高魯嘉，齊延平

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東青島266237)

作為一項(xiàng)國家權(quán)力嚴(yán)重干涉私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施，征收通常以給予被征收方補(bǔ)償為前提要件，征收與補(bǔ)償構(gòu)成法律上的一項(xiàng)“唇齒條款”，兩者相互聯(lián)結(jié)、相互依存。改革開放40年來，中國已初步建構(gòu)起以現(xiàn)行《憲法》的征收補(bǔ)償條款為基石、以《物權(quán)法》《土地管理法》等法律中的征收補(bǔ)償規(guī)定為統(tǒng)領(lǐng)、以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等專門性法規(guī)為骨干的征收補(bǔ)償法律制度，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，征收補(bǔ)償程序逐漸完善。但是，實(shí)踐中也還存在著諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的任意化、城鄉(xiāng)補(bǔ)償基準(zhǔn)的二元化、補(bǔ)償程序推進(jìn)的行政化等弊端。因此，在征收實(shí)踐中，因補(bǔ)償問題而引發(fā)的社會(huì)矛盾屢見不鮮，除訴諸訴訟、信訪等公權(quán)救濟(jì)渠道外，公民有時(shí)不惜采用“釘子戶”堅(jiān)守、暴力抗“征”等私力救濟(jì)手段，甚至引發(fā)社會(huì)群體性事件。

在美國聯(lián)邦立憲之初，“公平補(bǔ)償”就被確立為征收必須遵循的憲法性原則。歷經(jīng)二百余年的發(fā)展，“公平補(bǔ)償”原則已成為既有征收規(guī)范與實(shí)踐中不可撼動(dòng)的基礎(chǔ)性原則，其所形成的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)與程序性保障機(jī)制相輔相成，有效地調(diào)和了國家公權(quán)力與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的博弈，維護(hù)了公共利益與個(gè)人利益之間的均衡。為了讓國家利益與個(gè)人利益能在平穩(wěn)高效的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序中得以相互均衡與促進(jìn)，中國有必要適度借鑒、參考美國征收法上的“公平補(bǔ)償”原則，以進(jìn)一步完善既有的征收補(bǔ)償法律制度。不過，中美兩國在憲政體制、產(chǎn)權(quán)制度、法律傳統(tǒng)等方面存在不同的國情，而其“公平補(bǔ)償”原則也并非臻于完美，因此，我們有必要先在理論層面對(duì)“公平補(bǔ)償”原則展開系統(tǒng)的闡述與全面的審視，在嚴(yán)肅認(rèn)真的比較與甄選中予以選擇性吸收，最終為現(xiàn)實(shí)層面的制度借鑒與參考提供準(zhǔn)確且有益的智識(shí)指引。

一、“公平補(bǔ)償”原則的合理性依據(jù)

(一)確保公民之間平等對(duì)待

征收的實(shí)施效果是個(gè)別公民因公共利益之故在財(cái)產(chǎn)利益方面做出特別犧牲，其實(shí)質(zhì)構(gòu)成對(duì)“平等原則”的違反。國家對(duì)被征收方予以補(bǔ)償，是為彌補(bǔ)其客觀財(cái)產(chǎn)利益損失，盡可能恢復(fù)到征收實(shí)施之前的均衡狀態(tài)，以確保公民之間平等對(duì)待。在美國的征收補(bǔ)償語境中，理論界常把“平等對(duì)待”原理作為證立“公平補(bǔ)償”原則最為直接與重要的合理性依據(jù)之一。例如，華盛頓大學(xué)威廉·斯托巴克教授立基于早期歐陸法學(xué)家的征收補(bǔ)償學(xué)說，歸納出“合理份額理論”，認(rèn)為政治社會(huì)中的一切成員都擔(dān)負(fù)政府運(yùn)行成本的合理份額，在基本情況相似的條件下，所須擔(dān)負(fù)的份額也應(yīng)是相等的，而公平補(bǔ)償?shù)墓δ芘c目的就是為了確保對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收不會(huì)超出相關(guān)私有產(chǎn)權(quán)人理應(yīng)擔(dān)負(fù)的合理份額[1]。在司法實(shí)踐中，美國聯(lián)邦最高法院也一直秉持前述原則來支撐其看待征收補(bǔ)償?shù)幕玖?chǎng)。在1893年的“莫農(nóng)加希拉航運(yùn)有限公司訴合眾國”案中，聯(lián)邦最高法院指出:“當(dāng)個(gè)別私有產(chǎn)權(quán)人被迫向共同體讓渡某些額外要求的私有財(cái)產(chǎn)，而此項(xiàng)要求又不適用于其他共同體成員時(shí)，那么必須向該私有產(chǎn)權(quán)人償還相應(yīng)的公平等價(jià)物?！盵2]在后來的“阿姆斯特朗訴合眾國”案中，聯(lián)邦最高法院更是明確指出“征收條款”的目的就是為了“禁止政府強(qiáng)迫某些特定人獨(dú)自承擔(dān)那些基于公平與正義的要求而應(yīng)由公眾承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)”[3]，該經(jīng)典論述被稱之為“阿姆斯特朗原則”，在之后的征收補(bǔ)償判決中被反復(fù)援引。

