張 瑞

(華東政法大學 研究生教育院，上海 200042)

我國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅區(qū)，觸及的利益越來越核心，利益矛盾也越來越尖銳，同時利益訴求也越來越多元化，面對這樣的情況，對利益調整的要求也越來越高。我國立法從一開始就與改革的推進有不解之緣。黨的十大屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中又明確提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵?！盵1]從這個意義上講，建設社會主義法治體系要求立法在利益調整方面發(fā)揮更大的作用。

一、利益調整中立法的功能優(yōu)勢

改革開放以來，我國的利益格局已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)出現(xiàn)巨大的變化。政策、立法以及司法等都為利益調整起了重要的作用。但是，與其他調整方式相比，立法的穩(wěn)定性與確定性等特點決定了它的調整在功能上具有優(yōu)勢。尤其是在全面推進依法治國的時代背景下，通過立法調整利益的意義越來越大。

(一)立法為利益調整提供穩(wěn)定的環(huán)境

十一屆三中全會決定，把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上。從此，我國開始重視立法工作。這種重視的出發(fā)點是：我們要將工作的著重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上，需要各種規(guī)章制度和勞動紀律；而法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權威性，能為社會主義現(xiàn)代化建設提供穩(wěn)定的環(huán)境。[2](P9)1993年國家提出建立社會主義市場經(jīng)濟的目標之后，人們的行為更加需要穩(wěn)定的法律提供行為指引，對法律的需求也就更加強烈。

此外，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，它的根本是各方利益的大變革。改革政策因具有靈活的特點，只能為各方利益的改變提供高屋建瓴的框架結構，并且只有通過了實踐的檢驗才是成功的。在實踐中，我國改革政策的全面展開實施，往往是先經(jīng)過“試點”。因此，改革政策具有一定的實驗性，有時候只是決策者的愿望，人們很難根據(jù)政策準確地指導自己的行為。立法則不同。立法能現(xiàn)實、直觀地指引人們的行為，因為“法是在矛盾的焦點上劃杠杠，什么許做，什么不許做，令行禁止，要很明確……因此它只能是社會實踐經(jīng)驗的總結，是實踐證明是正確的政策的法律化、條文化?！盵3](P139)

與政策相比，立法的穩(wěn)定性決定了社會活動主體能夠根據(jù)立法決定自己的行為，預測他人的行為；同時，執(zhí)法活動以及司法判決能根據(jù)穩(wěn)定的法律更加具體地保障利益調整的實現(xiàn)，因而形成穩(wěn)定有序的發(fā)展環(huán)境，在穩(wěn)健中實現(xiàn)利益的調整，保障社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展。

(二)立法保障利益調整作用的發(fā)揮

在不同的時期，促進社會發(fā)展的動力的表現(xiàn)形式各有不同。在農(nóng)耕時期，對土地的擁有、良好的耕種技術是社會發(fā)展的動力；在資本主義時期，資本是社會發(fā)展的強大動力來源。反思這兩個不同時期的動力來源，雖然表現(xiàn)形式不同，但是二者的本質都是利益的誘導。社會主義國家發(fā)展的動力也逃脫不掉利益的作用。[4](P4～15)新中國成立之初，我們需要解決的問題是提高生產(chǎn)力，填飽人民的肚子。這就決定了國家的任務是“華北全區(qū)，現(xiàn)在均已解放，目前主要是發(fā)展生產(chǎn)。政府工作之好壞，也決定于經(jīng)濟之能否發(fā)展，則是我們工作的主要方向”。[5](P50)根據(jù)當時中國的實際國情，確實需要集全國之力，改善人民的生活。因為“傳統(tǒng)的社會勢力、利益、習慣和制度在這些社會中根深蒂固。要改變或摧毀這些傳統(tǒng)勢力，須將權力集中于現(xiàn)代化的推行者手中”。[6](P118)實際上，這項制度能夠成功的關鍵，就是將人們的利益聚集起來，集中在一點。我國傳統(tǒng)社會主義模式雖然發(fā)揮了很大作用，但是，隨著社會生產(chǎn)力的提高、科學技術的進步、國際國內環(huán)境的變化，內在矛盾逐漸暴露，社會發(fā)展和進步的動力越來越弱。

