楊學(xué)新,宰 波,2

(1．河北大學(xué) 歷史學(xué)院，河北 保定 071002；2.河南科技學(xué)院 馬克思主義教育學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的政區(qū)邊界水利糾紛是備受關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題和國(guó)家治理難題，學(xué)界相關(guān)研究多側(cè)重于解析糾紛的現(xiàn)狀以提出政策建議，對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)應(yīng)對(duì)水利糾紛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少有關(guān)注。少數(shù)具有歷史維度的研究雖有細(xì)致的事件梳理，對(duì)政府應(yīng)對(duì)行為的理解卻有所局限，對(duì)相關(guān)的預(yù)防措施、治理理念、管理機(jī)制以及工程技術(shù)因素缺乏全面、深入的考察。20世紀(jì)50年代中期，河北省臨漳縣與河南省安陽(yáng)縣之間因漳河防洪引起的堤防歸屬糾紛，使冀豫兩省政府、水利部和國(guó)務(wù)院先后卷入其中，經(jīng)過(guò)復(fù)雜的協(xié)商、調(diào)解與后續(xù)行動(dòng)，糾紛最終消弭。筆者擬通過(guò)對(duì)這一事件過(guò)程的考察和探討，呈現(xiàn)各方互動(dòng)的歷史場(chǎng)景，全面總結(jié)和分析政府在糾紛中的具體運(yùn)作及成效，為當(dāng)下政府及有關(guān)各方應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起的水利糾紛提供歷史鏡鑒。

一、堤防歸屬糾紛的背景

漳河發(fā)源于山西，為海河水系南部支流漳衛(wèi)南運(yùn)河的源頭之一。上游的清漳、濁漳兩大支流，在河北省涉縣交匯后，沿河北省涉縣、磁縣和河南省林縣、安陽(yáng)縣之間的省界東流，經(jīng)河北省臨漳縣、魏縣、大名縣，在館陶縣徐萬(wàn)倉(cāng)與衛(wèi)河匯流入衛(wèi)運(yùn)河，全長(zhǎng)460公里，流域面積19537平方公里。漳河沿岸地形多變，磁縣觀臺(tái)鎮(zhèn)以上山勢(shì)險(xiǎn)峻，河道曲折，水流湍急，有侯壁等多處天然跌障；觀臺(tái)鎮(zhèn)至岳城鎮(zhèn)之間為丘陵；岳城鎮(zhèn)以下地勢(shì)平坦。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，魏國(guó)大夫西門豹即主持修建了著名的“引漳十二渠”。東漢末至南北朝時(shí)期，漳河流域注重興修水利，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，成為重要的政治、經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域。然而，由于流域開發(fā)過(guò)度，漳河含沙量增加，下游河床淤積，極易泛濫，逐漸成為“害河”。自宋代起，漳河平原河段便有筑堤防洪的記錄。明清至民國(guó)，治漳之策仍以堤防為重。

臨漳縣位于岳城鎮(zhèn)以東約10公里處，境內(nèi)地形以平原為主，地勢(shì)較低。漳河從上游的山地和丘陵沖出后進(jìn)入臨漳縣境內(nèi)，由于海拔下降較大，并且驟然失去固定河槽的束縛，對(duì)下游河道與堤防產(chǎn)生了巨大沖擊，導(dǎo)致臨漳縣境內(nèi)洪災(zāi)頻繁，僅1912年至1948年間漳河決口即達(dá)11次之多。[1]與臨漳南部接壤的安陽(yáng)縣亦深受其害。漳河堤防雖然位于臨漳境內(nèi)，但歷史上兩縣同屬河南省管轄，在長(zhǎng)期的防洪協(xié)作中，形成了安陽(yáng)縣管理漳河南岸部分堤防的傳統(tǒng)。臨漳縣劃歸河北省，[注]河北省南部政區(qū)范圍與晉冀魯豫根據(jù)地(解放區(qū))有承續(xù)關(guān)系。臨漳縣大部分地區(qū)曾屬晉冀魯豫根據(jù)地(解放區(qū))冀南三專署管轄，1949年8月，河北省成立時(shí)，該專署所轄各縣劃歸河北省。安陽(yáng)縣則屬平原省管轄。1952年11月，平原省撤銷時(shí)，“現(xiàn)屬河北省原為河南舊轄的武安、涉縣、臨漳三縣不動(dòng)，仍屬河北省，以利治漳”。[2]這次政區(qū)調(diào)整的目的非常明確，即改變省際政區(qū)交錯(cuò)對(duì)漳河治理的影響，確立河北省在漳河管理中的單一主體地位，為統(tǒng)籌治理創(chuàng)造有利條件。此后，臨漳、安陽(yáng)兩縣分別屬于河北省邯鄲專區(qū)和河南省安陽(yáng)專區(qū)管轄，但是，安陽(yáng)縣掌管部分漳河南堤的傳統(tǒng)卻因防洪的需要而保留下來(lái)。