(二)迫使政府內(nèi)化征收成本

從某種程度上看，征收不僅會(huì)耗費(fèi)巨大的管理成本，還會(huì)引發(fā)高昂的機(jī)會(huì)成本，即某項(xiàng)私有財(cái)產(chǎn)一旦被政府征收，其產(chǎn)權(quán)人將再也無法使用該財(cái)產(chǎn)。假設(shè)政府無須給予被征收方任何補(bǔ)償或者賦予制定補(bǔ)償方案的官員寬泛的自由裁量權(quán)，那么政府官員在決定是否實(shí)施征收時(shí)就容易誘發(fā)一種“財(cái)政幻覺”，認(rèn)為所欲征收的私有財(cái)產(chǎn)不存在機(jī)會(huì)成本或者機(jī)會(huì)成本極低，做出非理性的征收決定，濫用國家征收權(quán)，并因缺乏自由市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)而在后期低效地利用被征收財(cái)產(chǎn)，最終造成社會(huì)資源的配置不當(dāng)與嚴(yán)重浪費(fèi)。為了避免政府受到上述“財(cái)政幻覺”的不當(dāng)影響，就必須將“公平補(bǔ)償”原則作為征收的前提性要件，唯有如此，政府官員在做出具體征收決定前才會(huì)仔細(xì)衡量比較相關(guān)財(cái)產(chǎn)用于政府計(jì)劃所產(chǎn)生的價(jià)值與用于私人使用所產(chǎn)生的價(jià)值，只有當(dāng)其認(rèn)定該財(cái)產(chǎn)在政府手中所產(chǎn)生的效用將超過給予被征收方的補(bǔ)償時(shí)，才會(huì)具有經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)而考慮實(shí)施征收。由此可見，“公平補(bǔ)償”原則可以迫使政府將財(cái)產(chǎn)權(quán)利強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的成本予以內(nèi)部化，激勵(lì)其進(jìn)行有效的價(jià)值衡量，使得征收決策過程變得更為理性化、科學(xué)化，確保相關(guān)征收計(jì)劃的必要與高效，避免過度征收的發(fā)生，最終達(dá)到社會(huì)資源最佳配置之目的。

(三)補(bǔ)救民主政治過程失靈

自20世紀(jì)末以來，美國理論界對(duì)征收補(bǔ)償?shù)摹斑^程理論”給予了持續(xù)的關(guān)注與討論，認(rèn)為公平補(bǔ)償是為了補(bǔ)救民主政治過程失靈；而立基于不同的分析模式，對(duì)于民主政治過程失靈的原因與表現(xiàn)又有著不同的解讀。在“多數(shù)主義模式”中，通常認(rèn)為具備決策權(quán)能的政治多數(shù)在對(duì)待諸如征收等特定議題上的組織成本不高，因而會(huì)在代議機(jī)構(gòu)中行動(dòng)一致，可能威脅少數(shù)群體的相關(guān)權(quán)利。例如，喬治城大學(xué)威廉·特雷納教授在探尋“征收條款”的立憲原意時(shí)，著重考察該條款主要起草者詹姆斯·麥迪遜的思想動(dòng)態(tài)，認(rèn)為麥迪遜將“公平補(bǔ)償”納入“征收條款”的主要目的是為了“當(dāng)極有可能發(fā)生過程失靈且其后果嚴(yán)重威脅財(cái)產(chǎn)所有者的經(jīng)濟(jì)福祉時(shí)，創(chuàng)建一種補(bǔ)救措施”，賦予政治弱勢(shì)力量以防御多數(shù)人暴政的能力[4]。在“利益集團(tuán)模式”中，強(qiáng)調(diào)民主政治參與的多元性，不同的利益集團(tuán)在所掌握的投票人數(shù)、組織運(yùn)行成本等方面是有所差異的，征收計(jì)劃獲批與否往往由民主政治過程中最具運(yùn)作能力的利益集團(tuán)所把控。作為在人數(shù)方面的政治劣勢(shì)團(tuán)體，被征收方卻可能在政治決策過程中擁有與其人數(shù)不成比例的影響力。正如加州大學(xué)伯克利分校丹尼爾·法伯教授所認(rèn)為的，因?yàn)槊媾R著喪失私有財(cái)產(chǎn)的高度風(fēng)險(xiǎn)，被征收方有強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)去抵制征收，相較于抽象與松散的政治多數(shù)，他們具有更強(qiáng)的目標(biāo)優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)與地緣優(yōu)勢(shì)，并且通過向一些職業(yè)政治參與者譬如政黨購買其慣有的政治影響力，“進(jìn)而形成一種對(duì)于民主政治過程的超比例強(qiáng)勢(shì)影響”[5]。而給予公平補(bǔ)償能夠?qū)Ρ徽魇辗竭M(jìn)行一種“收買”，軟化其對(duì)于征收的激烈抵制，以保障征收計(jì)劃獲得通過，避免公共利益受損。

