(西華大學(xué)審計(jì)處 四川成都 610039)

2014年7月，審計(jì)署等七部委聯(lián)合頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)，提出黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以同步組織實(shí)施。[1]此后，審計(jì)機(jī)關(guān)逐步開(kāi)始對(duì)高等院校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并根據(jù)國(guó)家關(guān)于高校管理體制和治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)及被審計(jì)高校的章程和相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)在發(fā)展高等教育事業(yè)中各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行界定和區(qū)分。[2]本文擬從權(quán)力運(yùn)行維度對(duì)高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行研究。

1 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概述

1.1 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵

高等教育資源是一種帶有公共物品屬性的公共資源，具有較強(qiáng)的公益性與社會(huì)性?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高教法》)規(guī)定，我國(guó)公立普通高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。按照受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論[3]，高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)作為黨和政府委托的高校直接管理者，代表黨和政府直接行使相應(yīng)的權(quán)力、履行必要的義務(wù)及承擔(dān)一定的責(zé)任，共同成為公共教育資源受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人。

高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)履行職責(zé)情況及政府賦予他們權(quán)力的使用情況進(jìn)行監(jiān)督、審查、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)高?？茖W(xué)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性及效益，重大事項(xiàng)的決策與執(zhí)行，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)有的直接或主管責(zé)任及個(gè)人廉政行為進(jìn)行審計(jì)。

1.2 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的必要性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要以行政領(lǐng)導(dǎo)為審計(jì)對(duì)象，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)任期的履職盡責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，很少涉及黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，未能做到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的全覆蓋。

我國(guó)公立高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)均是公共教育資源受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人和高校的直接管理者，對(duì)其實(shí)施同步審計(jì)，才能涵蓋高校權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，體現(xiàn)“以權(quán)定責(zé)，以責(zé)定評(píng)”的原則，合理界定高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)所承擔(dān)和履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。開(kāi)展高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)符合高校健康持續(xù)發(fā)展的需要，有利于促進(jìn)高校治理體系的發(fā)展和高校治理能力的提高。

2 基于高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任

2.1 高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

1989年，黨中央確定在我國(guó)公立普通高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，1998年頒布的《高教法》以法律形式對(duì)此加以明確。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制分為兩個(gè)層次，即黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)：黨委領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)三方面。政治領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和培養(yǎng)目標(biāo)上；思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在對(duì)高校思想政治工作和德育工作的領(lǐng)導(dǎo)上；組織領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，堅(jiān)持黨管干部的原則，對(duì)學(xué)校改革、發(fā)展、穩(wěn)定等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)則分為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面的責(zé)任。校長(zhǎng)對(duì)外作為高校的法定代表人，在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任；對(duì)內(nèi)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作。

《高教法》還規(guī)定高校應(yīng)設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)科建設(shè)、教學(xué)科研、學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范、學(xué)風(fēng)建設(shè)等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行計(jì)劃、評(píng)定、調(diào)查和處理，并通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式及時(shí)向師生員工通報(bào)學(xué)校重大決策及實(shí)施情況，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。由此，高校形成了由黨委會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)組成的權(quán)力運(yùn)行基本框架。

中紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金使用等重要問(wèn)題應(yīng)經(jīng)黨委(常委)會(huì)集體決定，對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行體系和決策程序進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范和完善。“三重一大”制度對(duì)重大問(wèn)題的民主決策程序等做出了具體而有效的規(guī)定，同時(shí)也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子中個(gè)別或少數(shù)人特別是黨政一把手權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生制約，可以有效地防止權(quán)力的濫用和腐敗的滋生。

2.2 高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的責(zé)任

2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，再次明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，并對(duì)黨委會(huì)職責(zé)、黨委書(shū)記職責(zé)和校長(zhǎng)職責(zé)做了更為具體的規(guī)定。

高等學(xué)校的黨委會(huì)是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，把握學(xué)校發(fā)展方向，決定學(xué)校重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，監(jiān)督重大決議的執(zhí)行。黨委書(shū)記主持黨委全面工作，負(fù)責(zé)組織黨委重要活動(dòng)，協(xié)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員工作，督促檢查黨委決議的貫徹落實(shí)，主動(dòng)協(xié)調(diào)黨委與校長(zhǎng)之間的工作關(guān)系，支持校長(zhǎng)開(kāi)展工作。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施學(xué)校黨委有關(guān)決議，行使高等教育法等法律法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作，通過(guò)召集主持校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)處理校長(zhǎng)權(quán)限內(nèi)的工作，研究提出擬由黨委討論決定的重要事項(xiàng)方案，具體部署落實(shí)黨委決議的有關(guān)措施。[4]

2.3 基于權(quán)力運(yùn)行維度的高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)