我國的經(jīng)濟社會發(fā)展之所以在改革開放以后取得了矚目的成績，最主要的也是充分重視并運用了利益這一動力源泉?！耙欢ɡ娴淖非笠簿统闪巳藗儗εc獲得滿足相關的各種外部客觀可能性條件需求的動力。”

由此可見，社會的發(fā)展必須來源于人們對利益的追求。如果不需要任何努力，就能獲得維持生存等利益與需求尚且阻礙主體自身的進步，遑論對社會發(fā)展帶來益處。“盡管人們千百次地咒罵‘私’字給社會帶來了不平和罪惡，一旦真正剝奪人們的個人利益的動機后，又出現(xiàn)了一個社會弊?。憾栊允悖实拖??！盵7](P127)

我國立法從一開始承擔的功能就是反映和確認改革，而我國實行改革開放的根本目的就是調整利益，為社會發(fā)展提供動力。從這個意義上講，通過立法，使黨實現(xiàn)利益調整的政策上升為體現(xiàn)國家意志的立法，這就將利益調整為社會發(fā)展提供的動力以更加權威和穩(wěn)定的形式確認下來，更好地保障了它的作用的發(fā)揮。

(三)立法調整利益有助于公共利益的實現(xiàn)

立法作為國家行為，代表的是公共利益。然而，公共利益的內容并不具有穩(wěn)定的品格，它是變動不居的。“并沒有一個先驗(a priori)的公益概念，一切端賴立法者之創(chuàng)制后，公益的內容，方會產(chǎn)生?！盵8](P246～247)同時，立法者也不能憑空創(chuàng)制公益的內容。它必須依一定的準則而行。“公益概念的內容，須淵源于憲法的理念，斟酌國家任務及立國原則而由立法者具體來實踐之?！盵8](P253)我國1954年憲法的理念，與現(xiàn)行1982年憲法理念的不同，造成的不同立法結果就是，是否以實行社會主義市場經(jīng)濟為內容。這也就決定了，不同時期的立法所體現(xiàn)出來的公益內容是不同的。由此觀之，立法想要體現(xiàn)的公益內容，與由國家在一定時期的任務所決定的國家任務的完成是一致的。

然而，立法能否成功地體現(xiàn)與國家任務要求相一致的公共利益，取決于它是否能夠與社會個體所追求的利益相協(xié)調。從某種程度上講，社會個體利益與公益有時候也會自覺地獲得統(tǒng)一。雖然通常認為，追求自身利益的動機源自人性，不可更改，但是，關注公共利益的動機在每個人的心中也占有一定的位置。社會動機在個人利益悄無聲息時能夠支配并指導人的行為，“因為每一個人，即使其性情墮落不堪，社會動機，只要利己的動機保持中性，就是那些調整和決定其生活一般進程的動機，社會動機對人的行動施加的平和而持久的力量，除非在不尋常的情況中，能夠約束反社會動機”。 這為兩者達成一致提供了一定的可能性。[9](P418～419)但是個人的社會動機對于自身利益動機的比較優(yōu)勢是需要條件的，這種優(yōu)勢的獲得取決于人類生活于其中的社會環(huán)境。只有在人與人之間有了緊密的聯(lián)系，相互之間有了利益相關性，人類才會關注相互之間共同利益的存在，才會出現(xiàn)關注共同利益的社會動機。能夠培育出社會動機的環(huán)境具有這樣的特點：生活在其中的人們不再把時間和精力都花費在解決溫飽問題方面；也就是說，只有他們的物質利益已經(jīng)得到了滿足，才會有充分的時間和精力關注社會共同利益?！叭绻粋€人沒有自己的房子，那么他就無法參與公共事務，因為他沒有適合自己的立足之地?！盵10](P23)

綜上所述，個人充分追求利益與公共利益的實現(xiàn)可能會和諧相處。但是，期望個人利益與公益自動統(tǒng)一，需要特定的社會條件，并且具有強烈的主觀性，難以預期。為更好地公共利益，就需要代表國家行為的立法調整。