二、“公平補(bǔ)償”原則的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)

在美國，征收的一般性動(dòng)因是前期針對(duì)擬征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)議價(jià)行為的失敗，后繼的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也很難在征收雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上得以達(dá)成，通常需要依靠法院在司法程序中予以公平合理的判定。通過一系列判例，法院逐漸確立“公平市場(chǎng)價(jià)值”(Fair Market Value)標(biāo)準(zhǔn)作為征收補(bǔ)償?shù)囊话阈詷?biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)值難以探尋或適用市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致明顯不公時(shí)，法院也會(huì)適用其他替代性標(biāo)準(zhǔn)。

(一)“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)

簡(jiǎn)言之，“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)意指征收補(bǔ)償通常等于被征收財(cái)產(chǎn)在征收之日所體現(xiàn)的“公平市場(chǎng)價(jià)值”，但實(shí)踐中該“公平市場(chǎng)價(jià)值”卻經(jīng)常難以準(zhǔn)確判定。征收是因?yàn)槭袌?chǎng)自愿交易的失敗，此時(shí)針對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上只存在一個(gè)潛在的買家與一個(gè)潛在的賣家，即征收方與被征收方，根本不存在所謂的公平開放市場(chǎng)。所以法院只能通過模擬被征收財(cái)產(chǎn)在正常市場(chǎng)狀況下的交易情景，考量各種在現(xiàn)實(shí)中可能影響交易價(jià)格的因素，運(yùn)用各種特殊的方法與手段，以確定虛擬的“公平市場(chǎng)價(jià)值”。

1.評(píng)估“公平市場(chǎng)價(jià)值”的主要方法

在征收實(shí)踐中，美國法院發(fā)展出了幾種評(píng)估“公平市場(chǎng)價(jià)值”的主要方法:第一，先期銷售價(jià)格法，即依據(jù)被征收方在自由市場(chǎng)環(huán)境下于近期購買該財(cái)產(chǎn)時(shí)所支付的價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，前提是未發(fā)生重大的情勢(shì)變更；第二，可比銷售價(jià)格法，即參照與被征收財(cái)產(chǎn)具有較強(qiáng)可比性的其他財(cái)產(chǎn)的近期銷售價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，要求相關(guān)銷售在時(shí)間、區(qū)域上與征收活動(dòng)具有相近性；第三，收入資本化法，即計(jì)算被征收財(cái)產(chǎn)在一定階段內(nèi)基于現(xiàn)有用途或潛在用途而取得預(yù)期凈收入的貼現(xiàn)值進(jìn)行評(píng)估；第四，成本折舊法，即根據(jù)在即時(shí)市場(chǎng)條件下重建或重置被征收財(cái)產(chǎn)所需花費(fèi)的相應(yīng)成本減去基于物理性貶值和功能性退化而引發(fā)的價(jià)值減損進(jìn)行評(píng)估；第五，當(dāng)政府施予某些公用事業(yè)部門的規(guī)制措施構(gòu)成征收時(shí)，還有一種特殊的評(píng)估方法——合理投資回報(bào)率法，即參考理性投資人在投資具有相當(dāng)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的公共事業(yè)之前所預(yù)期的合理投資回報(bào)率進(jìn)行評(píng)估[6]。上述五種評(píng)估方法既有各自的優(yōu)勢(shì)，也有無法克服的局限，法院通常會(huì)根據(jù)個(gè)案情況，采取某種最為適宜的評(píng)估方法，有時(shí)也會(huì)綜合幾種評(píng)估方法以最終判定被征收財(cái)產(chǎn)的“公平市場(chǎng)價(jià)值”。

