韓艷麗

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

我國各級政府在決策中均存在著不同程度的決策失誤現(xiàn)象，“決策失誤是當(dāng)今中國政府管理中最大失誤”。[1]作為解決社會問題、化解社會風(fēng)險和維護公共利益的政府治理工具，公共決策的失誤卻也“可能導(dǎo)致社會性后果，而這種后果反過來又可能觸發(fā)一系列問題和一連串風(fēng)險”，[2]不僅導(dǎo)致嚴重的經(jīng)濟損失和資源浪費，同時也將逐漸引發(fā)政府的信任危機。對于重大決策而言，決策失誤的后果更是如此。長期以來，我國對重大決策失誤的責(zé)任追究一直缺乏應(yīng)有的重視，理論研究中有效知識的積累和實踐活動中積極行動的展開都不夠充分。沒有形成嚴格責(zé)任的決策生態(tài)，缺少決策責(zé)任風(fēng)險的壓力，重大決策中無人承擔(dān)責(zé)任就成為普遍現(xiàn)象。黨的十八屆四中全會提出，對重大行政決策實行終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制。這表明，黨和政府已經(jīng)開始了改變對重大決策責(zé)任追究不夠這種狀況的努力。以重大決策責(zé)任的“終身性”，強化政府決策的責(zé)任態(tài)度和行為，促進政府謹慎決策，這對于減少重大決策失誤，避免重大決策損失，具有十分重要的意義。

重大決策終身責(zé)任追究作為決策問責(zé)領(lǐng)域的一項新的制度安排，意味著決策者在生命終結(jié)之前都要為曾經(jīng)的決策行為承擔(dān)責(zé)任并付出相應(yīng)的代價，“不因當(dāng)事人的職務(wù)變動、崗位調(diào)整而分離，哪怕當(dāng)事人早已調(diào)離、早已升遷，也必須進行責(zé)任追究”。[3]在這樣的背景下，無論任何人做出決策，逃避責(zé)任追究都變得不可能。然而，任何制度功能的美好設(shè)想要真正實現(xiàn)，就需要對制度構(gòu)建和運行中面臨或可能面臨的困境有足夠認識，同時通過相應(yīng)的策略活動來解決。對責(zé)任追究中所要面臨困境的清晰梳理，這是當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究面臨的迫切問題。

一、當(dāng)前關(guān)于我國重大決策終身責(zé)任追究困境研究的現(xiàn)狀

通過現(xiàn)有研究文獻的梳理，在對重大決策終身責(zé)任追究價值和功能確認的基礎(chǔ)上，“如何構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度”構(gòu)成了當(dāng)前我國學(xué)界關(guān)注和研究的焦點。不難理解，規(guī)范重大決策終身責(zé)任追究，保障重大決策終身責(zé)任追究的有效開展，首先就必須要有成熟而完善的制度體系。只有這樣，重大決策終身責(zé)任追究的實踐運作才能沿著制度化和法治化的軌道，才能夠確保形成有公信力的責(zé)任追究。因此，我國學(xué)者更多將制度構(gòu)建、制度體系的完善作為重大決策終身責(zé)任追究研究的起點任務(wù)。也因為如此，當(dāng)前我國學(xué)界關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究困境研究也多是從制度困境層面展開的。概括來說，現(xiàn)有研究主要集中在以下三個方面。