二、我國立法調整利益的方式

(一)減少與限制利益

我國立法對利益的調整是從減少甚至限制一些權力擁有者的利益開始的。 1978年，我國決定進行社會主義現(xiàn)代化建設與重視立法工作的時候，無論在經(jīng)濟領域還是政治領域，我們面臨的實際情況是權力過于集中。鄧小平明確指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，……應該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構，把它們的大部分職權轉交給企業(yè)型的專業(yè)公司或聯(lián)合公司?！盵2](P6)同時，在政治領域，“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象……”[2](P448)因此，通過立法減少并限制一些主體的權力，勢在必行。這種在計劃經(jīng)濟體制下形成的權力過于集中的現(xiàn)象造成的后果是，國家高度強調國家利益、集體利益一統(tǒng)其他利益。由于計劃經(jīng)濟高度依賴政府的權力，因此在計劃經(jīng)濟體制下，法律維護的是政府各部門的利益，以保證政府集權和經(jīng)濟統(tǒng)制。[11](P323)因此，立法調整利益的突破口就是改變權力過于集中的現(xiàn)象，打破原有的利益格局。這樣才能充分發(fā)揮政府部門、企業(yè)和社會個人的主動性和積極性，進行社會主義下現(xiàn)代化建設。

在1979制定的多部法律中，立法首先在訴訟制度方面發(fā)揮作用。尤其是刑事訴訟法規(guī)定公、檢、法三機關在辦理刑事案件中，分工負責，互相配合，互相制約，一改之前黨委直接下令逮捕人的做法。[12](P205～206)之后，通過修改憲法進一步打破了政治上高度集中的權力。1982年憲法就是在打破權力過于集中的現(xiàn)象的指導思想下修改而成的。修改后的八二憲法廢除了實際存在的國家最高領導人職務終身制的安排，將國家各項權力做出了分配，最重要的是建立起了公民的基本權利體系。[13](P67～75)現(xiàn)行憲法剝奪了某些人和權力部門的利益，賦予了公民和其他部門一些新的利益，打破了原來令人窒息的利益局面，同時也營造了進行經(jīng)濟體制改革的政治環(huán)境。

隨著我國從計劃經(jīng)濟建設到市場經(jīng)濟建設的轉變，通過立法改變在經(jīng)濟管理領域中權力高度集中的情況也迫在眉睫。1984年的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》提出，以轉換經(jīng)營機制為重點進行企業(yè)改革、價格機制改革等。在這樣的背景下，立法規(guī)定讓政府部門占有的利益放于企業(yè)，讓政府部門少管，以實現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營的目的；同時，取消政府部門因成立行政性公司而獲取的經(jīng)濟利益。1992年國務院制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》就是典型的這方面的立法。中共十四大之后，為適應社會主義市場經(jīng)濟的建設，立法進一步削減了政府部門在計劃經(jīng)濟下既得的利益，并將它們分配給市場主體，進一步重新調整各個主體的利益布局。為此，在全國人大常委會1993年底制定的立法規(guī)劃中，列舉了152件需要制定的市場經(jīng)濟方面的法律。[11](P317)之后，立法不斷地減少計劃經(jīng)濟體制下政府擁有的利益，將它賦予各經(jīng)濟主體，為社會注入活力，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。立法消減政府部門對社會控制的利益，放之于社會主體的利益調整功能，將會隨著我國改革的深入持續(xù)發(fā)揮作用。例如，立法在逐步減少行政審批事項中，仍然發(fā)揮著作用。

在立法減少并限制權力主體利益實現(xiàn)的過程中，也會受到個人的影響。在面對關鍵利益的改變時，個人的影響尤其突出，這種情形往往是有影響力的個人推進了立法。例如，1992年在制定《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》的時候，許多主管部門不愿意放棄對企業(yè)的各種權力，因而不同意這部法律。時任國務院總理的朱镕基在討論每一章內容的時候，將涉及的主管部門都請來，一一勸說。[14](P139)這才通過實施。

限制并減少相關主體的權力是立法調整利益的一個面向，規(guī)定擁有權力的主體承擔責任則是立法的另一方面。為了加強國家對經(jīng)濟活動的監(jiān)督管理，立法機關制定了統(tǒng)計法、計量法、會計法等法律，為發(fā)展經(jīng)濟活動、保障勞動者的利益奠定了基礎；制定環(huán)境保護法、水污染防治法等方面的法律，以加強政府保護、改善人民生活和生態(tài)環(huán)境的責任；制定食品衛(wèi)生、藥品管理等方面的法律，加強政府保護人民身體健康的責任等調整公權力機關權力與責任的立法。