2.確定“公平市場(chǎng)價(jià)值”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

準(zhǔn)確判定被征收財(cái)產(chǎn)的“公平市場(chǎng)價(jià)值”需要確定一個(gè)合適的價(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一般而言，該時(shí)間節(jié)點(diǎn)以征收之日為準(zhǔn)。然而征收是一個(gè)長期的持續(xù)性過程，在前期的論證、準(zhǔn)備等階段，也可能出現(xiàn)具有實(shí)質(zhì)性征收效果的政府行為，準(zhǔn)確把握何時(shí)為征收之日變得極為困難。此外，基于征收預(yù)期的影響，可能導(dǎo)致被征收財(cái)產(chǎn)在征收之日到來前就發(fā)生大幅貶值或溢價(jià)，若再以征收之日作為評(píng)估市場(chǎng)價(jià)值的時(shí)間節(jié)點(diǎn)將不符合“公平補(bǔ)償”原則的內(nèi)在要求。因此，在美國既有的成文法體系與判例法實(shí)踐中出現(xiàn)了對(duì)于如何確定“公平市場(chǎng)價(jià)值”的估價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的多元化規(guī)定與回應(yīng)。在聯(lián)邦立法層面，《美國法典》僅是根據(jù)不同類別的征收程序，對(duì)于確定市場(chǎng)價(jià)值的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了粗略的原則性規(guī)定。相較而言，各州在此方面的立法則顯得更豐富而具體，超過一半的州制定了專門的估價(jià)日期法令，確立了多元化的估價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要包括征收方提起征收訴訟之日、征收公告發(fā)布之日、征收聽證舉行之日、征收訴訟審理之日等，部分州更是規(guī)定了多個(gè)可選擇標(biāo)準(zhǔn)以供法院根據(jù)具體案情進(jìn)行靈活判定[7]。此外，由統(tǒng)一州法全國委員會(huì)制定的《統(tǒng)一征收法典》也確立了一種原則上以發(fā)生時(shí)間優(yōu)先為標(biāo)準(zhǔn)的二選一模式。①美國《統(tǒng)一征收法典》規(guī)定估價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)原則上應(yīng)在征收方首次向法院交付預(yù)估補(bǔ)償保證金之日與法院開始審理補(bǔ)償金額之日這兩者間進(jìn)行選擇，以發(fā)生時(shí)間優(yōu)先為準(zhǔn)。Uniform Eminent Domain Code(1974)，Article X，§1003.在司法實(shí)踐中，法院并未形成一種關(guān)于估價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，而是在認(rèn)真考量具體征收個(gè)案基礎(chǔ)上做出個(gè)性化判斷，在對(duì)待相關(guān)成文法規(guī)定時(shí)，基于權(quán)力分立原則，法院表現(xiàn)出極大的尊重，但并非僵化機(jī)械地適用。如當(dāng)根據(jù)成文法規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定可能有失公允時(shí)，法院也會(huì)依據(jù)相關(guān)當(dāng)事人的訴求，判定法律適用的全部或部分違憲，重新對(duì)確定被征收財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行合憲性闡釋，以符合“公平補(bǔ)償”原則所體現(xiàn)的規(guī)范價(jià)值與內(nèi)在要求。

3.考量“公平市場(chǎng)價(jià)值”的用途標(biāo)準(zhǔn)

在明晰了時(shí)間維度之后，基于被征收財(cái)產(chǎn)的何種用途標(biāo)準(zhǔn)來考量其市場(chǎng)價(jià)值則成為能否實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵所在，尤其對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收而言，決定相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的核心因素就是其用途。當(dāng)前美國的主流觀點(diǎn)是以被征收財(cái)產(chǎn)的“最高最佳用途”(The Highest and Best Use)為考量標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)用途標(biāo)準(zhǔn)雖表述簡(jiǎn)單直觀，但適用卻復(fù)雜困難，法院不僅要考量被征收財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有用途，還要探尋某種潛在的未來用途。綜合以往的司法實(shí)踐，法院判定某種未來用途是否構(gòu)成“最高最佳用途”的具體標(biāo)準(zhǔn)主要包括:第一，物理適宜性，即被征收財(cái)產(chǎn)既有的物理特性適宜所主張的未來用途，或所需做出的物理性改良是合理廉價(jià)的。第二，增值可能性，即與現(xiàn)有用途相比，該未來用途能夠增加被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，通常被征收方應(yīng)證明該未來用途擁有即時(shí)或潛在的市場(chǎng)需求，并能帶來更高的盈利效益。第三，法律可行性，即該未來用途符合當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)然也要適度考慮相關(guān)規(guī)定變更的可能性，使得原本的非法用途變得合法。第四，時(shí)間近期性，即該未來用途只能發(fā)生在不久的將來，因此被征收方所提議的用途計(jì)劃通常應(yīng)在征收發(fā)生之前就已初見雛形，并非是為征收補(bǔ)償審理而刻意提出[8]。此外，須注意的是，“最高最佳用途”并不限于被征收財(cái)產(chǎn)的物理性使用，還包括將持有相關(guān)財(cái)產(chǎn)作為一項(xiàng)期待未來升值的投資。