(一)關(guān)于重大決策內(nèi)涵的確定

依據(jù)重大決策的概念，明確哪些決策屬于重大決策事項，是啟動重大決策終身責(zé)任追究的前提和基礎(chǔ)。由于重大決策“關(guān)涉事項千差萬別、性質(zhì)各異”，[4]同時重大決策事項還具有時空維度的動態(tài)性，[5]不斷擴充著自身的范圍和邊界，這使得在公共管理領(lǐng)域已經(jīng)非常熟悉的“重大決策”概念在制度化中遭遇了難以準確界定的困境，也導(dǎo)致難以清晰確定重大決策事項的范圍，我國很多學(xué)者在研究中都認識到了這一困境。在重大決策概念難以清晰界定的前提下，學(xué)者熊樟林提出了克服重大決策概念缺陷的替代性補正方案，即“重大決策作為政策性宣傳或程序性理念”和“創(chuàng)建用以固定概念外延的目錄制度”。[6]而學(xué)者張倩則認為將重大行政決策這樣一個具有獨立品格的復(fù)合行政行為等同于程序性事項是欠妥的，而如何保證目錄能夠囊括所有重大行政決策本身也是一個難題，提出以“抽象描述+列舉”界定重大決策的范圍。[7]學(xué)者黃學(xué)賢、桂萍則指出描述式、列舉式規(guī)范不足以做詳盡的個別性指引，極可能造成法律的空白或漏洞，事項的列舉難以窮盡、容易遺漏，同時事項的列舉本身往往語義模糊、概括性不強。[5]薛瑞漢則通過涉及利害關(guān)系人范圍、決策實施成本和決策實施后果[8]三個角度來界定重大決策，但是沒有進一步提出重大決策事項具有普適性的量化標準和依據(jù)，也難以廓清重大決策和一般決策的區(qū)別。學(xué)者王仰文則尖銳地指出“我們還無法劃定重大事項范圍的統(tǒng)一標準，事實上也不可能將無限的重大事項用有限的方式進行準確界定”。[9]由于重大決策內(nèi)涵的難以確定、重大決策事項范圍的模糊，這給重大決策終身責(zé)任追究帶來了困難。

(二)關(guān)于終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)的設(shè)計

終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)，是構(gòu)成一個完整的終身責(zé)任追究制度所需要的基本要素。當(dāng)前我國學(xué)者關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)研究主要圍繞著追責(zé)主體、追責(zé)事由、追責(zé)啟動程序、追責(zé)對象、追責(zé)類型、追責(zé)申訴和救濟等來展開。根據(jù)目前我國重大決策終身責(zé)任追究的制度供給和實踐狀況，我國很多學(xué)者普遍認為各個要素都亟待制度化，需要進行統(tǒng)一規(guī)范，但是對于在制度化中所面臨的困境，認為追責(zé)對象和追責(zé)類型有著特殊問題。就追責(zé)對象而言，“按照權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，以及我國現(xiàn)實的政治體制，重大決策由誰做出，誰就應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任的追究對象”，[10]即“誰決策、誰負責(zé)”。這樣看似清晰的認定思路和標準，而實際上如何認定行政決策追究對象卻是一個復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。一些學(xué)者指出決策責(zé)任主體具有組織和個人雙重內(nèi)涵，我國集體決策體制和黨政聯(lián)合決策給我國重大決策追責(zé)對象認定帶來了復(fù)雜性和混亂性，在集體決策中追責(zé)對象是集體還是個人、集體決策中個人責(zé)任如何劃分、黨政聯(lián)合決策中黨政之間的責(zé)任如何區(qū)分，這些都是重大決策追責(zé)對象認定中需要面對的難題，必須通過制度供給為追責(zé)對象責(zé)任認定提供可操作標準。就追責(zé)類型而言，對于決策者應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任類型，目前學(xué)者們?nèi)源嬖诓煌挠^點。關(guān)于追責(zé)類型分歧我國最初進行責(zé)任追究研究之始就一直存在，而目前在重大決策終身追究追責(zé)類型制度化面臨的最大困境，還不是追責(zé)類型不確定的問題，而是不同追責(zé)類型在終身責(zé)任追究中的追責(zé)時效問題。喻少如指出“要推行行政決策終身制，尤其是涉及刑事責(zé)任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時效而免予追究，但這樣就會使追責(zé)終身制大打折扣；要么就無視法定時效制度而堅決追責(zé)，但這樣一來又會破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴”；[11]張倩也指出“重大行政決策責(zé)任中的法律責(zé)任不可避免地要受到現(xiàn)有追訴時效制度的制約，‘終身’和‘時效’之間存在明顯的張力”；[7]夏金萊在將追責(zé)類型分為道德責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，認為道德責(zé)任不屬于重大決策終身責(zé)任追究的類型；[12]譚達宗認為道德責(zé)任和政治責(zé)任都不屬于終身追責(zé)類型，只有紀律責(zé)任和行政法律責(zé)任兩種追責(zé)類型適用終身追究；[13]谷志軍認為政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任可以終身追責(zé)，而法律責(zé)任的追究則要遵守法律的相關(guān)規(guī)定；[14]韓春暉則認為解決終身追責(zé)與追責(zé)時效之間抵牾的途徑只能在將刑事責(zé)任和行政賠償?shù)淖肪控?zé)任兩種形式排除在行政決策責(zé)任體系之外或者對“終身”這意圖表達政治愿景的概念依據(jù)責(zé)任形式的不同作區(qū)別解釋和適用中二選一。[15]這些研究觀點甚至是沖突的觀點表明：在我國目前的法律體制下，必須要解決好重大決策終身責(zé)任追究中追責(zé)類型的時效問題。

