張立哲

黨的十九大報告強調(diào)“加強各民族交往交流交融”，要“促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月19日第2版。。這是各民族“交往交流交融”思想第一次寫入黨代會報告，將成為指導(dǎo)新時代民族工作的重要理論。*汪俞佳：《交往交流交融“第一次寫入黨代會報告”——全國政協(xié)民宗委“內(nèi)地高校西藏新疆少數(shù)民族大學(xué)生培養(yǎng)”專題調(diào)研組收看十九大開幕會小記》，《中國政協(xié)報》2017年10月20日第6版。

為了解新疆少數(shù)民族外出務(wù)工人員在落地城市交往交流交融情況，課題組于2017年7～10月赴廣東、江蘇、安徽等地企業(yè)、高校、宗教活動場所以及新疆駐內(nèi)地工作組，接觸進入內(nèi)地城市的少數(shù)民族外出務(wù)工人員、社會服務(wù)管理部門展開相關(guān)調(diào)研。

一、新疆少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員基本情況

課題組對廣東、江蘇、安徽等地460多名新疆籍少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員、490名社會服務(wù)管理人員展開問卷調(diào)查；通過座談會訪談，聽取外出務(wù)工經(jīng)商服務(wù)管理工作組干部、城市社會管理等部門服務(wù)管理人員、少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員意見。通過對調(diào)查數(shù)據(jù)、訪談研討等材料的統(tǒng)計分析，課題組發(fā)現(xiàn)：少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員的職業(yè)分布、居住情況、勞動保障部分保持傳統(tǒng)特點，典型如職業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、就業(yè)途徑單一、散居共居常見、收入分化明顯；同時，少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員的流動模式正經(jīng)歷由“個人創(chuàng)業(yè)”變?yōu)椤凹彝ミw移”，由“短期停留”過渡到“渴望定居”，由“季節(jié)流動”發(fā)展到“常態(tài)流動”。

(一)職業(yè)結(jié)構(gòu)類別單一，無照經(jīng)營情況普遍，勞動保障程度較低

由于流出地農(nóng)村土地減少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達、三產(chǎn)融合程度低，新疆籍少數(shù)民族離開流出地后基本選擇“棄農(nóng)從商”，依托其體貌特征從事民族特色產(chǎn)業(yè)，如特色餐飲、商品銷售，在職業(yè)選擇方面呈現(xiàn)比較突出的特點。一是職業(yè)結(jié)構(gòu)類別單一。從廣州、南京、無錫、合肥4座城市中原來主要從事農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)的少數(shù)民族受訪者分析，從事民族特色餐飲、地攤零散經(jīng)營、干貨水果銷售、玉石產(chǎn)品批發(fā)的少數(shù)民族務(wù)工經(jīng)商人員占被調(diào)查人員總數(shù)的80.7%，從事高新科技、文教體育、創(chuàng)意服務(wù)產(chǎn)業(yè)的少數(shù)民族務(wù)工經(jīng)商人員僅占總數(shù)的19.3%。在問卷中，78.6%的黨員干部認(rèn)為少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員“職業(yè)特征明顯”“容易從事和少數(shù)民族身份相關(guān)聯(lián)的職業(yè)”，65.5%的黨員干部認(rèn)為“少數(shù)民族進城務(wù)工經(jīng)商人員容易在特定行業(yè)聚集”；訪談中，12名從事相關(guān)社會管理服務(wù)工作的人員反饋“固定場所經(jīng)營、租賃門店的主要是清真餐廳和玉石銷售；流動場所銷售的主要是水果、干果和藏藥”。二是無照經(jīng)營、沿街叫賣情況普遍。從調(diào)研情況看，有照經(jīng)營者與無照經(jīng)營者并存。問卷中，48.8%的餐飲業(yè)主和73%的玉石器材經(jīng)營業(yè)主有營業(yè)執(zhí)照，63%的餐飲業(yè)主有衛(wèi)生許可證；在詢問“為什么不辦理相關(guān)證件”時，經(jīng)營者反饋“不知道找誰辦理”“擔(dān)心辦理成本太高”的分別為72%和56%；此外，21%的經(jīng)營人員認(rèn)為“當(dāng)?shù)卣?wù)不到位，沒有幫助解決執(zhí)照問題”。在問及“是否與城市管理人員及相關(guān)部門發(fā)生沖突”時，39.8% 的受訪者表示與城管發(fā)生過沖突。在與城管發(fā)生過沖突的受訪者中，91.1%的受訪者表示產(chǎn)生沖突的原因是“擺攤”；4.4%的回答為“沒有營業(yè)執(zhí)照”。31.6%的社會管理服務(wù)人員認(rèn)為“少數(shù)民族外來務(wù)工人員與工商、衛(wèi)生等部門發(fā)生沖突情況比較常見”。三是工作時間長、勞動保障低。首先，受雇傭經(jīng)營者制約較多。一般少數(shù)民族進城，受親戚朋友影響較大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多少數(shù)民族經(jīng)營業(yè)主一般會通過招收家鄉(xiāng)農(nóng)民工進城，并為員工提供基本衣食。由于語言不通、社會關(guān)系簡單，少數(shù)民族員工通常沒有辦法通過正常渠道維護自己的權(quán)益，工作強度大、勞動保障水平低，員工受制于雇主是較為普遍的情況。問卷中，43%的受訪者選擇“每天工作時間在10小時以上”。其次，務(wù)工人員簽訂勞動合同者少、社會保障低。只有32.7%的受訪者表示自己簽訂了勞動合同；沒有簽訂勞動合同的受訪者中有41.3%的人認(rèn)為“是朋友熟人介紹來的，沒有必要簽合同”。此外，只有15.2%的受訪者表示參加了社會保險。