4.“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)特征

在征收領(lǐng)域內(nèi)，由于個(gè)人情感寄托、生活習(xí)慣偏好等原因，被征收方一般會(huì)賦予被征收財(cái)產(chǎn)一定的主觀價(jià)值。然而，“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)是立基于一般性市場(chǎng)主體在自由市場(chǎng)環(huán)境下對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值做出的客觀判斷，完全排除各種可能的主觀價(jià)值，并對(duì)于因征收而產(chǎn)生的后繼損失，譬如商譽(yù)損失也基本不予考慮。由此可見，“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一種非人格化的不完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此種標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于法院無須去考量極具模糊性的主觀價(jià)值，極大降低了補(bǔ)償評(píng)估成本，減少被征收方對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)開展盲目低效的浪費(fèi)性投資或以征收補(bǔ)償為目的的過度性投資。不過，“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)也并非一種完全客觀化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在不同的法域內(nèi)，受到司法傳統(tǒng)、慣例、地方性知識(shí)的影響，不同的法院通常有其傾向性的評(píng)估方法及相應(yīng)的運(yùn)用方式，因此“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)帶有相當(dāng)程度的主觀色彩，在具體適用時(shí)也存在一定司法恣意的可能性。

(二)其他替代性標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為其他替代性標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種:一種是“回復(fù)性標(biāo)準(zhǔn)”，即根據(jù)征收方因征收可能獲取的全部?jī)羰找鎭斫o予補(bǔ)償，類似于不當(dāng)?shù)美颠€；另一種是“賠償性標(biāo)準(zhǔn)”，即依照被征收方因征收而可能導(dǎo)致的所有凈損失確定補(bǔ)償數(shù)額，類似于侵權(quán)賠償給付。在“回復(fù)性標(biāo)準(zhǔn)”中，征收補(bǔ)償數(shù)額一般會(huì)高于被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，因?yàn)檎魇胀ǔ?huì)引起被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值的增長，例如土地征收中因集聚效應(yīng)而引起的單位面積地價(jià)上漲。然而，有時(shí)適用“回復(fù)性標(biāo)準(zhǔn)”也可能導(dǎo)致對(duì)被征收方的不公，譬如在以建設(shè)圖書館等免費(fèi)公共文化設(shè)施為目的的征收中，作為補(bǔ)償判定標(biāo)準(zhǔn)的政府所獲凈收益是極為微薄的。在“賠償性標(biāo)準(zhǔn)”中，征收補(bǔ)償數(shù)額一般也會(huì)高于被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，因?yàn)楸弧肮绞袌?chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)所排除在外的財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損，如主觀價(jià)值與后繼損失都在“賠償性標(biāo)準(zhǔn)”的補(bǔ)償范圍內(nèi)。不過，“賠償性標(biāo)準(zhǔn)”強(qiáng)調(diào)的是被征收方的凈損失，因此在判定最終補(bǔ)償數(shù)額時(shí)，需要將被征收方因征收的獲益用于抵消他的損失，但此種獲益抵消方法在“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)中一般是不予適用的。值得注意的是，在聯(lián)邦征收實(shí)踐中，當(dāng)“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)不宜適用時(shí)，法院通常認(rèn)為從憲法意義出發(fā)，“公平補(bǔ)償”意味著被征收方的損失而非征收方的獲益，需要排除征收對(duì)于被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值的影響，因此更傾向于適用“賠償性標(biāo)準(zhǔn)”。