(三)關(guān)于重大決策責(zé)任追究制度體系的優(yōu)化

在社會系統(tǒng)中，任何制度即使設(shè)計得再完美，也都不能獨自運行，其制度功能的實現(xiàn)還需要相關(guān)制度的銜接配合，需要制度體系的不斷優(yōu)化。當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究制度困境還在于制度體系不完善。李娜指出目前我國關(guān)于重大行政決策責(zé)任追究的法律依據(jù)比較分散，包括一些黨內(nèi)法規(guī)和文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及各類規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出黨政交叉、多頭立法的特點；[16]周葉中指出黨內(nèi)規(guī)范性文件與政府法規(guī)共同構(gòu)成了問責(zé)(責(zé)任追究)的法律規(guī)范基礎(chǔ)，但是這一問責(zé)(責(zé)任追究)體系看似嚴密繁復(fù)，實則疊床架屋、互有沖突，且缺少統(tǒng)一的上位法規(guī)范。[4]因此，在我國目前的法律體制下，構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度就亟須破解制度體系內(nèi)的混亂沖突的局面，實現(xiàn)制度規(guī)定的統(tǒng)一化。除此之外，我國重大決策終身責(zé)任追究制度的不完善還表現(xiàn)為配套制度不健全，張倩認為應(yīng)該加強決策后評估制度、司法審查制度、決策賠償制度的建設(shè)；[7]王仰文認為應(yīng)該明確建立重大決策效績審計和后評價制度、政府信用考核制度和誠信記錄列入社會征信體系制度。[3]

既有研究對我國重大決策終身責(zé)任追究制度困境的探討，有助于理解我國重大決策終身責(zé)任追究制度構(gòu)建上的問題和不足。對于我國重大決策終身責(zé)任追究的有效推進，這是非?；A(chǔ)且必要的。但是，制度構(gòu)建往往更多專注制度本身應(yīng)有的嚴密性、邏輯性和連貫性，使其更加符合理性規(guī)則的期待和要求。然而，重大決策終身責(zé)任追究在運行中還面臨著諸多困境。單純站在制度構(gòu)建的視角來審視重大決策終身責(zé)任追究的困境還是不充分的，還需要加強對現(xiàn)實問題的關(guān)照，探討運行層面面臨的困境。

二、當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究運行困境分析

當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤問題，重大決策終身責(zé)任追究開始啟動和運行?；谥卮鬀Q策的消極后果，調(diào)查評估決策者行為與重大決策消極后果之間是否具有對應(yīng)的因果聯(lián)系，確認相關(guān)決策者是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，是重大決策終身責(zé)任追究有效運行的關(guān)鍵，決定著重大決策終身責(zé)任追究后續(xù)工作的展開，有學(xué)者已指出“論及重大公共決策的責(zé)任追究問題，有一個前提不可回避，那就是責(zé)任認定”。[17]由于重大決策活動本身的繁雜，同時涉及權(quán)責(zé)關(guān)系的復(fù)雜性，加之重大決策消極后果的顯現(xiàn)可能需要歷經(jīng)漫長的時間，這意味著需要在較大的時間跨度內(nèi)尋找決策者行為與消極后果之間的因果聯(lián)系，對復(fù)雜的決策者責(zé)任進行回溯式調(diào)查評估，這使得確認決策者責(zé)任并非易事?？梢哉f，當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究運行困境主要來源于重大決策中存在的各種責(zé)任認定的困難。