(二)就業(yè)依靠傳統(tǒng)關(guān)系，租房共居情況普遍，流動方式發(fā)生變化

由于缺少社會背景支撐，傳統(tǒng)的親緣、族緣、地緣人際關(guān)系成為少數(shù)民族進城獲得就業(yè)機會的主要途徑；同樣，由于傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)方式，群體流動的少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員也會選擇短期居住成本比較經(jīng)濟的與親戚朋友共居或者租房居住方式。一是就業(yè)依靠傳統(tǒng)關(guān)系。接受調(diào)查的少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員大都是跟隨親友、老鄉(xiāng)外出，通過同鄉(xiāng)及親友的介紹和幫助實施個體遷移。59.6%的受訪者由親友介紹到內(nèi)地城市工作或經(jīng)營餐館；通過政府、用人單位和私人中介等渠道就業(yè)的僅占總數(shù)的 6.6% 。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管有政府組織的批量務(wù)工人員在城市企業(yè)務(wù)工，但和少數(shù)民族外出務(wù)工人員總量相比，占比不高。訪談中，有17名社會服務(wù)管理人員認(rèn)為“單一渠道的就業(yè)方式會影響少數(shù)民族務(wù)工人員的就業(yè)面”；有13名社會管理服務(wù)人員認(rèn)為“要警惕類似員工管理模式可能誘發(fā)的團體性違法犯罪”。問卷中，分別有27.6%和56.4%的社會管理服務(wù)人員認(rèn)為“少數(shù)民族雇員受到雇主侵害后的維權(quán)能力不足”“缺少有針對性的法律常識的培訓(xùn)”。二是租房共居情況普遍。問卷中，只有6%的少數(shù)民族在遷移地購買了住房；租房居住者占調(diào)查總數(shù)的74.2%；在經(jīng)營場所居住的占15.2%；借住親友家的占4.6%。接受問卷訪談的少數(shù)民族有相當(dāng)一部分是餐飲企業(yè)員工，在大城市工作前期，他們多數(shù)會選擇與其他員工同吃同住的工作生活方式以降低生活成本。三是流動方式發(fā)生變化。傳統(tǒng)少數(shù)民族外出務(wù)工流動方式主要強調(diào)“個體發(fā)展”，獨立創(chuàng)業(yè)情況比較常見，流動性較強。但本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有34.2%的少數(shù)民族外出務(wù)工人員選擇“舉家搬遷”，這也反映出少數(shù)民族務(wù)工人員在當(dāng)?shù)囟ň拥闹饔^愿望在增加。在流動時間方面，少數(shù)民族外出務(wù)工人員的隨機性更強，問卷中有61.1%的少數(shù)民族務(wù)工人員的務(wù)工時間零散分布在當(dāng)年6月到次年2月。