(二)增加與保障利益

在計劃經(jīng)濟體制下權力與利益相結合，利益的產(chǎn)生與分配高度依賴權力，導致我們在轉變經(jīng)濟發(fā)展形式的時候，急需解決權力對利益不舍得放棄的問題。根據(jù)上一部分的論述，立法已經(jīng)打破了原來的利益格局，減少并限制了一些權力主體的既得利益和可能獲得的利益。伴隨著這樣的過程，社會活動主體逐步獲得了追求自身利益的資格和空間。個人利益的獲得不再依賴國家權力機關的分配，而是根據(jù)自己的能力獲得。在這個時候，立法賦予個人追求利益的權利，并且及時承認追求的利益，以調動企業(yè)、個人等的積極性，進行社會主義市場經(jīng)濟建設。

經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也帶來了一些不容忽視的問題?！案母镩_放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，過去幾十年計劃體制下的短缺經(jīng)濟(賣方市場)不復存在，相對過剩的買方市場開始出現(xiàn)，同時那些在我們印象里只有資本主義社會才可能出現(xiàn)的現(xiàn)象如失業(yè)、通貨膨脹、貧富差距、生產(chǎn)過剩以及黃賭毒等也切實發(fā)生在了我們的身邊，人們開始迷茫、也開始思考?！盵15](P3)這些社會問題的產(chǎn)生，立法機關通過減少權力機關的利益，增加社會活動主體利益的調整方式已經(jīng)不能很好地解決。這就催生了立法對利益新的調整方式。這種調整方式就是維護社會中弱勢群體(典型的是未成年人、老年人、殘疾人、消費者、失業(yè)群體等)的利益，保障他們的基本生活。甚至在此基礎上形成了社會法這一法律部門。立法對這種利益形式的調整有一個最基本的原則，就是扶持弱者，傾斜立法。[16](P30～37)全國人大法律委員會主任委員楊景宇也曾將社會法解釋為：“規(guī)范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律關系的總和?！盵17]

立法傾斜保護一些群體的利益的調整方式，是在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中形成的，同時完善了市場經(jīng)濟的發(fā)展。我國勞動合同法等勞動方面的立法、住房保障法等社會保障方面的立法以及老年人權益保障法等方面的立法，是立法保障弱勢群體利益的典型立法。

個人的影響力對立法者賦予某些群體以利益能夠發(fā)揮關鍵作用?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返闹贫ň褪沁@方面的典型例子?！稓埣踩吮Ｕ戏ā窂?985年就開始起草了，在全國人大常委會和國務院法制部門的指導下，反復修改18稿，經(jīng)過了5年，仍是久拖不決。時任中國殘聯(lián)主席的鄧樸方登門拜訪了全國人大法律委員會的一些委員，有點像國外立法中“游說”的意味。并且特意要求江平在全國人大常委會上，為了《殘疾人保障法》的順利通過，專門做一個專題發(fā)言。[18](P369～371)

此外，立法在增加與保障某些群體的利益時，要求立法者辨別出他們的真正利益。在立法過程中，對于少數(shù)人的利益，立法往往是讓位于多數(shù)人的利益，以實現(xiàn)立法的目的，實現(xiàn)相對的公益；對于弱勢群體的利益，殘疾人、老年人、失業(yè)群體，等等，立法出于同情的心理，傾向于向這些群體多分配一些利益。但是這樣的立法態(tài)度也容易帶來負面結果，因為立法者甚至是弱勢群體自身并沒有正確地判斷何為自己的利益，這樣的立法結果往往事與愿違。例如，將失業(yè)群體的保障線規(guī)定得與最低工資相接近，大大降低了這些人就業(yè)的意愿；對老年人的利益提高保護標準，造成的后果是，很多部門將老年人視為社會的負擔、累贅。

(三)平衡利益

立法在打破原有利益格局的同時，也推動、促進新的利益形式、利益格局的產(chǎn)生與發(fā)展。此時，立法面對的環(huán)境是，社會中各種利益形式不斷凸顯，并且傳統(tǒng)利益形式與新型利益要求不斷發(fā)生碰撞。“立法涉及各個方面的利益，特別是在市場經(jīng)濟條件下，不同的利益群體、階層，都會通過立法來反映或維護自身的利益。出現(xiàn)部門利益傾向和地方保護主義往往成為立法的難點。這個問題，地方立法有，國家立法也有，是‘老大難’，要下決心解決好?！盵19](P7-9)這就意味著立法必須平衡各方利益，才能維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展。