1954年夏，臨漳段漳河洪峰流量過(guò)大，雖經(jīng)全力搶護(hù)，南岸部分堤防仍被沖塌，決口處的村莊房屋倒塌過(guò)半。距離漳河南堤僅10公里的安陽(yáng)縣東部地區(qū)也一度處于洪水威脅之下。為更加有效地抵御洪水，維護(hù)共同利益，冀豫兩省主動(dòng)組織會(huì)商，兩省水利廳、邯鄲專署、安陽(yáng)專署、臨漳縣、安陽(yáng)縣均派出代表參加。10月25日，雙方達(dá)成中華人民共和國(guó)成立后首個(gè)關(guān)于漳河防洪的協(xié)議。雙方在防洪工作的原則和措施方面取得諸多共識(shí)：由于短期內(nèi)無(wú)法從根本上治理漳河河道，應(yīng)該在三宗廟至二分莊段南岸堤防修建一座分洪口門，緊急情況時(shí)向南岸地區(qū)主動(dòng)分洪以減少損失；兩省及相關(guān)專、縣共同組織查勘的分洪口門具體位置；分洪標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題由雙方另行商定后報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)；河南省負(fù)責(zé)按原狀修復(fù)吳家莊至三宗廟的南岸堤防，高度應(yīng)與現(xiàn)有堤防持平，既要確保新堤質(zhì)量，又不能妨礙北堤安全。雙方還約定成立汛期聯(lián)防組織，以協(xié)調(diào)漳河南堤事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。[3]

1955年7月5日，冀豫兩省于河北保定協(xié)商成立了漳河聯(lián)防指揮部(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)指”)，以邯鄲專署、安陽(yáng)專署相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分任正、副主任，分別派遣專、縣有關(guān)人員組成辦公機(jī)構(gòu)?！奥?lián)指”負(fù)責(zé)組織群眾參加漳河南堤防汛，三宗廟以上堤段由安陽(yáng)縣負(fù)責(zé)，三宗廟以下堤段由臨漳縣負(fù)責(zé)，雙方應(yīng)根據(jù)水情互相支援；做好分洪準(zhǔn)備工作，開展滯洪區(qū)群眾教育動(dòng)員；掌握分析水情并及時(shí)向兩省防汛指揮部和中央報(bào)告，提出分洪措施并接受中央防總關(guān)于分洪的指示。[4]

政區(qū)調(diào)整沒有使臨漳、安陽(yáng)兩縣共同防洪的傳統(tǒng)驟然斷裂，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的需要反而促使冀豫兩省政府以協(xié)議形式確認(rèn)了共同負(fù)責(zé)防洪事務(wù)的工作模式，與中央此前調(diào)整政區(qū)，以河北省統(tǒng)一治理漳河的初衷發(fā)生了一定程度的背離。由此，臨漳段漳河防洪事務(wù)中形成了一種獨(dú)特的局面：河南省安陽(yáng)縣跨境管理河北省臨漳縣境內(nèi)漳河南岸部分堤防，并得到兩省協(xié)議的確認(rèn)。然而，雙方之所以開展協(xié)商并以契約的方式規(guī)定合作事宜，說(shuō)明兩者利益并不完全一致，存在爆發(fā)矛盾和糾紛的可能。