(三)經(jīng)濟收入普遍提高，個體收入分化明顯，收入增長持續(xù)性弱

大部分少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員進入城市的動機是為了增加經(jīng)濟收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員經(jīng)濟狀況呈現(xiàn)以下三個特點：一是收入普遍提高。少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員在外出前收入普遍較低，問卷中，進城前月收入情況，34.3%的人在1 000元以下；17.6%的人在2 000～2 500元之間；收入2 500元以上的務(wù)工人員僅占總數(shù)的20.4%。受訪者到城市后，月收入在 2 500元以上的達到總數(shù)的33.2%；月收入在2 500～3 000元之間的增加了27.6%。二是個人收入分化明顯。由于傳統(tǒng)就業(yè)渠道和職業(yè)結(jié)構(gòu)單一等特點，少數(shù)民族外出務(wù)工人員在進城初期收入差異不大。之后，由于個體職業(yè)選擇、優(yōu)惠政策扶持及努力程度不同，部分務(wù)工人員收入增長較快，少數(shù)餐飲業(yè)主通過“民俗村”“風(fēng)情園”“農(nóng)家樂”等特色經(jīng)營方式獲得城市主流民眾認(rèn)可，甚至創(chuàng)立較大餐飲品牌。問卷中，餐廳經(jīng)營者月收入在3 500元以上的占到調(diào)查中餐飲從業(yè)人員總數(shù)的62.7%；少數(shù)經(jīng)營者已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厣虝蓡T。訪談中，不少餐廳經(jīng)營者表示“當(dāng)?shù)卣槍ι贁?shù)民族生意人有政策優(yōu)惠”“在城管、安防、稅務(wù)方面有專門的人員進行服務(wù)、管理、引導(dǎo)”“和政府管理服務(wù)部門關(guān)系良好”。但餐飲業(yè)中的低端服務(wù)從業(yè)者，如餐館服務(wù)員、從事路邊燒烤以及短期餐飲務(wù)工等人員，收入普遍較低，月收入大體在2 000元左右。三是收入可持續(xù)性不強。問卷中，被訪者中58.2%的人認(rèn)為“收入受到多種因素影響”“對未來收入的增加不樂觀”“很難維持住目前的收入水平”。通過對問卷開放性題目的梳理，本文分析影響其收入的主要原因集中在三個方面：首先，物價提高導(dǎo)致成本上升。63.3%的受訪經(jīng)營者反映“房租、水電、煤氣、人力成本近兩年大幅度上漲”。其次，同業(yè)競爭導(dǎo)致收入下降。從問卷統(tǒng)計情況看，少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員主要經(jīng)營特色燒烤和玉石營銷等行業(yè)，行業(yè)同質(zhì)性在降低從業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時，也造成了同質(zhì)、同業(yè)、同民族之間競爭的加劇。最后，“技能不足”導(dǎo)致經(jīng)營障礙。技能、文化水平實際影響了少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員的生活。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，460多名少數(shù)民族外出務(wù)工人員中，高中及大專以上文化程度者僅占29.1%。針對經(jīng)營困難的原因，問卷中選擇“文化程度低”“普通話水平低”占受訪者的13.9% ；分別有57.3%、31.6%、71.1%的少數(shù)民族外出務(wù)工人員表示“沒有手藝”“只會做拉面、燒烤、干果生意”“缺少培訓(xùn)機會”。針對文化水平及工作技能，多數(shù)從事社會服務(wù)管理工作者認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)加強國家通用語言的培訓(xùn)”“增加職業(yè)技能的短期培訓(xùn)”“特別需要加強城市管理、綜合治安方面的政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，以便務(wù)工人員更好地融入當(dāng)?shù)亍薄?/p>