立法首先要注意平衡利益相關者之間的利益，尤其是強勢主體與相對弱勢主體之間的利益?！多]政法》的修改過程就體現(xiàn)了立法平衡利益相關者利益的精神。2006年，由國務院法制辦牽頭、國家郵政總局起草的郵政法征求意見稿發(fā)布，其中第十條規(guī)定：“信件的寄遞由郵政企業(yè)專營；國際信件的快遞業(yè)務和單件重量在350克以上的國內信件快遞業(yè)務除外?！盵20]如果這一條得以通過實行，將會極其不利于沒有權力依托的其他快遞公司，最終因社會公眾反響強烈而被刪除，實現(xiàn)了郵政部門和從事快遞業(yè)務公司之間利益的相對平衡。

立法想要實現(xiàn)利益平衡需要綜合考慮各種因素，人們對事物的認識規(guī)律就是其中之一。人們對事物的認識會隨著社會的發(fā)展和認識能力的提高而發(fā)生改變，人們對自身利益的認識也是如此。彼時不認同、不接受的觀念，此時會認為那對自身不利，而改變觀念，帶來對法律的不同需求。此時，立法應該順應這種認識規(guī)律的變化而制定法律，這樣才能不僅有利于法律的實施，也有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展，而不應該一味地矯正這種觀念。1950年婚姻法中對“三代以內旁系血親”是否允許登記結婚的處理就是典型案例。當時，無論是生活經(jīng)驗的活生生表現(xiàn)，還是衛(wèi)生、醫(yī)學工作者提出的意見中，都充分證明了“三代以內旁系血親”結婚帶來的嚴重后果。但是在當時，這仍然只獲得少數(shù)人的認同。人們的感情上不能接受這樣的禁止性規(guī)定。為此，立法不得不對三代以內旁系血親是否結婚規(guī)定了“從習慣。”到1980年修改婚姻法的時候，人們對這一問題的認識有了很大的改變，三代以內旁系血親結婚的危害為越來越多的人熟知，做出禁止規(guī)定也水到渠成。[21](P381)否則，法律雖然制定出來了，但是法律所提倡的觀念并不是人人都能接受，造成法律的實施成本不可估計。法律對禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定就是典型。科學研究表明，在人口聚集的城市大量燃放煙花爆竹所造成的空氣污染(PM2.5)、光污染以及其他人身財產(chǎn)損害是相當嚴重的?；诖耍本┑牧⒎C關規(guī)定“禁放”煙花爆竹，但是禁不住市民的抵制以及巨大的執(zhí)法成本，不得不改為“限放”。[21](P380)上海市的“禁放”規(guī)定雖然得以實施，但是看到付出的代價也會引起我們的反思：2015年年底，市委開了一系列的會，就是在探討部署怎么保障禁燃令實施的問題?，F(xiàn)在基層有4.4萬的社區(qū)志愿者，除夕那一天所有上街的公安包括消防有5萬人，社區(qū)的工作人員包括志愿者總共用了30萬——基本上每個門棟旁都有人看著。

三、立法調整利益存在的問題及其解決

(一)立法調整利益存在的問題

雖然利益能夠在立法中實現(xiàn)平衡發(fā)展，但是，立法對某些利益卻無可奈何。對于有的利益形式，立法不得不“繞著走”，以至于難以實現(xiàn)各種利益類型間的平衡。這導致立法不適當?shù)卣疹櫮承├妫D移了利益的矛盾，損害了法律的權威。例如，1998年立法機關在審議國務院提出的公路法修正案草案時，發(fā)現(xiàn)了許多難以協(xié)調的利益矛盾。一是草案規(guī)定的內容對各方利益的認識不充分，不清晰；二是政府各部門之間協(xié)調不夠，相互之間信息交流不完善，沒有全面了解相關情況等等。雖然立法機關很明確地指出了問題，也因為對這些問題處理得不理想而導致第一次表決時因一票之差，沒有通過。在這期間，國務院領導人給常委會秘書長打電話，要求各委員們做工作，試圖說服他們使草案通過。但是這項草案出于急需啟動的一項經(jīng)濟改革方案的考慮，最終的處理方案是會議審議通過修正案草案，至于立法機關提出的意見，由國務院在具體辦法中規(guī)定。[22](P347～366)很明顯，立法者已經(jīng)清晰地審議出問題的癥結在于各部門之間難以協(xié)調，之所以還會出現(xiàn)審議通過并實施的現(xiàn)象，是由于改革的迫切性。但是這種在立法中掩蓋利益矛盾的做法，很快在配套規(guī)定的制定中又復發(fā)了，不但減損了法律的實施效果，也大大地影響改革的進程。這是因為雖然社會環(huán)境與政治環(huán)境都注重運用立法對利益的調整來改變各項建設的條件，但是想徹底地在固有的利益格局上“砍上”一刀，以阻斷現(xiàn)在與過去，仍有一定的困難。