二、堤防歸屬糾紛的起因與過(guò)程

1956年夏，海河流域爆發(fā)大洪水。8月4日，臨漳段漳河洪峰流量達(dá)每秒9200立方米，為中華人民共和國(guó)成立以后最高紀(jì)錄。雖然位于臨漳縣境內(nèi)的南岸二分莊口門主動(dòng)分洪，也未能達(dá)到減輕下游洪水壓力和“確保北堤”的預(yù)想效果。河北省漳河沿岸諸縣遭受了嚴(yán)重的洪災(zāi)，臨漳、魏縣、大名境內(nèi)南堤共決口74處，魏縣北堤決口4處，館陶縣有長(zhǎng)達(dá)15公里北堤洪水漫溢。[5](P160)

河北省認(rèn)為共同防洪的模式導(dǎo)致分洪不及時(shí)，是此次損失慘重的重要原因。根據(jù)1954年協(xié)議，在防洪協(xié)作中，“聯(lián)指”需要向兩省防汛指揮部和中央報(bào)告水情，提出分洪意見并根據(jù)中央指示確定是否分洪。這套工作程序看似合理，實(shí)際執(zhí)行卻有不少問(wèn)題。例如：在罕見的洪水威脅下，“聯(lián)指”內(nèi)部能否及時(shí)就分洪措施達(dá)成一致？?jī)墒》篮橹笓]部在整個(gè)工作體系中是何角色？?jī)墒?duì)分洪措施如有不同意見會(huì)對(duì)“聯(lián)指”的行動(dòng)和中央的決定產(chǎn)生何種影響？此外，“聯(lián)指”、兩省指揮部、中央防總之間的信息往來(lái)也會(huì)消耗寶貴的分洪準(zhǔn)備時(shí)間。因此在分洪這樣的重大問(wèn)題上，協(xié)作模式暴露出效率低下的弊端。

1957年初，河北省要求收回位于己方境內(nèi)、由河南省負(fù)責(zé)的漳河南岸倪辛莊至三宗廟段堤防，獨(dú)立負(fù)責(zé)漳河堤防的歲修、管理、養(yǎng)護(hù)與防汛工作。河北省此舉除考量自身利益，減少洪災(zāi)損失以外，意在實(shí)現(xiàn)和確保漳河治理中的“單一主體”地位，符合新中國(guó)調(diào)整冀豫兩省政區(qū)的目的。

針對(duì)堤防的歸屬問(wèn)題，兩省水利廳代表在水利部主持下反復(fù)協(xié)商近兩個(gè)月，終于在3月30日達(dá)成初步協(xié)議：臨漳縣境內(nèi)漳河堤防交由河北省負(fù)責(zé)，河南省可在汛期了解該段防汛狀況，必要時(shí)派出民工支援；河南省修建的防洪工程交河北省使用；復(fù)堤工程由河北省負(fù)責(zé)，水利部組織兩省共同檢查驗(yàn)收。此協(xié)議須由“兩省代表簽字后，各自帶回供領(lǐng)導(dǎo)審核，兩省如有意見，限于4月7日前報(bào)水利部，過(guò)期不提出意見，則作為同意，水利部批準(zhǔn)后，各按協(xié)議執(zhí)行”。[6]由此可見，此時(shí)的協(xié)議只是雙方水利廳代表協(xié)商的結(jié)果，兩省政府的意見才是協(xié)議生效的關(guān)鍵。