二、對新疆少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員的社會服務(wù)管理促進交往交流交融的經(jīng)驗與實踐

伴隨戶籍制度改革，勞動用工、社會保障、文化教育制度支持力度的加大，在內(nèi)地務(wù)工經(jīng)商的新疆籍少數(shù)民族人員不斷增多，目前，全國少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員數(shù)量達到2 000萬，占少數(shù)民族總?cè)丝诘奈宸种?。*韓俊強：《推動少數(shù)民族流動人口城市融入需要創(chuàng)新社會治理》，《中國民族報》2016年8月22日第8版。為了幫助少數(shù)民族務(wù)工經(jīng)商群體更好地融入城市生活，以廣東、江蘇、安徽為代表的內(nèi)地省市重視民族工作，先后出臺《廣東省散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《安徽省民族工作條例》《中共南京市委、南京市人民政府關(guān)于進一步加強民族工作的實施意見》《江蘇省少數(shù)民族權(quán)益保障條例》等規(guī)章制度，全面推進民族工作進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)，城市少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理促進各民族交往交流交融工作在制度建設(shè)、實踐經(jīng)驗、理論創(chuàng)新方面不斷發(fā)展。

(一)依托民族工作網(wǎng)絡(luò)，加強少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)與管理

各地大多出臺了《民族宗教工作管理分級網(wǎng)絡(luò)辦法》，成立民族宗教工作領(lǐng)導(dǎo)小組。梳理廣東、江蘇、安徽制定的相關(guān)制度可以發(fā)現(xiàn)，民族工作網(wǎng)絡(luò)主要依托各縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))民族工作部門和專員，并通過績效指標(biāo)、責(zé)任制劃分，建立少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理常態(tài)化機制。江蘇省南京市在加強社區(qū)服務(wù)管理職能的同時，將職能擴展到少數(shù)民族務(wù)工經(jīng)商人員。南京連續(xù)多年在社區(qū)對少數(shù)民族在內(nèi)的流動人口建檔建卡、完善信息，并設(shè)立專門的信息員定期對相關(guān)信息采集使服務(wù)前移，為少數(shù)民族務(wù)工人員提供民政、治安、就業(yè)、子女入學(xué)等方面的一站式服務(wù)。南京市建立了由民宗、公安、城管等部門參加的少數(shù)民族流動人口工作聯(lián)絡(luò)聯(lián)系制度，街道和社區(qū)建立少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作聯(lián)席會議制度，將少數(shù)民族務(wù)工人員的工作納入城市治理工作中，實現(xiàn)了少數(shù)民族務(wù)工人員服務(wù)管理的常態(tài)化、制度化。安徽省針對少數(shù)民族務(wù)工人員較為集中的社區(qū)、街道、餐飲、玉石企業(yè)，設(shè)立少數(shù)民族外來務(wù)工人員聯(lián)系點。在少數(shù)民族務(wù)工人員中挖掘有一定影響力、愿意協(xié)助社會服務(wù)管理部門開展工作的代表，參與處置社會矛盾、突發(fā)事件。合肥市將少數(shù)民族從事烤羊肉串、干果銷售、拉面業(yè)的代表人士評定為聯(lián)絡(luò)員，定期與其聯(lián)系，收到良好的社會效果。廣州市創(chuàng)造性地完善 “兩站一隊”(社會服務(wù)管理工作站、法律援助工作站和志愿者服務(wù)隊)工作機制，有效發(fā)揮政府積極引導(dǎo)、非政府組織有效嵌入，在特定人群、項目分類服務(wù)管理方面取得了良好的社會效果。*《讓少數(shù)民族流動人口更好融入城市——全國政協(xié)“城鎮(zhèn)化進程中少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理”調(diào)研綜述》，《人民政協(xié)報》2016年12月9日第8版。