盡管立法能夠有效地在原有利益關系上分出一個口子，松動一下，但是難以觸動利益關系背后更深的各種關系。于是面對立法調整的利益關系，它只能回避，將矛盾轉移。這樣造成的結果就是，雖然有了相關的立法，但實施效果不佳，這不但損害了法的權威與效果，而且不利于改革的充分展開。1992年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》就是例子。這部法律旨在向企業(yè)放權，轉換企業(yè)經(jīng)營機制。但是在實施的過程中，政府機關通過成立行政性公司，將已經(jīng)放歸企業(yè)的正當權益又收了上來，又使企業(yè)成為行政附屬物和經(jīng)濟盤剝的對象，形成改革倒退的趨勢。[14](P269～270)

立法維持利益之間的平衡，維護社會穩(wěn)定，固然是常態(tài)。但是它也常常在改革的關鍵領域不能達致目的，而其原因又恰恰是改革引起的。這似乎可以發(fā)現(xiàn)這樣一個問題：立法能否實現(xiàn)利益平衡，取決于所立之法中的利益是否會牽涉到由改革而觸動的強勢主體的利益，主要是與權力相結合產(chǎn)生的利益；否則立法者只能基于為盡快啟動改革提供依據(jù)的考慮，對它們“繞道而行”，實際上是不適當?shù)卣疹櫵鼈儭?/p>

立法對以權力為依托的政府部門利益的照顧，已經(jīng)成為人們批評立法中存在的問題的靶子，實際上，這也是影響立法質量，損害法律權威的癥結所在。盡管立法機關一直強調要避免立法者不適當?shù)卣疹欉@種部門利益，但是在實踐中，卻很難成功。

(二)立法調整利益存在問題的原因及解決途徑

對于造成立法不適當照顧部門利益的原因，研究者們似乎達成一致，大都將它歸結為政府部門承擔起草法律草案這一制度；也有少數(shù)研究者指出，政府部門職權不清、仍然受計劃經(jīng)濟體制的影響是導致這種不良立法現(xiàn)象的原因。

這些固然是造成問題的原因，但是造成上述立法現(xiàn)象的根本原因是，政府部門試圖以權力為依托在立法中尋求各種利益，但是缺少制約與監(jiān)督這些利益的制度。通過下面描述的政府部門在立法中試圖尋求的幾種利益形式，就可以產(chǎn)生這樣的認識。

政府部門試圖通過立法獲得的一種利益形式是，本部門行使權力的便宜。刑事訴訟法修改過程中公安部門的表現(xiàn)就是典型。首先，立法者、學者和社會公眾的需求與實務部門的需求就不同。前者考慮的是保障人權，修法中體現(xiàn)進步的思想，相反，實務部門需要的是高破案率、證據(jù)收集的方便。這決定了當立法需要約束實務部門的權力時，它們就持反對態(tài)度。更甚至于，在談到沉默權問題時，公安部門表現(xiàn)出明顯的不合作態(tài)度。[23]這種現(xiàn)象的存在根源于各種現(xiàn)實的制約。公安機關對“沉默權”寫入法律就曾表示：“沉默權，我們很贊同，但是現(xiàn)在條件還不成熟，我們的公安干警素質還沒那么高?！盵23]針對這種立法環(huán)境，立法者能做的就是逐步推進，不能強求相關權利寫入法律，否則即使寫入，沒有實行的土壤，也只能是具文。

政府部門試圖通過立法獲得的另一種利益形式是經(jīng)濟利益?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》修改過程中相關部門的爭執(zhí)就是例子。關于農(nóng)用機動車(包括拖拉機、農(nóng)用運輸車)牌證發(fā)放的管理部門是由公安機關交通管理部門委托農(nóng)業(yè)(農(nóng)機)部門負責，還是由公安機關交通管理部門負責的問題，在國務院公安部門與農(nóng)業(yè)部門之間發(fā)生了激烈的爭執(zhí)。[24](P7～10)這種部門之間的爭執(zhí)只是表面上的，實際上，它們夾雜著審批權、處罰權等權力背后的經(jīng)濟利益問題。