安陽(yáng)專區(qū)、安陽(yáng)縣聞?dòng)嵑螽?dāng)即反對(duì)，理由有三：其一，該段堤防為漳河決口多發(fā)之處，對(duì)安陽(yáng)等縣影響甚大，安陽(yáng)群眾歷年來(lái)參加防守已成慣例。其二，安陽(yáng)縣干部群眾防洪經(jīng)驗(yàn)豐富，1954年、1956年防洪中所負(fù)責(zé)堤段雖局部坍塌，但沒有出現(xiàn)決口或漫溢，而臨漳所負(fù)責(zé)的堤段在1956年洪水中決口甚多。其三，邯鄲專區(qū)有滏陽(yáng)河、沙河等多條河流需要治理，不能保證漳河工程的經(jīng)費(fèi)投入，并且臨漳縣在防洪中的首要任務(wù)是“確保北堤”，南堤防守力量薄弱，必須依靠安陽(yáng)群眾共同防守。[7]在安陽(yáng)方面的強(qiáng)烈反對(duì)下，3月30日協(xié)議未能生效，隨后進(jìn)行的多次會(huì)談亦無(wú)結(jié)果。

水利部調(diào)解不成，問(wèn)題反映至中央。5月，在國(guó)務(wù)院副總理鄧子恢的召集和主持下，冀豫兩省省委書記進(jìn)行商談，決定對(duì)分洪、防汛機(jī)構(gòu)和堤防工程等事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，繼續(xù)開展合作。[8]兩省代表根據(jù)兩省領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商精神，于7月6日簽署協(xié)議。其要旨是：“聯(lián)指”不再設(shè)立日常辦公機(jī)構(gòu)，成立兩個(gè)分指揮部負(fù)責(zé)執(zhí)行具體任務(wù)，安陽(yáng)分指揮部負(fù)責(zé)三宗廟以上堤段，臨漳分指揮部負(fù)責(zé)指揮三宗廟以下堤段。兩縣領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任分指揮部主任，同時(shí)兼任對(duì)方指揮部的副主任；防汛物料的準(zhǔn)備和人力調(diào)配，由雙方各自負(fù)責(zé)，必要時(shí)相互支援；安陽(yáng)方面不得擅自加高堤防，臨漳須幫助安陽(yáng)民工解決住房問(wèn)題；[9]倪辛莊至三宗廟段復(fù)堤與護(hù)岸工程以河北省為主、河南省參加，保證南堤的寬度、高度不超過(guò)北堤；二分莊處漳河流量達(dá)4500秒公方時(shí)，由中央防總決定分洪。[10]

在堤防歸屬糾紛中，水利部主持下的兩省水利廳代表協(xié)商意見遭到專、縣政府的反對(duì)，凸顯了矛盾的復(fù)雜性。省際會(huì)商和水利部的技術(shù)性調(diào)解在重大分歧面前已難以奏效，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自介入才打破僵局，推動(dòng)了糾紛的化解和防洪合作的持續(xù)開展。此后冀豫兩省在臨漳段防洪合作中均遵守1957年7月6日所達(dá)成的協(xié)議，沒有因堤防歸屬問(wèn)題發(fā)生糾紛。

三、“治標(biāo)”：化解糾紛的措施分析

冀豫兩省政府既是邊界防洪糾紛中的當(dāng)事者，又是協(xié)商處理糾紛的主體，在雙方無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，水利部代表中央進(jìn)行調(diào)解，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也曾介入其中。糾紛的化解得益于冀豫兩省與中央的共同努力。