高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，根本目標(biāo)是沿著黨委書(shū)記和校長(zhǎng)權(quán)力運(yùn)行的軌跡，對(duì)其受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行全面監(jiān)督及客觀評(píng)價(jià)，并有效地界定與劃分他們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，分別查清二者在履行職責(zé)期間是否存在問(wèn)題以及存在的主要問(wèn)題和過(guò)錯(cuò)，以促進(jìn)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)全面、有效地履行受托責(zé)任，建立起權(quán)責(zé)對(duì)等的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督、約束與評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)高校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等工作全面協(xié)調(diào)開(kāi)展。

具體目標(biāo)包括三個(gè)方面：一是全面審計(jì)。審計(jì)應(yīng)覆蓋高等教育資源權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程和全方位，保證實(shí)現(xiàn)委托人的教育權(quán)力監(jiān)控目標(biāo)。二是合理定責(zé)。審計(jì)應(yīng)根據(jù)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，對(duì)其履職盡責(zé)情況合理定責(zé)，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督。三是促進(jìn)發(fā)展。審計(jì)高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，對(duì)其內(nèi)部控制體系的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，這有利于推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

3 基于權(quán)力運(yùn)行維度的高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方法

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同于其他審計(jì)之處在于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)界定被審計(jì)人員任職期間在本部門(mén)、本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。因此，在開(kāi)展高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)應(yīng)從權(quán)力運(yùn)行的設(shè)計(jì)、決策、執(zhí)行等一系列流程出發(fā)，以高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)范圍為基礎(chǔ)，理清高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)部控制體系，才能迅速找到審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)效率。

3.1 權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)層面的審計(jì)

權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)層面的審計(jì)包括高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的職責(zé)分工、高校議事決策機(jī)制及內(nèi)部控制制度等內(nèi)容。

3.1.1 黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的職責(zé)分工

明確黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)教育主管部門(mén)核準(zhǔn)的高校章程了解高校的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制等基本情況及校長(zhǎng)作為學(xué)校法定代表人和主要行政負(fù)責(zé)人的職權(quán)范圍，通過(guò)高校黨委會(huì)下發(fā)的相關(guān)文件了解黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的具體工作職責(zé)及分管的部門(mén)。

理清黨委書(shū)記和校長(zhǎng)各自與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍主要包括貫徹落實(shí)黨和國(guó)家教育工作方針政策，決策部署、推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，遵守有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策和預(yù)算，進(jìn)行其他財(cái)務(wù)收支管理、內(nèi)部管理，履行對(duì)下屬單位的監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任制和執(zhí)行有關(guān)廉政規(guī)定等方面。意識(shí)形態(tài)、人事任免、重大表彰等方面不屬于審計(jì)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限邊界是否清晰，是否存在工作職權(quán)交叉或職權(quán)缺失的情況。

3.1.2 高校議事決策機(jī)制

理清高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，繪制高校權(quán)力運(yùn)行圖。根據(jù)教育主管部門(mén)核準(zhǔn)的高校章程及高校制定的黨委會(huì)議事規(guī)則、校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則、“三重一大”決策制度等文件，了解高校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)議事規(guī)則和決策程序，校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)的組成、職責(zé)及議事規(guī)則等內(nèi)容，“三重一大” 等經(jīng)濟(jì)責(zé)任事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、決策的具體范圍和程序。

審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：高校的議事決策機(jī)制是否完備，權(quán)力運(yùn)行流程設(shè)置是否合理；黨委書(shū)記和校長(zhǎng)在黨委會(huì)和校務(wù)會(huì)議事決策機(jī)制中承擔(dān)角色的界限是否清晰，是否存在高校運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致的黨委書(shū)記和校長(zhǎng)職責(zé)交叉、職責(zé)缺失或權(quán)責(zé)不明確情況；“三重一大”重要事項(xiàng)是否全部納入集體決策的范疇；是否存在黨委會(huì)(常委會(huì))和校長(zhǎng)辦公會(huì)等決議事項(xiàng)和程序不夠規(guī)范的情況；是否對(duì)“三重一大”的范圍進(jìn)行明確劃分界定，是否對(duì)分別需要由黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)審議的“三重一大”項(xiàng)目中的具體范圍和額度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定；高校內(nèi)部制定的有關(guān)“三重一大”決策制度與國(guó)家和地方的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容和程序上是否銜接；是否專(zhuān)門(mén)對(duì)事項(xiàng)的決策程序進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化；是否按照決策制度進(jìn)行決策；重大決策事項(xiàng)的會(huì)議記錄或紀(jì)要是否完整等。