三、“公平補(bǔ)償”原則的程序性保障

(一)普通征收程序中的補(bǔ)償判定

一般而言，在啟動(dòng)正式征收程序之前，聯(lián)邦與大部分州的法令都強(qiáng)制要求征收方必須先與私有產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商議價(jià)，當(dāng)雙方確實(shí)無法達(dá)成一致意見時(shí)，則通常由征收方向被征收財(cái)產(chǎn)所在地的聯(lián)邦法院或州法院提起征收訴訟。普通征收程序與一般民事訴訟程序并無太大差異，在訴訟過程中，除要審查征收的合法性問題，即征收是否滿足“公共使用”或是否獲得相應(yīng)的立法授權(quán)，主要就是判定具體補(bǔ)償數(shù)額。針對(duì)普通征收程序中的補(bǔ)償判定，一般由初審法院法官主導(dǎo)，通常也無須組織陪審團(tuán)，但訴訟當(dāng)事人有權(quán)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向法院申請(qǐng)陪審團(tuán)審理。在非陪審團(tuán)審理模式中，法院傾向于任命一個(gè)專門委員會(huì)來判定補(bǔ)償數(shù)額，在不動(dòng)產(chǎn)征收中尤為如此，委員會(huì)一般采取聽證等措施，而后根據(jù)多數(shù)決原則做出裁決，提交被征收財(cái)產(chǎn)的評(píng)估報(bào)告。在沒有明顯錯(cuò)誤的情況下，法院必須接受委員會(huì)的裁決與報(bào)告。在初審法院做出補(bǔ)償裁判之后，訴訟當(dāng)事人享有上訴的權(quán)利。上訴法院一般只對(duì)有爭(zhēng)議的法律問題進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)適用法律錯(cuò)誤或存在司法腐敗，可以判決該補(bǔ)償裁判無效或發(fā)回下級(jí)法院重審。

(二)“快速征收程序”中的特別規(guī)定

因普通征收程序煩瑣耗時(shí)，有時(shí)甚至?xí)?yán)重阻礙某項(xiàng)緊迫公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而聯(lián)邦與大部分州制定一系列“快速征收法令”，規(guī)定在滿足某些前提性條件下，征收方能省略普通征收程序中的步驟階段，在相關(guān)爭(zhēng)議問題解決之前，有權(quán)向法院申請(qǐng)獲取被征收財(cái)產(chǎn)。雖然“快速征收程序”的設(shè)置主要是為了便利征收方、提升征收效率，無形中也削弱了被征收方的“討價(jià)還價(jià)能力”[9]，但不能使被征收方獲得公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利受到損害。在“快速征收程序”中，征收方在向法院提出征收申請(qǐng)的同時(shí)，必須提交不低于被征收財(cái)產(chǎn)預(yù)估市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償保證金，被征收方也可向法院提交有力的證據(jù)以要求增加補(bǔ)償保證金。此項(xiàng)預(yù)存補(bǔ)償保證金步驟的實(shí)質(zhì)是對(duì)被征收方前期程序利益損失的彌補(bǔ)，也是對(duì)征收方后期程序權(quán)利的限制，因?yàn)樵谔峤谎a(bǔ)償保證金后，無論基于何種原因，征收方通常都不能再主動(dòng)終止征收訴訟。當(dāng)前述步驟完成后，被征收財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，被征收方擁有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，無論是否領(lǐng)取補(bǔ)償保證金，都能繼續(xù)提起征收補(bǔ)償訴訟，法院在判定最后補(bǔ)償數(shù)額時(shí)適用普通征收程序中的相應(yīng)規(guī)定。當(dāng)征收雙方不服最后補(bǔ)償判決時(shí)，依舊有權(quán)提出上訴。

(三)反向征收訴訟

所謂“反向征收訴訟”是指私有產(chǎn)權(quán)人針對(duì)政府剝奪或限制其財(cái)產(chǎn)的行為向法院提起訴訟，主張?jiān)撔袨闃?gòu)成征收，須給予其公平補(bǔ)償。與前述兩種由征收方主動(dòng)啟動(dòng)征收訴訟不同，在反向征收訴訟中，被征收方成為原告，征收方變?yōu)楸桓妫V訟地位發(fā)生反轉(zhuǎn)，因而私有產(chǎn)權(quán)人負(fù)有積極的舉證責(zé)任，需要證明征收方實(shí)施了何種征收行為、征收發(fā)生的日期以及被征收財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)與范圍。而且在不同法域內(nèi)私有產(chǎn)權(quán)人在反向征收訴訟中擁有的權(quán)利也是不同的，如反向征收訴訟的受案范圍是否包括未獲征收授權(quán)的機(jī)構(gòu)開展的疑似征收行為、反向征收訴訟是否受到法定訴訟時(shí)效的限制，不同的法院通常持有不同的意見。