首先，冀豫兩省規(guī)避糾紛的意識(shí)和前期合作是化解糾紛的有利基礎(chǔ)。前期防洪合作的本意就是建立溝通平臺(tái)以協(xié)調(diào)雙方的行動(dòng)，因而可以視為提前預(yù)防和規(guī)避糾紛的舉措。1954年協(xié)議的達(dá)成和“聯(lián)指”的建立，體現(xiàn)了冀豫兩省的主動(dòng)協(xié)作意識(shí)和團(tuán)結(jié)一致的愿望。這種共同的心理基礎(chǔ)和“先前狀態(tài)”對(duì)緩和雙方關(guān)系，促進(jìn)矛盾的解決具有不可忽視的作用。雙方在前期合作中增進(jìn)交流，達(dá)成一定的共識(shí)，成為化解糾紛的有利條件。1954年協(xié)議確立的“確保北堤，力保南堤”防洪工作原則，就是雙方互相理解，兼顧對(duì)方利益的結(jié)果：漳河以北地區(qū)對(duì)國(guó)家意義重大，若北堤潰決可能對(duì)京津要地和鐵路干線產(chǎn)生威脅。從全局性政治、經(jīng)濟(jì)意義考慮，北堤的重要性無(wú)疑高于南堤。雖然“確保北堤”對(duì)河北省一方有利，但河南省也“顧全大局”，認(rèn)可北堤的優(yōu)先地位?！傲ΡＤ系獭眲t體現(xiàn)了對(duì)漳河以南地區(qū)主要是河南省利益的維護(hù)。河南省承擔(dān)部分漳河南堤的防汛和修復(fù)職責(zé)，滿足了參與防洪事務(wù)以保障自身利益的心理和現(xiàn)實(shí)需要，為“力保南堤”打下了基礎(chǔ)?！按_保北堤，力保南堤”原則體現(xiàn)了冀豫兩省在利益不同的情況下團(tuán)結(jié)合作的理念與共識(shí)。堤防歸屬爭(zhēng)端出現(xiàn)后，兩省都強(qiáng)調(diào)各自理由的正當(dāng)性，但規(guī)避糾紛的愿望和前期合作中形成的共識(shí)并未消失，雙方始終堅(jiān)持在上級(jí)的調(diào)解下對(duì)話協(xié)商。糾紛的處置過(guò)程雖有波折，但總體上合理有序。

其次，靈活而又切合實(shí)際的調(diào)解思路是化解糾紛的關(guān)鍵。冀豫兩省關(guān)于堤防歸屬的爭(zhēng)論各有道理，決定其歸屬的時(shí)機(jī)并不成熟。中央、水利部在調(diào)解中敏銳地發(fā)現(xiàn)，可以將復(fù)雜的堤防歸屬問(wèn)題區(qū)分為汛期防守與堤防工程兩個(gè)方面，分別考慮以提出對(duì)策。一方面，汛期防守問(wèn)題上采納了河南省的意見，沿襲了共同防御、分段負(fù)責(zé)的慣例。就當(dāng)時(shí)的漳河治理狀況和防洪技術(shù)水平來(lái)看，大規(guī)模的群眾參與依然是汛期應(yīng)對(duì)洪水威脅的主要辦法，安陽(yáng)方面的參與可以加強(qiáng)防洪所需的人力、物力。在防洪這樣的重大事務(wù)中，不僅要考慮措施的合理性，更要審視客觀條件的制約。另一方面，堤防工程問(wèn)題上充分考慮了河北省的訴求，由此前的兩省分段負(fù)責(zé)改為以河北省施工為主，河南省參加，明確了主次責(zé)任?？傮w來(lái)看，在中央的過(guò)問(wèn)下，堤防歸屬問(wèn)題的處理切合實(shí)際，同時(shí)考慮雙方的意見，找到了利益平衡點(diǎn)。河南省參與汛期防守的權(quán)利得以保留，河北省則取得了堤防工程的主導(dǎo)權(quán)，雙方各有所獲，心理上都能夠接受，因而達(dá)成妥協(xié)。