(二)抓住重點龍頭企業(yè)，加強對少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)與管理

接納少數(shù)民族進城務(wù)工較多的企業(yè)、特別是法定代表人是少數(shù)民族的企業(yè)，通常是吸納少數(shù)民族務(wù)工人員就業(yè)的重要載體。加強對吸納少數(shù)民族人口較多龍頭企業(yè)的服務(wù)管理，可以直接掌握少數(shù)民族務(wù)工人員動態(tài)信息，進而在后續(xù)服務(wù)管理方面給予政策支持，幫助少數(shù)民族員工在當(dāng)?shù)卦?。廣東、江蘇、安徽等地在發(fā)展培育傳統(tǒng)清真餐飲、民族工藝品等基礎(chǔ)上，先后涌現(xiàn)出安徽呂長明清真食品有限公司、江蘇徐州天惠肉食品有限公司、深圳伊興清真超市、南京永鴻清真食品有限公司、南京綠柳居清真食品有限公司等經(jīng)濟實體，在成就一批少數(shù)民族企業(yè)的同時，也解決了少數(shù)民族務(wù)工人員的就業(yè)問題。此外，通過黨委政府協(xié)調(diào)、企業(yè)參與的方式，規(guī)模轉(zhuǎn)移安置了少數(shù)民族務(wù)工人員。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人在少數(shù)民族務(wù)工人員工作、生活、安全保障方面制訂了相應(yīng)的服務(wù)管理方案。部分企業(yè)在工會設(shè)立少數(shù)民族聯(lián)誼會，專人定期組織開展文藝活動；針對少數(shù)民族員工國家通用語言使用能力不足、就業(yè)技能欠缺等現(xiàn)實問題，在崗前、入職后定期開展專門培訓(xùn)；為解決少數(shù)民族務(wù)工人員居住問題，企業(yè)大多免費統(tǒng)籌安排員工宿舍，減少員工經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，促進了各民族之間文化生活的融合。

三、對新疆少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員社會服務(wù)管理存在的主要問題

少數(shù)民族外出務(wù)工人員大量進入城市促進了多元文化、社會經(jīng)濟的交流發(fā)展，但民族問題、宗教問題與社會問題交織也給城市社會管理帶來了壓力和挑戰(zhàn)。*趙麗江、尼加提·艾買提、陳海林：《少數(shù)民族在城市化進程中面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對》，《新疆社會科學(xué)》2015年第4期。一方面，少數(shù)民族與主體民族之間的差異，需要城市社會服務(wù)管理者有更加包容、理性的思維；另一方面，少數(shù)民族外來務(wù)工人員社會融合中存在的問題也會成為檢驗社會治理能力和治理水平的重要指標(biāo)，進而反向推動社會管理實踐創(chuàng)新。*尹素琴：《簡析少數(shù)民族流動人口對城市民族關(guān)系重構(gòu)的影響》，《新疆社會科學(xué)》2011年第2期。