政府部門試圖通過立法獲得的利益形式還包括，將本部門的權力視為一種榮譽而積極爭取與維護。對于這種由傳統(tǒng)觀念帶來的對公權力的認識，在改革時期，需要積極發(fā)揮法律的引領作用，才有利于社會的整體發(fā)展。行政訴訟法的頒布實施就是典型例子。海洋環(huán)境保護法中規(guī)定，行政相對人對行政處罰不服的可以向法院起訴。針對這條規(guī)定，主管行政部門堅決不同意，他們說，港監(jiān)的帽子上有國徽，怎么能告港監(jiān)？[25](P49～51)在這種現(xiàn)象中，行政部門將公權力視為榮譽的象征，容不得他人質疑。這在制定《行政訴訟法》的時候，表現(xiàn)得尤為明顯。政府法制部門普遍認為，政府擁有的權力是權威，不能允許公民告政府，甚至與有封建習氣的“刁民”相聯(lián)系。[25](P49～51)這種抵觸情緒甚至蔓延到該法的實施。在實施的初期，一個地方有2000多名鄉(xiāng)村干部提出辭職。[25](P49～51)如今，“民告官”已經(jīng)成為一項行政相對人監(jiān)督行政機關權力的重要措施。

通過對上述政府部門試圖在立法中尋求的利益形式仔細分析，無論是何種利益形式，都離不開權力，有的是直接以權力本身為目的，有的則是以權力的獲得為基礎追求其他利益形式?；跈嗔Ρ旧砭途哂袛U張的性質，政府部門通過權力的占有而試圖在立法中獲得的其他利益形式，與公民的利益相比，其本身也就強勢，如果沒有相應制約這些利益的制度，立法者就不得不承認它們。

對于促使立法改變對政府部門利益的處理方式，研究者們在理論上以及實踐中都提供了一定的解決途徑。例如，通過委托高校、律所等第三方主體起草法律草案，避免政府部門起草法案，但是實踐中，這樣的做法也產(chǎn)生了一定的弊端。由于這些起草部門對有些立法事項不甚了解，需要花費大量的時間和金錢以基本了解相關的事情并與相關的政府部門溝通，這就催生了一個新的利益團體。讓由立法權的人大及其常委會提前介入法律草案的起草，或者由政府起草改為人大起草，這些都是解決問題的嘗試與探索。然而，政府部門想要在立法中獲得的利益缺少制約與監(jiān)督，是造成立法者對這種利益形式“繞著走”的關鍵原因。從這一點出發(fā)，找到能夠制約這種利益形式的制度，不失為一種實踐途徑。

將政府部門想要通過立法獲得的利益公開，能有效地制約并監(jiān)督這種利益。目前，我國的法律草案在提交到審議機關之后，才會公開，以征求意見。雖然這時候公開草案的內容，也能起到制約相關利益的作用，但是由于這個時候，草案已經(jīng)定型，在文字上很難看出政府部門真正的想法，即使在字里行間識別出了，由于種種因素的限制，對它的制約作用收效甚微。因此，應該將法律草案的公開時間提前。在政府部門著手起草法案的時候，就應該將相應的起草內容公開，或者直接征詢起草意見，并在規(guī)定的時間內，對這些意見做出反饋，必要的時候，全國人大專門委員會可以審查。這為第一階段的公開。在草案形成以后和提交審議之后分別公開，并且與立法機關的審議意見一同公開。經(jīng)過從源頭到審議結果的公開，運用利益相關者和公眾的力量形成對政府部門追求的利益的制約與監(jiān)督。

結 語

法律是治國之重器，良法是善治之前提。中國的改革帶來了更加復雜的利益關系，在這樣的背景下，制定出良法，立法需要有成熟的利益調整方式。在多年的立法實踐中，我國立法對利益的調整已經(jīng)有了一定的成功經(jīng)驗。總結經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，并做出合適的制度安排解決問題，會極大地提高立法對利益的調整效果，提高立法質量，推進中國特色社會主義法治體系的形成。

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