毛 戎常 城

（新鄉(xiāng)學院a.土木工程與建筑學院；b.馬克思主義學院，河南 新鄉(xiāng)453003）

權力清單制度主要是將政府的各項行政權力，包括種類、數量、邊界、運作等以目錄清單的形式公之于眾，其本質和目的是規(guī)范行政主體的行政權力，將權力置于陽光之下。權力清單制度的推行，是黨的十八大以來全面深化改革的一項重要舉措，也是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，創(chuàng)建人民滿意的政府的具體行動。本文首先梳理中國權力清單制度的理論緣起及其現(xiàn)實實踐，然后在此基礎之上提出相關建議。

一、中國權力清單制度的理論緣起

任何制度都有其理論基礎。權力清單制度理論發(fā)軔于西方，從發(fā)展脈絡來看，廉價政府理論開創(chuàng)了權力清單制度的邏輯起點，有限政府理論奠定了權力清單制度的理論基礎。

最早提出廉價政府理論的學者是英國人洛克。洛克生于17世紀30年代，是著名的政治思想家、哲學家。在他的傳世之作《政府論》雖然沒有明確提及廉價政府理論，但在論述到公民私人財產與政府經費關系時指出，“人們聯(lián)合成為政府和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產”，“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業(yè)中支出他的一份來維持政府”［1］。洛克主張政府課稅，必須得到納稅人的準許，如果依仗手中的權力而非得到納稅人的批準，那就破壞了成立政府的目的。美國人潘恩認為，政府保障公民基本權利只是最基本要求，用最少的稅收辦最多的事情，創(chuàng)造出最大效益，才是英明的政府?！叭魏渭词故强雌饋砟鼙Ｕ衔覀儼踩男问?，只要是代價最小和得益最大，那就是我們一切人都愿意接受的”［2］。亞當·斯密、馬丁·路德等亦先后從各自的角度探討了廉價政府理論。亞當·斯密主張政府應該類似于“商品”，需要做到“物美”而“價廉”。馬丁·路德則提出創(chuàng)辦廉價教會、廉價政府。真正將廉價政府理論發(fā)揮到極致的是馬克思，“馬克思批判地繼承了西方古典自由主義關于廉價政府建設的思想，在總結巴黎公社實踐經驗的基礎上，提出廉價政府必須是人民的、負責的、低成本的和節(jié)約型的政府”［3］。

洛克不僅是廉價政府理論的創(chuàng)始人，也奠定了有限政府理論的思想基礎，第一次對有限政府理論展開了系統(tǒng)闡釋。洛克在《政府論》中對有限政府的內在設置、外在約束以及政府權力的約束體制等多方面展開了闡釋，“對政府權力進行限制的同時，還應該提示有限政府不是權力被緊緊限制的弱政府，政府應該保留必要的權力，才能有效發(fā)揮政府為公眾謀福利的功能”［4］。限制，但必須保留基本的職能，可謂是洛克有限政府理論的核心與本質。有限政府理論與保守主義思想息息相關，保守主義主張有限政府，而激進主義則喜愛不受限制的政府。孟德斯鳩對有限政府理論亦作出了重要貢獻，他的三權分立學說是對有限政府理論的豐富和完善，他認為，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了。如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，則一切便都完了”［5］。不得不說，有限政府理論還對現(xiàn)實政治影響深刻。從世界近現(xiàn)代史的發(fā)展變遷來看，西方國家的政治制度基本上都采用了有限政府理論。

需要指出，權力清單制度理論雖然發(fā)軔于西方，但是這一制度在中國的實踐并非完全照搬西方理論，它是西方理論與中國具體國情相結合的產物。經過十幾年的實踐，中國學者進一步拓展了權力清單制度的理論維度，為該理論的發(fā)展創(chuàng)新提供了中國智慧。