四、對(duì)完善中國征收補(bǔ)償法律制度的啟示

(一)修改現(xiàn)行憲法中的征收補(bǔ)償條款

在中國現(xiàn)行憲法文本中，征收補(bǔ)償條款主要由第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”與第13條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”構(gòu)成。上述兩個(gè)條款的規(guī)范表述所用的都是“補(bǔ)償”而非“公平補(bǔ)償”，在權(quán)威性的憲法解釋缺位的情況下，為征收的“任意補(bǔ)償”留下了解釋空間。為了向立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提供憲法指引，遏制“任意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的泛濫，切實(shí)有效地保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)參照美國憲法上的“征收條款”的規(guī)范表述修改現(xiàn)行憲法中的征收補(bǔ)償條款，將“公平補(bǔ)償”原則在憲法正文中予以明確規(guī)定。通過在憲法文本中將“公平補(bǔ)償”予以成文化，能夠更為直觀地對(duì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人施以憲法教化與警示，弱化私有財(cái)產(chǎn)權(quán)過重的社會(huì)義務(wù)面向，在整個(gè)共同體范圍內(nèi)培育一種私權(quán)不可肆意侵犯的觀念意識(shí)。

(二)實(shí)行以“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)為主的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

解決當(dāng)前中國征收實(shí)踐中存在的諸如具體補(bǔ)償數(shù)額過低、同領(lǐng)域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自由裁量過寬等問題的關(guān)鍵途徑之一就是建立一個(gè)合理、客觀、高效的主導(dǎo)性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。美國的“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)被征收財(cái)產(chǎn)的“最高最佳用途”、基于合理預(yù)估潛在的理性市場(chǎng)行為來判定征收補(bǔ)償數(shù)額，并在對(duì)估價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定上兼顧效率與公平，以應(yīng)對(duì)“征收溢價(jià)”或“征收貶值”，較好地保障了被征收方的財(cái)產(chǎn)利益。在中國實(shí)行以“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)為主的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能夠在具體征收實(shí)踐中較為合理統(tǒng)一地判定相關(guān)補(bǔ)償數(shù)額，控制征收方對(duì)于預(yù)估補(bǔ)償價(jià)款的自由裁量權(quán)，改變不動(dòng)產(chǎn)征收中城市房屋補(bǔ)償市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村土地補(bǔ)償按原用途產(chǎn)值化標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)二元補(bǔ)償模式，限制地方政府因誘發(fā)“財(cái)政幻覺”而大搞“土地財(cái)政”的利益驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而較大程度地減少被征收方在征收過程中的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)與損失，形成對(duì)征收補(bǔ)償?shù)暮侠砥诖?，同時(shí)也減輕對(duì)于國家征收的抵觸與對(duì)抗。

此外，“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆侨烁窕c不完全性，能夠避免因計(jì)算各種主觀價(jià)值與后繼損失的高額估值成本，限制被征收方在征收預(yù)期影響下為獲更多補(bǔ)償而開展譬如臨時(shí)蓋房、連夜種樹等各種浪費(fèi)性投資，從而減輕政府因征收而背負(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，便于各種合理高效征收計(jì)劃的制定與實(shí)施，滿足在當(dāng)前高速城市化與工業(yè)化中的征收需求。不過，針對(duì)在中國最為重要且最為普遍的農(nóng)村集體土地征收，因國家壟斷土地買賣一級(jí)市場(chǎng)，有部分中國學(xué)者認(rèn)為集體土地市場(chǎng)價(jià)格難以確定，不宜采用“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)實(shí)施其他更具本土性的替代方案。①參見方澗、沈開舉:《土地征收中的公平補(bǔ)償與增值收益分配》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。任何制度性改革都不是孤立進(jìn)行的，通常都伴隨著其他相關(guān)的配套性改革或前提性改革。雖然當(dāng)前國家壟斷土地買賣一級(jí)市場(chǎng)，但伴隨著近年來的土地制度改革，集體土地整體入市已具備一定的可能性。2017年公布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)規(guī)定:“國家建設(shè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出租或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。”上述規(guī)定表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市已成為不可逆的趨勢(shì)，這為評(píng)估其他種類集體土地的市場(chǎng)價(jià)格提供了較好的參照，為“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)的適用提供了重要的依據(jù)?！肮绞袌?chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)原本就是立基于一種模擬虛構(gòu)的市場(chǎng)交易行為，即便不存在相應(yīng)的交易市場(chǎng)，也可以利用各種評(píng)估方法來確定被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。