(一)重大決策中決策者避責(zé)行為

避責(zé)行為一般被視為是官員面對當(dāng)前或未來負面事件時所采取的保護行為。[18]當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤時，政府面臨著巨大的公眾輿論壓力，迫切需要尋找到具體的“失誤制造者”來回應(yīng)和消解社會不滿。面對預(yù)期性責(zé)任追究的壓力，決策者在重大決策過程中出于維護自身利益的邏輯往往存在著避責(zé)傾向，試圖通過各種行為策略使其在重大決策中的責(zé)任難以被發(fā)現(xiàn)或者最小化，避免承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第一，重大決策信息不完全透明下的決策者避責(zé)行為。按照決策民主化的要求，為了保障外界知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，我國逐步加快了決策開放化進程，要求重大決策相關(guān)信息要盡量公開。然而，哪些決策信息應(yīng)該公開，哪些決策信息可以不公開，目前還沒有明確的制度規(guī)定，在具體執(zhí)行層面留下了較大的操作空間，這就給決策者避責(zé)提供了機會。決策者利用自身信息的壟斷優(yōu)勢，可能只會發(fā)布關(guān)于重大決策有利信息而隱藏其中的風(fēng)險信息，即使當(dāng)前外界的風(fēng)險認知能力不斷增強，但有時由于獲取風(fēng)險信息的渠道、成本和技術(shù)條件的限制，也難以窺見其中全部的風(fēng)險，這使得決策風(fēng)險處于黑箱之中。同時，當(dāng)前我國重大決策過程信息也缺乏透明性，外界仍然難以掌控重大決策的具體產(chǎn)生過程和過程中的全部信息，每個決策者在決策中的立場、觀點以及作用難以被識別，是誰不顧決策風(fēng)險，是誰放任決策風(fēng)險難以被甄別。這種決策者和外界所占有決策相關(guān)信息的不對稱性，即使決策風(fēng)險最終造成重大決策失誤，但是也難以將重大決策失誤歸責(zé)到具體決策者，而即使能夠確定相關(guān)決策責(zé)任人，決策者也可能存在避重就輕、避實就虛地承認問題的現(xiàn)象，以使自身的責(zé)任能夠盡量減少。由此，決策者在重大決策過程中往往利用信息不透明來實現(xiàn)避責(zé)。

第二，以有限理性為借口的決策者避責(zé)行為。決策者有限理性是分析決策失誤原因的一個重要視角。在重大決策過程中，決策者的理性程度往往受到各種因素的限制，既受制于決策者本身的認知結(jié)構(gòu)(包括知識水平、注意力、價值觀、習(xí)慣、記憶等)，也受制于變動的復(fù)雜決策環(huán)境，導(dǎo)致決策者在重大決策中并非“完全理性全知”*“完全理性全知”(The Rational Comprehensive)認為決策者能夠全面而準確識別決策問題，對于決策價值和目標是清晰的，對解決問題的各種方案的利弊是清楚的，能夠準確認清不同決策方案的成本和收益、優(yōu)點和缺點以及所產(chǎn)生的結(jié)果。基于此，決策者能夠選擇最優(yōu)的決策方案。的，而是有限理性的。決策者認知結(jié)構(gòu)成分的多樣性，使得決策者的決策能力發(fā)揮總有局限性，而變動的復(fù)雜決策環(huán)境，導(dǎo)致重大決策相關(guān)信息總是在動態(tài)調(diào)整中，對決策信息的掌握總是不充分的，這使得對決策方案的選擇和決策后果的預(yù)測都難以實現(xiàn)準確的算計，最終導(dǎo)致“決策后果與決策目標和價值之間不一定存在著一一對應(yīng)的關(guān)系”。[19]有限理性隱含著決策的可錯性，揭示了任何重大決策都可能產(chǎn)生預(yù)期不到的消極后果，重大決策失誤有時是難以避免的，每個決策者都可能犯錯。顯然，決策者因為有限理性而導(dǎo)致的重大決策失誤，是不應(yīng)該被追究責(zé)任的，否則對于決策者就太過嚴苛。也因如此，在重大決策失誤中，決策者卻也可能借由有限理性來逃避責(zé)任。決策者將重大決策失誤的原因歸結(jié)于當(dāng)時認知和決策環(huán)境約束所導(dǎo)致的不可知性，通過強調(diào)當(dāng)時所選擇重大決策方案的合理性和決策后果的非預(yù)期性來避免承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其在面對復(fù)雜的社會問題時，在重大決策時必然涉及許多陌生領(lǐng)域，決策者更是將重大決策失誤的原因歸結(jié)于未知原因。在對重大決策失誤原因進行調(diào)查時，究竟是當(dāng)時條件下決策者有限理性所致，還是存在著決策者責(zé)任行為，有時難以被外界所認清，對決策失誤原因的認定也就十分困難。因此，有限理性也可能成為決策者逃避決策責(zé)任的“擋箭牌”。

