企業(yè)的盈利進(jìn)行扣除，β值為正. 一旦企業(yè)不滿足公交服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則按照高調(diào)節(jié)系數(shù)與1的差值扣除企業(yè)所獲得的利潤，保證企業(yè)不以損害公交服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)增加收入.

當(dāng)規(guī)制虧損為正，企業(yè)處于規(guī)制虧損狀態(tài)，政府應(yīng)首先核查企業(yè)是否達(dá)到了運(yùn)營服務(wù)水平的要求. 由于運(yùn)營服務(wù)水平本身就與企業(yè)的盈利直接相關(guān)，因此，在考察運(yùn)營服務(wù)水平時(shí)應(yīng)該避免以運(yùn)量作為直接考察對象，而應(yīng)結(jié)合公交運(yùn)營數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析. 主要考察因素包括公交運(yùn)營的安全性、準(zhǔn)時(shí)性、舒適性等非運(yùn)量指標(biāo). 此時(shí)，若企業(yè)達(dá)到政府與企業(yè)事先商定的服務(wù)水平，則說明該部分虧損是由于為實(shí)現(xiàn)服務(wù)水平所造成的政策性虧損，因此，β值應(yīng)≥1；反之，則表示企業(yè)既未達(dá)到服務(wù)水平，又無法實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，則β值應(yīng)0≤β≤1，相應(yīng)扣減補(bǔ)貼金額.

服務(wù)質(zhì)量考核的重點(diǎn)是企業(yè)服務(wù)水平與成本控制水平. 可選取乘客滿意率、行車安全率、車型配置、人車比率、準(zhǔn)點(diǎn)率、滿載率等作為指標(biāo)進(jìn)行評估. 對于多個(gè)評估期運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量連續(xù)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，勒令公交企業(yè)限期進(jìn)行整改，若整改不力，則取消其特許經(jīng)營權(quán)，并通過招投標(biāo)的方式賦予新的運(yùn)營企業(yè)公交特許經(jīng)營權(quán).

4.3 運(yùn)營效益獎金

為鼓勵公交企業(yè)不斷提升自身經(jīng)營水平，在公交企業(yè)虧損的情況下，若兩年的千公里利潤差>0，說明企業(yè)運(yùn)營效益有所提升，應(yīng)對企業(yè)效益的提高給予一定獎勵；反之，則該獎金額度為0.

當(dāng)企業(yè)處于盈利狀態(tài)時(shí)，政府無需撥付專項(xiàng)資金對企業(yè)進(jìn)行獎勵，僅將企業(yè)盈利額留作對企業(yè)效益改善的獎金.

對于連續(xù)虧損的公交運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行評估，應(yīng)考慮引入市場外部競爭機(jī)制(如引入其他城市優(yōu)秀的公交運(yùn)營企業(yè))，通過重新招標(biāo)尋求補(bǔ)貼更低、服務(wù)質(zhì)量更高的公交運(yùn)營企業(yè)替代得到補(bǔ)貼后依然長期虧損的企業(yè).

在補(bǔ)貼核算和撥付過程中，還可將補(bǔ)貼額度與公交企業(yè)員工的獎金福利相掛鉤，對于生產(chǎn)效率提高而獲得的盈利，應(yīng)用于員工獎勵或發(fā)放職工福利，提高員工參與改善企業(yè)經(jīng)營的積極性，并鼓勵員工對企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督.

5 公交補(bǔ)貼資金的來源

目前政府對公交企業(yè)的政策性補(bǔ)貼主要依靠政府財(cái)政撥款. 由于政府財(cái)力有限，很多城市公交補(bǔ)貼難以到位，政府對公交補(bǔ)貼欠賬太多，造成公交企業(yè)經(jīng)營困難. 因此，應(yīng)拓寬對公交補(bǔ)貼來源，鼓勵企業(yè)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)新型行業(yè)對公交新技術(shù)、新設(shè)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資. 其產(chǎn)生的收益可直接補(bǔ)貼給提供新技術(shù)載體的公交公司.

6 結(jié)束語

本文總結(jié)了我國現(xiàn)行的主要公交財(cái)政補(bǔ)貼方式，并對不同補(bǔ)貼方式的特點(diǎn)及適應(yīng)性進(jìn)行分析比較，其次明確了公交企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的基本依據(jù)和原則，界定了政府應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼范圍，并最終提出綜合考慮規(guī)制成本、服務(wù)質(zhì)量調(diào)整系數(shù)、運(yùn)營效益獎金及專項(xiàng)補(bǔ)貼的可持續(xù)發(fā)展的公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制.