再次，通過(guò)調(diào)整聯(lián)防機(jī)構(gòu)及職責(zé)降低糾紛的可能性。1954年協(xié)議對(duì)“聯(lián)指”的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)的規(guī)定存在弊端，導(dǎo)致雙方在防洪合作中出現(xiàn)分歧，降低關(guān)鍵時(shí)刻的行動(dòng)效率，影響防洪工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1957達(dá)成的協(xié)議繼續(xù)保留“聯(lián)指”的同時(shí)，對(duì)其組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整。取消日常辦公機(jī)構(gòu)，設(shè)立臨漳、安陽(yáng)兩個(gè)分指揮部，明確了兩縣分段防洪的職責(zé)，便于機(jī)動(dòng)靈活地開展工作。兩個(gè)分指揮部主任同時(shí)兼任對(duì)方指揮部的副主任，則有利于通過(guò)參與對(duì)方的防洪工作，增進(jìn)交流、互諒互讓，在必要時(shí)互相支援。在分洪問(wèn)題上協(xié)議作出了更加明確的規(guī)定，即洪峰流量達(dá)到每秒4500立方米時(shí)，由中央防總決定分洪，明確了緊急關(guān)頭的行動(dòng)依據(jù)，杜絕兩省因標(biāo)準(zhǔn)模糊產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，提高行動(dòng)效率。機(jī)構(gòu)和職責(zé)的變革為增進(jìn)理解與合作，減少糾紛提供了有利條件。

經(jīng)過(guò)中央的努力調(diào)解，冀豫雙方達(dá)成妥協(xié)，堤防歸屬的爭(zhēng)端得以平息，合作防洪的局面仍繼續(xù)維持。然而，地理位置和行政區(qū)劃決定了雙方在防洪問(wèn)題上的利益并不完全一致，矛盾的根源并未消失。因此，中央調(diào)解和省際協(xié)商只能化解而無(wú)法根除糾紛，具有“治標(biāo)”的特點(diǎn)。

四、“治本”：根除糾紛的后續(xù)行動(dòng)

冀豫兩省防洪糾紛暫時(shí)化解，中央、水利部和地方政府卻并未停止預(yù)防和消除糾紛的努力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，治理水患，推進(jìn)防洪事務(wù)統(tǒng)一管理，探索有效的管理機(jī)制，盡力消除糾紛的根源，以達(dá)到“治本”的目的。

其一，大力治理漳河水患。洪水威脅是防洪糾紛的深層次原因，通過(guò)流域綜合治理減少水患的影響，是消除糾紛的根本之舉。1957年編制完成的《海河流域規(guī)劃》將“解除流域內(nèi)洪澇災(zāi)害”置于各項(xiàng)任務(wù)之首，明確提出“對(duì)防洪、除澇、防旱、防止鹽漬化等問(wèn)題統(tǒng)籌兼顧，土壤改良、水土保持、田間除澇、水利樞紐修建及河道整治密切結(jié)合，綜合運(yùn)用和發(fā)揮大、中、小各種類型工程的作用”。[11]在流域綜合規(guī)劃的背景下，漳河及其所屬的漳衛(wèi)南運(yùn)河水系防洪問(wèn)題有了清晰的整體解決方案：在上游修建規(guī)模不同的水庫(kù)，開展綜合利用；治理下游的衛(wèi)運(yùn)河和四女寺減河，提高河道泄水能力；開辟臨時(shí)滯洪區(qū)。[5](P88)此后，流域綜合治理工程的逐步實(shí)施，尤其是岳城水庫(kù)動(dòng)工興建并逐步投入使用后，對(duì)調(diào)節(jié)漳河水量，防范洪水破壞起到了明顯效果，冀豫邊界地區(qū)的洪災(zāi)威脅大為減小。