第三，參與型決策下的決策者避責(zé)行為。當(dāng)前我國重大決策已經(jīng)由傳統(tǒng)的決策權(quán)力高度集中于政府體制內(nèi)的“精英決策”模式、“集體決策”模式轉(zhuǎn)向科學(xué)化、民主化水平更高的“參與型決策”模式，專家和公眾逐漸參與到了重大決策過程中來，參與的廣度和深度都有顯著進展。對于重大決策而言，參與型決策能夠促進決策者負責(zé)任行為。通過專家和公眾的決策參與，將有效抑制決策者決策的不規(guī)范性和隨意性，迫使決策者必須要遵循法治要求和預(yù)設(shè)的決策程序進行決策，決策內(nèi)容也要符合專家和公眾的要求和期待，這將減少決策者不負責(zé)任行為的空間。但是，當(dāng)前參與型決策也難以完全規(guī)避決策者逃避責(zé)任。在一些重大決策中，雖然決策者也積極倡導(dǎo)和踐行專家和公眾參與，將專家咨詢、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、民意聽證會等引入到重大決策中來，但是這種看似符合決策科學(xué)化、民主化要求，表面上具備參與型決策基本特點的決策，實質(zhì)上仍是決策者壟斷式?jīng)Q策。不能否認，目前決策者仍舊主導(dǎo)和控制著整個決策過程，專家和公眾尚不具備足夠與決策者對等博弈的能量，決策者意志始終決定著決策最終結(jié)果。也就是說，如果決策者不想接受和采納專家和公眾的要求和意見，專家和公眾的參與就“形同虛設(shè)”和“走過場”。而一旦出現(xiàn)重大決策失誤，決策者往往又以決策符合科學(xué)化、民主化要求而拒絕承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或者將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給專家和公眾。參與型決策通過吸納多元主體，決策者不再是決策中的唯一主體，這也使得決策責(zé)任有了向?qū)＜液凸娹D(zhuǎn)移的可能。決策者可能將決策失誤歸結(jié)于專家知識和技術(shù)的缺陷或者不足，認為專家所提供決策建議的不完善導(dǎo)致決策者難以預(yù)知決策錯誤和風(fēng)險，或者認為對公眾不合理訴求和不良情緒的妥協(xié)和照顧致使政策內(nèi)容修正后存在政策偏差。因此，參與型決策中也可能出現(xiàn)決策者避責(zé)行為。