(三)剝離附著于征收補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障功能

2007年我國頒布的《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定:“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活。”2017年公布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)將原第47條修改為“征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)民宅基地及房屋補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用等”。前述兩條規(guī)定共同提及了“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，由此可見，征收補(bǔ)償法律制度除旨在彌補(bǔ)被征收方的財(cái)產(chǎn)損失外，還要擔(dān)負(fù)社會(huì)保障功能。然而，國家征收的本質(zhì)是一種剝奪或限制財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施，征收補(bǔ)償法律制度應(yīng)主要圍繞被征收財(cái)產(chǎn)展開，而并非要提供一種額外的社會(huì)保障。雖然征收計(jì)劃的實(shí)施可能造成被征收方就業(yè)困難、住房緊張等一系列附隨性問題，但這些問題主要應(yīng)由各項(xiàng)社會(huì)福利制度予以解決，不應(yīng)囊括在征收補(bǔ)償范圍之內(nèi)。征收補(bǔ)償法律制度與社會(huì)福利制度在對(duì)象、目的、功能等方面皆有不同，將兩者強(qiáng)制捆綁在一起，只會(huì)阻礙相應(yīng)制度的有效運(yùn)行，忽視征收補(bǔ)償?shù)暮诵摹獙?duì)被征收財(cái)產(chǎn)本身的補(bǔ)償，并可能為征收實(shí)踐中征收方的過低補(bǔ)償方案提供借口。因此，應(yīng)將社會(huì)保障功能從征收補(bǔ)償法律制度中予以剝離，借鑒美國征收補(bǔ)償法律制度的內(nèi)在理念與運(yùn)行模式，將制度焦點(diǎn)置于對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值的合理估算上，提高對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，全面有效地建立與完善城鄉(xiāng)的醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會(huì)福利制度，將被征收方及時(shí)納入覆蓋面廣的社會(huì)保障體系之中，防止因征收而可能導(dǎo)致的生活條件惡化。

(四)增強(qiáng)法院在征收補(bǔ)償判定中的程序性保障作用

如前已述，在美國征收法律制度中，具體征收計(jì)劃的實(shí)施通常都要依托相應(yīng)的司法程序進(jìn)行，法院在征收過程中扮演著至關(guān)重要的程序性角色，主導(dǎo)著對(duì)于征收補(bǔ)償數(shù)額的最終判定。作為與征收活動(dòng)無直接利害關(guān)系的中立第三方，法院能夠較為理性客觀地看待各種可以用于判定補(bǔ)償數(shù)額的證據(jù)材料與征收雙方各自提出針對(duì)征收補(bǔ)償?shù)母?jìng)爭(zhēng)性主張，公正合法地適用符合個(gè)案正義的補(bǔ)償判定標(biāo)準(zhǔn)，最終確定較為合理的征收補(bǔ)償數(shù)額。反觀中國，征收程序基本由行使征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)一方主導(dǎo)，具體的征收補(bǔ)償方案通常也由負(fù)責(zé)征收的行政機(jī)關(guān)單方制定，且在征收補(bǔ)償判定上享有寬泛的自由裁量權(quán)。雖然被征收方可就征收補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)議向法院提起行政訴訟，但囿于《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院只能審查行政機(jī)關(guān)所做出的征收補(bǔ)償決定的合法性，而無法審查其合理性。再者，即便征收補(bǔ)償決定違法，法院也只能判決撤銷該補(bǔ)償決定并責(zé)令行政機(jī)關(guān)做出新的征收補(bǔ)償決定，而無權(quán)依法直接改判具體補(bǔ)償數(shù)額。由此，就可能走進(jìn)循環(huán)訴訟的死胡同。更何況在司法實(shí)踐中，法院受理的有關(guān)征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的案件數(shù)量本身就有限，被征收方勝訴的更是微乎其微，因而也導(dǎo)致了被征收方往往通過信訪、群體性事件等方式抗議過低的征收補(bǔ)償方案，希冀行政機(jī)關(guān)出于“維穩(wěn)”的考量而提高補(bǔ)償數(shù)額。

為擺脫上述困境，有必要改變征收過程中行政機(jī)關(guān)獨(dú)大的格局，參照美國的征收模式，增強(qiáng)法院在征收補(bǔ)償判定中的程序性保障作用。通過中立司法機(jī)關(guān)的裁判，盡可能確保征收補(bǔ)償?shù)墓耘c合理性，在最大程度上緩解被征收方對(duì)于國家公權(quán)力可能偏私而導(dǎo)致不公平補(bǔ)償結(jié)果的疑慮與不安。而具體可供選擇的實(shí)施路徑有兩條:第一，修改《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大法院在審查征收補(bǔ)償決定時(shí)的權(quán)力，在該補(bǔ)償決定不合法或不合理的情況下，法院可以直接變更具體的補(bǔ)償數(shù)額。第二，通過特別立法的形式，制定專門的征收補(bǔ)償程序法，參照民事訴訟程序，將征收雙方視為平等主體，由法院居中裁決。

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