3.1.3 高校內(nèi)部控制制度

整理分析高校內(nèi)部控制制度，繪制內(nèi)部控制流程圖。高校的內(nèi)部控制制度是高校制定的，為保證黨委會(huì)、校務(wù)會(huì)的決策貫徹執(zhí)行的一系列制度和方法。它明確了學(xué)校與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各管理層級(jí)和系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限以及管理程序與規(guī)則。通過(guò)查看高校制定的有關(guān)財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)、物資設(shè)備采購(gòu)、工程建設(shè)、人事、教學(xué)、科研、對(duì)外投資等相關(guān)業(yè)務(wù)的管理制度和工作流程，可以了解高校的內(nèi)部控制制度及內(nèi)部控制管理流程。

在審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制制度是否健全，是否違反國(guó)家、教育部的相關(guān)規(guī)定及地方相關(guān)法規(guī)制度。

3.2 權(quán)力運(yùn)行決策層面的審計(jì)

權(quán)力運(yùn)行決策層面的審計(jì)包括高校在貫徹執(zhí)行國(guó)家方針政策和上級(jí)決策部署，履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，推進(jìn)高校事業(yè)發(fā)展方面的決策。

3.2.1 貫徹執(zhí)行國(guó)家方針政策和上級(jí)決策部署

梳理黨和國(guó)家有關(guān)高校發(fā)展的方針政策和決策部署，整理上級(jí)主管部門(mén)下發(fā)的公文，對(duì)高校貫徹執(zhí)行國(guó)家方針政策和上級(jí)決策的情況進(jìn)行審計(jì)。根據(jù)公文流轉(zhuǎn)程序了解高校對(duì)國(guó)家方針政策和上級(jí)決策部署的落實(shí)情況，根據(jù)相關(guān)會(huì)議記錄、紀(jì)要了解高校對(duì)國(guó)家方針政策和上級(jí)決策部署的執(zhí)行安排。

審計(jì)中應(yīng)關(guān)注以下方面：黨委書(shū)記和校長(zhǎng)在任職期間是否貫徹落實(shí)了黨委和相關(guān)部門(mén)的重要批示和交辦事項(xiàng)；是否根據(jù)“三重一大”的相關(guān)規(guī)定對(duì)國(guó)家方針政策和上級(jí)決策部署的落實(shí)進(jìn)行了安排。重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注高校是否貫徹落實(shí)當(dāng)前國(guó)家出臺(tái)的重大政策的精神和要求，如是否推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、貧困學(xué)生資助等。

3.2.2 履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，推動(dòng)高校事業(yè)發(fā)展

梳理黨委會(huì)和校務(wù)會(huì)的會(huì)議記錄、紀(jì)要，對(duì)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)任職期間的決策進(jìn)行梳理，篩選出所有與黨委書(shū)記和校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的決策，并按照審計(jì)內(nèi)容對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)，尋找審計(jì)重點(diǎn)。

審計(jì)中，應(yīng)關(guān)注高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)是否按照各自權(quán)限召開(kāi)、參加相應(yīng)的會(huì)議，是否根據(jù)各自權(quán)限進(jìn)行了決策。目標(biāo)完成情況方面應(yīng)關(guān)注高校是否及時(shí)制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，是否按照議事規(guī)則審議通過(guò)；規(guī)劃編制是否科學(xué)合理，是否符合國(guó)家、地方的相關(guān)規(guī)定；規(guī)劃是否制定了切實(shí)可行的執(zhí)行措施；規(guī)劃是否完成；年度計(jì)劃是否完成。重大經(jīng)濟(jì)決策方面應(yīng)關(guān)注決策是否符合“三重一大”的決策范圍和額度標(biāo)準(zhǔn)；是否符合國(guó)家、地方的有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。國(guó)有資產(chǎn)管理方面應(yīng)關(guān)注高校的土地、房產(chǎn)、設(shè)備等資產(chǎn)的處置是否符合國(guó)家、地方的有關(guān)法律法規(guī)，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題；設(shè)備、圖書(shū)等采購(gòu)是否符合國(guó)家、地方和學(xué)校的有關(guān)招投標(biāo)方面的規(guī)定。工程管理方面應(yīng)關(guān)注基本建設(shè)項(xiàng)目是否按照規(guī)定的程序報(bào)批和執(zhí)行；基本建設(shè)項(xiàng)目和修繕項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法等有關(guān)規(guī)定，是否存在改變資金使用性質(zhì)的決策。在審計(jì)高校對(duì)下屬單位有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督方面應(yīng)關(guān)注對(duì)外投資和資產(chǎn)處置決策是否符合國(guó)家和地方的相關(guān)法律法規(guī)，是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，是否符合民主決策程序，是否按照規(guī)定報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或備案，對(duì)校辦企業(yè)(管理體制改革問(wèn)題)、教育基金會(huì)、校友總會(huì)的監(jiān)管是否到位。審計(jì)整改方面關(guān)注是否對(duì)以往審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題的整改進(jìn)行了相關(guān)的決策。[5]