(二)重大決策過程中復(fù)雜責(zé)任網(wǎng)絡(luò)帶來了責(zé)任的分散與模糊

按照決策過程理論，重大決策制定結(jié)束后，就進入了決策執(zhí)行階段。在科層體制內(nèi)部，決策者將決策執(zhí)行任務(wù)通過橫向和縱向的層層分解交由不同職能和層級的政府部門來完成，而為了提高重大決策執(zhí)行效率，各個政府部門也會引入市場和社會力量參與決策執(zhí)行，利用政府購買、服務(wù)外包、簽訂合同等形式將決策執(zhí)行任務(wù)部分地分配給私人部門或者非營利機構(gòu)。通過這種分權(quán)和市場化形式來完成重大決策執(zhí)行任務(wù)，實質(zhì)上也是決策責(zé)任格局的一種轉(zhuǎn)變，是決策者對決策責(zé)任的再分配過程，各個決策執(zhí)行主體也都要為決策結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而這也就產(chǎn)生了責(zé)任的分散與模糊的問題，“不同的組織和個體在很多方面對決策和政策做出了貢獻，而且行為所產(chǎn)生的多重效應(yīng)方向各異，形成疊加，于是，很難判斷誰應(yīng)該單獨對由此產(chǎn)生的結(jié)果負責(zé)?！盵20]而這無疑將增加重大決策終身責(zé)任追究中責(zé)任認定的困難。重大決策制定中存在的問題或者缺陷，有時只有在政策執(zhí)行后才逐漸顯現(xiàn)出來。當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤，決策者往往會迅速地指出他們不能為執(zhí)行權(quán)已經(jīng)委托給其他政府部門或者其他組織的政策負責(zé)，往往會將政策失誤的原因歸結(jié)于決策執(zhí)行不力問題。即使是重大決策在制定后就受到強烈的反對和抵制，但是如果沒有足夠確切的證據(jù)證明所存在的問題，決策一旦進入執(zhí)行階段后產(chǎn)生消極后果，決策者仍能夠?qū)⒇?zé)任推卸給執(zhí)行主體。同時，在重大決策終身責(zé)任追究中，由于決策制定與決策失誤結(jié)果的發(fā)生存在較大的時間間隔，決策執(zhí)行在時間上更接近于決策失誤結(jié)果，這就更容易發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行問題，而對決策本身問題的調(diào)查發(fā)現(xiàn)卻比較難。在較長的回溯期內(nèi)，獲得的有限調(diào)查信息和斷裂的信息片段導(dǎo)致無法充分把握決策問題，不容易確認決策者行為與決策失誤結(jié)果之間的“因果鏈條”，最終很可能會存在以執(zhí)行責(zé)任掩蓋決策責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致“重執(zhí)行責(zé)任輕決策責(zé)任”。[21]可見，由于重大決策過程中復(fù)雜的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，這使得決策者在規(guī)避責(zé)任風(fēng)險上擁有優(yōu)勢，而這也成為重大決策終身責(zé)任追究責(zé)任認定的困難所在。

(三)重大決策責(zé)任標準的缺失和演化導(dǎo)致責(zé)任混亂和不明

“公共領(lǐng)域的責(zé)任問題極為復(fù)雜，它關(guān)注復(fù)雜治理系統(tǒng)的所有規(guī)范、價值和偏好?！盵22](P86)在重大決策領(lǐng)域決策者所要承擔(dān)的責(zé)任往往也是復(fù)雜且多元的，甚至有時是矛盾沖突的。然而，當(dāng)前我國既有的制度規(guī)范對重大決策的責(zé)任標準尚缺乏明確而有可操作性的規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤，決策者哪些行為違背了責(zé)任要求缺少可參照的標尺，這使得是否應(yīng)該啟動重大決策終身責(zé)任追究，在重大決策責(zé)任終身追究中如何認定責(zé)任就缺少了確切的依據(jù)。由于事先確定的決定責(zé)任標準的缺失，在關(guān)切公共利益的重大決策中，由于知識結(jié)構(gòu)、利益傾向和思維慣性等影響，對決策責(zé)任的認識往往存在著不同或相悖的觀點，而其中決策者自身所理解和定義的決策責(zé)任有時就會與社會公眾所希望的不同，或者與重大決策終身責(zé)任追究中所使用的決策責(zé)任不同。究竟以誰的決策責(zé)任標準作為責(zé)任認定時的依據(jù)，這就成為重大決策責(zé)任追究中需要面對的問題。另外，重大決策責(zé)任是一種社會建構(gòu)的產(chǎn)物，具有在不同時空下不斷演化變化的特征。因為，不同的政治經(jīng)濟社會發(fā)展水平下，不同主體對與政府間的相互關(guān)系有著不同的看法，決定了這些主體對政府責(zé)任也有著不一樣的期待和判斷，同時政府本身也會對自身責(zé)任以及具體履行方式進行修正以更符合治理的新要求，重大決策領(lǐng)域中決策者責(zé)任也就在不斷變化之中，不同時間對決策者責(zé)任的理解就有可能得出不同的結(jié)論。重大決策終身責(zé)任追究中對決策者責(zé)任認定可能需要跨越較長的時間跨度，這就可能涉及決策責(zé)任變化的問題。而究竟以何時的決策責(zé)任標準作為責(zé)任認定的依據(jù)，這也是重大決策責(zé)任追究需要面對的問題?？梢哉f，重大決策責(zé)任的標準缺失和演化導(dǎo)致的共同問題就是決策責(zé)任的混亂和不明。可以預(yù)見的是，在重大決策終身責(zé)任終身責(zé)任追究中，在決策責(zé)任混亂和不明的情況下審視和衡量決策者是否履行了責(zé)任，在責(zé)任追究中就有了“自由裁量權(quán)”，對決策者責(zé)任認定也就會出現(xiàn)過于嚴格或者過于寬松的后果，引發(fā)決策者或者社會公眾的詬病和不滿。因此，當(dāng)前重大決策終身責(zé)任中責(zé)任認定的困難，還來自重大決策責(zé)任標準的缺失和演化問題。