其二，厘清預(yù)防和解決糾紛的思路。從20世紀(jì)50年代開始，包括臨漳段防洪問(wèn)題在內(nèi)的邊界水利糾紛給各級(jí)政府和水利部門帶來(lái)極大困擾，同時(shí)也促使其不斷深化對(duì)水利糾紛的認(rèn)識(shí)，從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，得出具有普遍意義的應(yīng)對(duì)辦法。1961年6月，水電部在《關(guān)于解決漳衛(wèi)河之間三角地帶水利糾紛的意見》中指出，冀、豫兩省邊界水利糾紛產(chǎn)生的原因在于“缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政”。[12]1962年2月，水電部進(jìn)一步指出：“邊界水利糾紛的根本原因是水利問(wèn)題沒有解決和缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。所有邊界水利糾紛必須迅速解決，否則不僅嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，而且妨礙雙方群眾的團(tuán)結(jié)。為了根本解決邊界的水利問(wèn)題，凡邊界附近所有水利工程都必須按水系、按流域統(tǒng)一規(guī)劃，并經(jīng)上下游協(xié)商，不得各自為政，以鄰為壑”。[5](P345)其中反映出的糾紛治理思想可以概括為“團(tuán)結(jié)治水，統(tǒng)籌解決”，明確了從源頭上解決水利糾紛的努力方向，為處理冀、魯、豫、皖、蘇等省平原地區(qū)邊界水利問(wèn)題提供了原則和依據(jù)。中共中央對(duì)此所作的批示則體現(xiàn)了對(duì)人與自然、發(fā)展愿望與客觀條件之間關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)：“水旱災(zāi)害是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的敵人，要戰(zhàn)勝這個(gè)敵人必須認(rèn)識(shí)與掌握自然規(guī)律，利用自然規(guī)律來(lái)改造自然”“要戰(zhàn)勝這個(gè)敵人必須組織廣大群眾，團(tuán)結(jié)治水”。[5](P345)政府在實(shí)踐中總結(jié)出了符合實(shí)際、富有哲理的治理理念，對(duì)預(yù)防和解決水利糾紛具有指導(dǎo)意義。

其三，推進(jìn)漳河堤防統(tǒng)一管理。1957年7月協(xié)議達(dá)成以后，冀豫兩省在臨漳段漳河的防洪合作又延續(xù)多年。然而，從根本上講，共同防洪的工作模式與政區(qū)調(diào)整后漳河治理的要求并不適應(yīng)，兩省共同參與的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一方單獨(dú)負(fù)責(zé)，推進(jìn)防洪事務(wù)統(tǒng)一管理勢(shì)在必行。隨著流域綜合治理的開展，岳城水庫(kù)等水利工程發(fā)揮作用，加之歷年來(lái)持續(xù)加固堤防、整修河道，漳河洪水對(duì)冀豫兩省的威脅下降，臨漳段堤防統(tǒng)一管理的時(shí)機(jī)逐漸成熟。1962年3月，水電部組織冀豫兩省磋商，形成了《冀豫邊界水利問(wèn)題鄭州磋商紀(jì)要》，其中指出：“漳河南岸堤防全部在河北省境，今年后由河北省負(fù)責(zé)修完，根據(jù)岳城水庫(kù)工程進(jìn)行情況，按水電部確定標(biāo)準(zhǔn)，確保安全。原由河南省防護(hù)堤段的物料及看守房屋，全部移交河北使用。”1964年6月，冀豫兩省簽署協(xié)議：臨漳段漳河南堤的歲修與防汛由河北省負(fù)責(zé)；邯鄲地委須按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歲修，并保證在規(guī)定水位以下不得決口；堤防工程質(zhì)量驗(yàn)收由河南省負(fù)責(zé)；漳河分洪命令由水電部下達(dá)，兩省應(yīng)堅(jiān)決服從。[13]臨漳段漳河的管理權(quán)限終于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

最后，探索邊界河流治理的新機(jī)制。1958年3月，“漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局”成立后承擔(dān)起掌握水情，研究洪水蓄泄安排，協(xié)助沿岸各省治理河流的任務(wù)，對(duì)漳河防洪發(fā)揮了積極作用，其后又逐步參與解決冀豫邊界水利事務(wù)。1963年2月，水電部將漳衛(wèi)南運(yùn)河沿岸冀、魯、豫三省邊界水利問(wèn)題交由漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局負(fù)責(zé)。流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家水行政主管部門承擔(dān)政區(qū)間水利事務(wù)調(diào)解職責(zé)，有利于集中精力調(diào)查研究，掌握實(shí)情，促進(jìn)邊界水利問(wèn)題的解決。1964年8月，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院指示，漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理包括岳城水庫(kù)以下漳河在內(nèi)的主干河道、堤防及相關(guān)水利設(shè)施。漳河防洪事務(wù)管理職責(zé)由地方政府轉(zhuǎn)移到流域管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了水利事務(wù)管理的科學(xué)性和專業(yè)化。流域管理機(jī)構(gòu)作為“第三方”掌管防洪事務(wù)，可以在一定程度上避免地方政府之間的直接沖突，更有效地預(yù)防糾紛。