二、中國權力清單制度的現(xiàn)實實踐

權力清單制度在中國的實踐，肇始于2005年，先由地方“試水”，然后再在中央政府的強力推行下在地方普及。

2004年，河北省原對外貿易和經濟合作廳副廳長兼河北省機電產品進出口辦公室主任李友燦貪腐受賄一案震驚全國。李友燦利用其手中權力，將河北省汽車進口配額通過河北汽車（集團）有限公司轉讓提供給北京森華創(chuàng)業(yè)汽車貿易有限公司總經理丁寧。2001年8月至2003年4月，李友燦利用1249個汽車配額非法牟利現(xiàn)金4723萬元人民幣。另外，李友燦還向唐山冀東機電設備公司索賄高爾夫轎車一輛。鑒于受賄數額特別巨大，李友燦一審被判處死刑，剝奪政治權利終身，并被沒收個人全部財產。李友燦為何能夠在不到兩年的時間瘋狂聚斂巨額財富？權力，是其中最重要的因素。從程序來看，河北省汽車進口配額指標是由領導班子集體研究，但實際上，真正的決定權完全掌握在省機電辦主任李友燦之手，“李友燦說給哪個企業(yè)就給哪個企業(yè)，說給多少就給多少。集體研究流于形式，實際變成了李友燦的‘一言堂’”［6］。

李友燦一案對河北省委產生了深刻影響，經深思熟慮，2005年河北省委決定率先在國土資源廳、商務廳及邯鄲市試點并推行權力清單制度。權力清單制度開始在中國生根發(fā)芽。在河北省委的推動下，邯鄲市成為中國實踐權力清單制度的第一個城市。2005年4月，邯鄲市經過三輪審核，涉及70余個部門，推出合計2515項權力的清單目錄，一時成為全國的焦點。邯鄲市的做法，不僅是河北省在反思李友燦腐敗案的基礎上探索打造陽光政府的重要舉措，而且還是邯鄲城市發(fā)展的客觀需求。除了制定一個整體的市政府權力清單，邯鄲市還別出心裁地制定出中國首份市長權力清單，而且編撰了權力運行的流程圖。

權力清單制度始自地方，能夠在中國實現(xiàn)普及則緣自中央政府由上而下的推動。2013年和2014年，黨的十八屆三中和四中全會連續(xù)兩次提到權力清單制度。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，深化改革涉及15個領域，60項具體改革，其中明確指出應強化權力運行制約和監(jiān)督體系。2014年至2017年，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組召開38次會議，審議及審議通過200多份重要文件，涉及改革的各個領域。為了貫徹中共十八屆三中、四中全會提出的“推行政府權力清單制度”的改革任務，自2014年開始，多個地方政府遵循“清權、減權、制權、曬權”等程序建立起較為詳細的責任清單目錄，甚至創(chuàng)建了相關數據庫。部分省級部門大幅削減行政職權，削減幅度竟達50%，對于職責交叉的權力進行明確分工，進一步厘清職責。2016年1月29日，《人民日報》刊文指出全國省級政府部門權力清單全部公布。至此，中國權力清單制度建設初步完成。

三、中國權力清單制度發(fā)展的政策建議

權力清單制度自2005年探索實踐以來，積累了不少有益經驗，中央還出臺了相應的指導意見。但是，它作為新生事物，還處于成長階段。筆者不揣淺陋，現(xiàn)就這一制度的發(fā)展建設提出以下建議。

首先，權力清單制度建設需與新時代的宏觀背景緊密相系。新制度建設若想擁有生命力，必須妥善處理好局部與整體之間的關系。權力清單制度建設發(fā)展，需要深刻領悟黨的十九大精神，符合新時代的時代要求，積極貫徹全面深化改革的具體舉措，以政府職能轉變?yōu)橹行臉嫿ㄕ畽嗔η鍐沃贫?，實現(xiàn)權力在陽光下運行。

其次，權力清單制度建設亟待補齊相關的法律制度短板。依法治國是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是全面建成小康社會的基本路徑。由于缺乏配套法律法規(guī)建設，制度很容易變形走樣，違背初衷。權力清單制度建設，應該法律先行，不僅要將權力清單制度納入到地方法規(guī)之中，充分體現(xiàn)人民的意志，還需豐富完善相關制度，保證政府能夠有法可依，進而做到有法必依。

再次，權力清單制度建設應加強對政府違法違規(guī)行為的監(jiān)察與追責。權力清單制度出臺之后，如若政府出現(xiàn)違規(guī)行為如何處理？同時，如何規(guī)避政府既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色尷尬？這就需要在權力清單制度構建的過程中完善、健全對政府行為的監(jiān)察和追責。沒有嚴格的問責機制，權力清單很可能淪為一紙空文。為了實現(xiàn)這一目的，可嘗試將權力清單制度內嵌于地方的協(xié)商式民主政治建設，與協(xié)商式民主建設工作形成有機聯(lián)動。