(一)文化交融需社會供給

由于生活成本和語言文化的雙重壓力，少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員與遷入地的融入存在心理認(rèn)同、文化認(rèn)同障礙。有學(xué)者認(rèn)為：“通常經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)，外出務(wù)工人員的就業(yè)機會、生活條件都會較好，但文化心理的融合度相對較低。經(jīng)濟發(fā)展并不必然帶來社會文化的融合?！?李昌禹：《少數(shù)民族流動人口服務(wù)經(jīng)驗交流會舉行》，《人民日報》2017年9月13日第8版?！敖?jīng)濟發(fā)展可能豐富少數(shù)民族外出務(wù)工人員的物質(zhì)生活，但可能在特定突發(fā)事件中放大某些群體的負(fù)面影響，從而降低文化心理的交融。”*楊菊華：《推動流動人口“從流動到留住”——形成支撐經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的社會基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)報》2015年4月10日第6版。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族務(wù)工人員融入當(dāng)?shù)厣鐣r的困難潛移默化地增加了群體排斥心理，實際上也削弱了該群體對中華文化的認(rèn)同和對國家的歸屬感；加上少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員語言文化、生活方式、宗教信仰方面的原因，往往選擇與本民族或同一信仰的人群交往。“當(dāng)外地文化融入當(dāng)?shù)匚幕瘯r，如果某些外來文化群體在交往中刻意強調(diào)自身文化特征，就會引發(fā)不同文化之間的沖突與排斥?！?張立哲、馬幸榮：《城市多民族社區(qū)民族關(guān)系和諧問題研究——以伊寧市A社區(qū)為例》，《伊犁師范學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第1期。城市少數(shù)民族這種“聚族而居，聚族而業(yè)”*李曉宏：《90后農(nóng)民工社會融合待提升》，《人民日報》2014年7月8日第8版。的文化疏離方式阻礙了少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員與遷入城市居民的交流互動。

(二)政策法律需調(diào)整完備

針對少數(shù)民族進城務(wù)工經(jīng)商人員之間及與當(dāng)?shù)厣鐣拿?，客觀存在因為少數(shù)民族身份而對其實施息事寧人或者粗暴執(zhí)法的情況。雖然涉及少數(shù)民族進城務(wù)工人員人口管理的法規(guī)數(shù)量眾多，但地方性法規(guī)規(guī)章存在銜接性差、缺乏全國統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)等問題。少數(shù)民族進城務(wù)工人員遷出地黨委政府以及遷入地黨委政府中統(tǒng)戰(zhàn)、公安、民委、衛(wèi)計等部門均有針對該群體的規(guī)范文件，然而文件政出多門、效力不一，客觀存在服務(wù)管理目標(biāo)不一致、相互“打架”的情況。

(三)風(fēng)控制度需保障兜底

由于工作考核指標(biāo)和極少數(shù)外來人口原本造成的負(fù)面影響，少數(shù)民族赴內(nèi)地務(wù)工經(jīng)商人員的管理客觀存在不碰不管現(xiàn)象。一些從事特色餐飲業(yè)的少數(shù)民族外來務(wù)工人員不辦理營業(yè)執(zhí)照和居住證，不按規(guī)定配合衛(wèi)生、稅務(wù)、工商部門檢查，有時為了達到躲避檢查目的，或假裝語言不通、或采取暴力抗法。也有部分行政執(zhí)法人員缺乏必要的民族理論和政策常識，對相關(guān)人員存在排斥和抵觸情緒。部分行政機關(guān)和司法部門辦事拖沓、甚至不作為，致使法律維權(quán)通常陷入進退兩難境地。在權(quán)利遭受侵害卻無法得到及時補償或糾正的情況下，部分當(dāng)事人通過私力救濟方式維權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害他人利益及社會公共利益。少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理工作政策性強、誘發(fā)潛在矛盾風(fēng)險高，相關(guān)社會管理部門領(lǐng)導(dǎo)有畏難情緒；在全國維穩(wěn)工作壓力增大的形勢下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部抱著不求有功但求無過的心態(tài)，對涉及少數(shù)民族方面的事務(wù)采取不表態(tài)、不作為方式，間接導(dǎo)致針對相關(guān)服務(wù)管理工作事前松懈散漫、事中拖沓應(yīng)付、事后推諉卸責(zé)，使少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理工作難以形成齊抓共管的局面。

(四)信息共享需渠道平臺

少數(shù)民族外來務(wù)工人員服務(wù)管理的信息歸集是社會管理服務(wù)務(wù)工人員體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。民宗、政法、住房、工商、教育、衛(wèi)計等部門都會涉及少數(shù)民族務(wù)工經(jīng)商人員的管理工作。然而服務(wù)管理工作涉及部門眾多、業(yè)務(wù)交叉比重大、部門間各自側(cè)重面不同，工作欠缺信息共享渠道、缺少強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力過于分散，缺少系統(tǒng)內(nèi)部之間的信息交流渠道。遷入地部門之間、遷入地部門和派駐工作組之間、遷入地與遷出地之間條塊分割、缺少聯(lián)席機制，使相關(guān)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)、互通、共享平臺沒有完全建立。