三、研究結(jié)論與討論

重大決策終身責(zé)任追究制度功能的實現(xiàn)主要與兩個層面的因素相關(guān)：制度本身的完善程度和實際運行的順暢程度。就制度困境而言，目前我國學(xué)者已剖析了制度建構(gòu)中需要面對的各種問題，同時也提出了一些建設(shè)性的對策建議，但是尚未達成一定共識，也缺乏更深入系統(tǒng)的闡釋，對策建議中隱藏的新問題和不足之處沒有得到適當(dāng)關(guān)注。就實際運行層面的困境而言，目前學(xué)界的關(guān)注和重視還很缺乏。

對于重大決策終身責(zé)任追究實際運行困境的關(guān)注，為重大決策終身責(zé)任追究困境研究提供了一個新的視角和方法。本文從重大決策中決策者避責(zé)行為、復(fù)雜的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)以及責(zé)任標準的缺失和演化等因素所造成的責(zé)任認定的困難，探討了對重大決策終身責(zé)任追究實際運行所帶來的困境。隨著我國重大決策體制的不斷變革，決策過程中信息透明度、行為主體間關(guān)系、決策中的權(quán)責(zé)配置、決策程序和決策方法等都在逐漸完善，科學(xué)、民主和法治這些現(xiàn)代決策元素已不斷融入重大決策之中，這些有益的變化使得重大決策中避責(zé)行為產(chǎn)生的空間在不斷壓縮，復(fù)雜責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中責(zé)任分散與模糊的現(xiàn)象在不斷減少，決策標準缺失所帶來的責(zé)任混亂不明現(xiàn)象也在不斷轉(zhuǎn)變，但是這些現(xiàn)象仍然沒有完全根除。究其原因，主要在于兩個方面：一是重大決策相關(guān)變革的具體貫徹和執(zhí)行仍不到位，決策者仍然可以不顧決策要求開展決策。二是重大決策相關(guān)改革創(chuàng)新還不夠。重大決策中決策主體的權(quán)責(zé)關(guān)系仍不規(guī)范，尤其是黨政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系制度化程度還較低；決策責(zé)任標準尚沒有制度化，責(zé)任認定缺乏相應(yīng)的參考和依據(jù)；缺少各種抑制規(guī)避責(zé)任行為的制度機制設(shè)計；重大決策過程記錄備案和追蹤反饋制度缺失，決策過程中各個決策主體的行為及其對重大決策所產(chǎn)生的影響沒有記錄和存檔，決策失誤原因及具體決策者責(zé)任難以確定，等等。由此，要實現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究的良性運行，不能僅僅圍繞重大決策終身責(zé)任追究本身做文章，還需要與重大決策持續(xù)變革和嚴格貫徹執(zhí)行結(jié)合起來。

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