在多種措施的綜合作用下，冀豫邊界漳河防洪糾紛的根源基本消除[注]除人的主觀努力外，氣候變化導(dǎo)致地表徑流的減少也是不可忽視的原因。由于氣溫、降水等因素的影響，海河流域1956～2000年的年徑流量總體上呈下降趨勢(shì)，洪水威脅減小。參見吳大光，等：《海河流域徑流演變規(guī)律及其對(duì)氣候變化的影響》，《水科學(xué)與工程技術(shù)》2011年第6期。，曾經(jīng)的糾紛被逐漸淡忘，人們對(duì)洪水的態(tài)度發(fā)生了顯著的轉(zhuǎn)變。[注]筆者于2017年6月7日在臨漳縣柳園鎮(zhèn)采訪當(dāng)?shù)乩夏耆罕娛嗳耍篃o(wú)一人了解這段史事。這種狀況可能是因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，也可能與防洪糾紛主要發(fā)生在政府層面有關(guān)。筆者在二分莊以東212省道附近所見之漳河河道幾近干枯。當(dāng)?shù)厝酥v，多年來(lái)漳河僅在汛期有水。臨漳縣城周邊利用漳河故道洼地修建了規(guī)模可觀的河湖水系，成為縣城生態(tài)和景觀建設(shè)的亮點(diǎn)，岳城水庫(kù)的汛前棄水是其主要水源。如今的洪水不是災(zāi)害，而是有用的資源。

結(jié) 語(yǔ)

冀豫臨漳段漳河防洪糾紛的出現(xiàn)是中華人民共和國(guó)成立后政區(qū)調(diào)整的“未預(yù)結(jié)局”，這一行政舉措意在推進(jìn)漳河統(tǒng)一治理，卻觸發(fā)了新的矛盾。雖然糾紛的產(chǎn)生與政區(qū)調(diào)整有著直接關(guān)系，但不可因此否定政區(qū)調(diào)整的合理性，畢竟此舉有利于實(shí)現(xiàn)漳河上、下游治理的統(tǒng)一，值得肯定。由此引起的爭(zhēng)端則是發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，應(yīng)辯證地看待。臨漳段漳河防洪問(wèn)題引發(fā)冀豫兩省之間的水利糾紛，實(shí)質(zhì)是“慣習(xí)”與社會(huì)條件不相適應(yīng)的結(jié)果。臨漳改隸河北，變化的社會(huì)條件與防洪“慣習(xí)”的延續(xù)性發(fā)生矛盾，引發(fā)了冀豫兩省的糾紛。在應(yīng)對(duì)防洪糾紛過(guò)程中，中央調(diào)解和省際協(xié)商卓有成效。然而這些具體、微觀的運(yùn)作僅限于暫時(shí)解決表面問(wèn)題，并非長(zhǎng)久之計(jì)。臨漳段漳河防洪糾紛的消弭，除自然方面的因素外，得益于在實(shí)踐中發(fā)展進(jìn)化的應(yīng)對(duì)理念及統(tǒng)籌治理措施，從根源上降低了糾紛的可能。布羅代爾的“長(zhǎng)時(shí)段理論”啟示我們：應(yīng)對(duì)水利糾紛不可局限于協(xié)商、調(diào)處等“短時(shí)段因素”的作用，而應(yīng)當(dāng)以消除根源為目標(biāo)，尊重和運(yùn)用客觀規(guī)律，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光統(tǒng)籌規(guī)劃，積極、理性、耐心地促進(jìn)科技水平、治理體系、生態(tài)環(huán)境等“中時(shí)段”“長(zhǎng)時(shí)段”因素向有利的方向轉(zhuǎn)化。