四、加強對新疆少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理，促進各民族交往交流交融的對策建議

少數(shù)民族的城市化過程有助于消除其“異族”心態(tài)，增強其對城市、對國家、對中國特色社會主義制度的歸屬和認(rèn)同。少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員“從流動到留住”的逐步實現(xiàn)，有助于支撐一體多元民族結(jié)構(gòu)的人力資源和文化基礎(chǔ)。*楊菊華：《人口流動與居住分離:經(jīng)濟理性抑或制度制約》，《人口學(xué)刊》2015年第1期。

(一)提高站位、統(tǒng)一思想，著力實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化

應(yīng)當(dāng)逐步將少數(shù)民族外來務(wù)工人員納入遷入地城市發(fā)展的總體規(guī)劃，使少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員在基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)均等化；在此基礎(chǔ)上，進一步對符合落戶條件的少數(shù)民族外來務(wù)工人員與遷入地居民之間在基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)均等化；*張立哲：《完善少數(shù)民族流動人口管理的對策建議》，《決策咨詢》2016年第5期。最終實現(xiàn)“促進社會公平正義，增強全體人民在共享發(fā)展中的獲得感”*《國務(wù)院印發(fā)〈“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃〉》，《人民日報》2017年3月2日第1版。。因此，要堅持“基本社會公共服務(wù)能解決的，就不需要給少數(shù)民族這個群體另定標(biāo)準(zhǔn)，搞得越來越特殊”*朱維群：《城市少數(shù)民族流動人口工作重在交融》，《人民政協(xié)報》2016年12月15日第8版。。另外，少數(shù)民族外來務(wù)工人員普遍存在國家通用語言不熟練、文化融入困難等問題，要把做好語言文化政策教育服務(wù)工作作為促進各民族交往交流交融的當(dāng)務(wù)之急。*李昌禹：《少數(shù)民族流動人口服務(wù)經(jīng)驗交流會舉行》。針對少數(shù)民族群體特殊的飲食習(xí)慣、職業(yè)技能水平相對偏低等情況，依然需要在社會公共服務(wù)均等化的框架下予以特殊方式對待。但解決這些問題的初衷依然是要讓少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員融入城市，減少同一地區(qū)不同民族之間的政策差異。

(二)鼓勵創(chuàng)新、制度兜底，建立民族工作的容錯機制

容錯機制主要針對在一定范圍內(nèi)的一種允許或包容犯錯情況的發(fā)生，以此鼓勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新發(fā)展。以容錯機制對少數(shù)民族外來務(wù)工人員社會服務(wù)管理部門在治理創(chuàng)新、社會穩(wěn)定過程中發(fā)生的錯誤免責(zé)，可以消除黨員干部“多干多錯”“做事?lián)?zé)”“多一事不如少一事”的后顧之憂；也可為社會服務(wù)管理人員創(chuàng)造想干事、干成事的氛圍，吸引更多干部加入少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理工作中。要弄清“容錯免責(zé)機制和績效考核之間的關(guān)系”“試錯的成本由誰承擔(dān)”“免責(zé)與追責(zé)由誰認(rèn)定”，*房廣順、董海濤：《構(gòu)建容錯機制的理論、歷史與現(xiàn)實邏輯》，《人民論壇》2016 年第11期。要遵循“法治底線”基本原則、明晰“責(zé)任邊界”、完善“上下互動”機制范式、實現(xiàn)“科學(xué)化、制度化”免責(zé)機制構(gòu)建。建議在少數(shù)民族社會服務(wù)管理、社會服務(wù)管理體系創(chuàng)新，建立重大事項“風(fēng)險容錯”清單、重點崗位“盡職容錯”清單；特別是在涉及少數(shù)民族外來務(wù)工人員的社區(qū)治理、處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險重任務(wù)中，對敢于擔(dān)當(dāng)、突破程序、涉險闖關(guān)，全力保持社會大局穩(wěn)定，努力避免、減輕或彌補損失，并且事后及時報告，但出現(xiàn)一定失誤或非議行為的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)給予政策保障，讓其“想作為”不再“顧慮重重”。*謝來位：《構(gòu)建科學(xué)有效的容錯糾錯機制》，《人民日報》2017年9月14日第7版。

(三)打破瓶頸、創(chuàng)新模式，推進跨部門數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

針對少數(shù)民族外出務(wù)工人員背景審查情況，要推進跨部門、跨區(qū)域之間大數(shù)據(jù)辦案平臺建設(shè)，建立外出務(wù)工人員遷出地和遷入地數(shù)據(jù)庫，打通信息“孤島”。建立完善少數(shù)民族信息資源共享目錄，促進不同部門間數(shù)據(jù)信息相互銜接，從源頭上減少 “循環(huán)證明”等現(xiàn)象發(fā)生。數(shù)據(jù)通過共享平臺從權(quán)威部門獲得，不需要自行采集，可提高部門數(shù)據(jù)質(zhì)量、減少數(shù)據(jù)重復(fù)提取，進而降低行政成本、減少財政支出、減輕務(wù)工人員和用工企業(yè)的資質(zhì)審查負(fù)擔(dān)。資源共享目錄應(yīng)涵攝民政、教育、人社、公安等部門與少數(shù)民族個人生活密切相關(guān)的養(yǎng)老、低保、婚姻登記、殯葬、社保、身份證等信息?？绮块T大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)有利于為外出務(wù)工人員提供便捷、普惠化服務(wù)的體驗和感受。應(yīng)重點考慮建立遷入地外來務(wù)工經(jīng)商人員信息以證照信息共享應(yīng)用為切入點，開展少數(shù)民族聚居區(qū)和內(nèi)地的信息共享試點。

(四)建章立制、教育引導(dǎo)，規(guī)范民族工作的服務(wù)管理

針對少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員私設(shè)攤點、強買強賣以及利用少數(shù)民族身份索要偏離商業(yè)價格的高額“賠償”事件，應(yīng)當(dāng)堅持由遷入地政府管理部門依照當(dāng)?shù)厥袌龉芾矸梢?guī)章解決。對少數(shù)民族外來務(wù)工經(jīng)商人員中多發(fā)的行業(yè)無序競爭、雇主雇員糾紛、團伙作案犯罪等社會治安問題要深入調(diào)查研究、定期研判，對流竄作案的犯罪分子要提高發(fā)現(xiàn)能力，和遷入地政府以及駐內(nèi)地外出務(wù)工經(jīng)商人員工作組建立數(shù)據(jù)共享平臺，建立健全違法犯罪線索協(xié)查通報機制，建立跨區(qū)域整治違法犯罪辦案機制。用好暴恐案件情報獎勵辦法，對當(dāng)事人給予物質(zhì)獎勵，發(fā)動群眾積極參與社會治理工作。在少數(shù)民族外出務(wù)工人員遷入地要開展“打擊宗教極端、民族分裂活動”與“增強中華民族共同體意識”的專項活動，提升各族群眾的國家意識、公民意識、法律意識。要逐步把少數(shù)民族社會服務(wù)管理工作納入法治軌道：要有選擇地向社會公布涉及少數(shù)民族外出務(wù)工人員糾紛的裁判文書，使法律文書成為向社會公眾展示司法公正形象的載體；要讓少數(shù)民族外出務(wù)工經(jīng)商人員在和執(zhí)法機構(gòu)打交道過程中親身感受到程序正義，進而增加其對法律的信任和信心；各地應(yīng)編制便民服務(wù)制度、司法典型案例的“口袋書”，為“干部執(zhí)法”“群眾找法”提供“簡易版”的服務(wù)指南，讓公平正義可信可見。