特別要關(guān)注的是黨委書(shū)記與校長(zhǎng)在決策過(guò)程中是否存在“越位”或“缺位”，是否存在以黨代政、黨政不分的情況，黨委書(shū)記是否存在只決策不監(jiān)督的情況，是否存在黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心地位未落實(shí)的情況。[6]

3.3 權(quán)力運(yùn)行執(zhí)行層面的審計(jì)

權(quán)力運(yùn)行執(zhí)行層面的審計(jì)包括審計(jì)實(shí)施方案中所有審計(jì)內(nèi)容的執(zhí)行情況，采用的審計(jì)方法與常規(guī)審計(jì)基本相同。審計(jì)應(yīng)突出重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注黨委書(shū)記和校長(zhǎng)直接分管的二級(jí)部門(mén)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)、基建、后勤、固定資產(chǎn)管理等部門(mén)及有關(guān)高校發(fā)展的重大事項(xiàng)，如科技成果轉(zhuǎn)化、貧困生資助、資產(chǎn)公司、對(duì)外投資、高校債務(wù)等。

4 基于權(quán)力運(yùn)行維度的高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定

根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中存在的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致原則，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景、決策程序等要求和實(shí)際決策過(guò)程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項(xiàng)的管理等情況進(jìn)行責(zé)任界定。

4.1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任種類(lèi)

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等三種?！秾?shí)施細(xì)則》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)上述三種責(zé)任的情形進(jìn)行了詳細(xì)界定，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任的情形有6種，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任的情形有4種，其他不履行或不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情形應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。審計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的問(wèn)題。

4.2 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定依據(jù)

在進(jìn)行高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，當(dāng)問(wèn)題定性后，應(yīng)根據(jù)高校章程及相關(guān)制度、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)分工文件，將有關(guān)會(huì)議記錄和紀(jì)要、決議及決定等資料作為依據(jù)界定責(zé)任。

權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)層面和決策層面的審計(jì)均為自上而下的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題源于對(duì)高校相關(guān)文件、制度和會(huì)議記錄、紀(jì)要等資料的分析，定責(zé)相對(duì)容易。權(quán)力運(yùn)行執(zhí)行層面的審計(jì)是自下而上的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題源于具體審計(jì)事項(xiàng)，定性容易，進(jìn)一步定責(zé)則需要追溯到權(quán)力運(yùn)行的決策層面，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)會(huì)議記錄和紀(jì)要、相關(guān)文件簽批單等結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍對(duì)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行界定。

4.3 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定原則

在實(shí)際審計(jì)中，因權(quán)責(zé)不清、個(gè)別審計(jì)人員能力不高等原因可能造成定責(zé)難的問(wèn)題。為解決此問(wèn)題，在高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定時(shí)，還應(yīng)遵循以下原則。[7]

客觀性原則。在界定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，應(yīng)充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景、決策程序等要求和實(shí)際決策過(guò)程，以確保審計(jì)的客觀性。相對(duì)于會(huì)議紀(jì)要和審批單等審計(jì)證據(jù)，原始會(huì)議記錄更能清晰地還原實(shí)際決策過(guò)程，真實(shí)體現(xiàn)與會(huì)人員的態(tài)度。如果黨委書(shū)記和校長(zhǎng)在會(huì)議討論時(shí)持有不同的意見(jiàn)，那么根據(jù)民主集中制決定的會(huì)議決議導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的話，在界定責(zé)任時(shí)，不應(yīng)認(rèn)定黨委書(shū)記和校長(zhǎng)負(fù)有同等責(zé)任。

相關(guān)性原則。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定時(shí)應(yīng)遵循相關(guān)性原則，與黨委書(shū)記和校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)的問(wèn)題才界定責(zé)任，納入審計(jì)報(bào)告。

謹(jǐn)慎性原則?！秾?shí)施細(xì)則》不僅對(duì)應(yīng)界定為直接責(zé)任和主管責(zé)任的情形有明確的規(guī)定，還包括了“其他失職、瀆職或者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任的”和“其他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任的情形”等兩種“其他情形”，為審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題定為直接責(zé)任或主管責(zé)任提供了一定的空間。在界定高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，應(yīng)遵循謹(jǐn)慎性原則，不能隨意拔高或降低其責(zé)任。

可比性原則。目前審計(jì)機(jī)關(guān)還未對(duì)高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)建立統(tǒng)一的審計(jì)方法及評(píng)價(jià)體系。在審計(jì)中，應(yīng)對(duì)同一類(lèi)別、同一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)保持同樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的可比性。

5 總結(jié)

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文基于權(quán)力運(yùn)行維度，從高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，厘清了高校黨委書(shū)記與校長(zhǎng)的責(zé)任邊界，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及解決方案，從權(quán)力運(yùn)行的設(shè)計(jì)、決策及執(zhí)行等三個(gè)層面提出了高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的普適方法。文章提出在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定上應(yīng)遵循客觀性、相關(guān)性、謹(jǐn)慎性和可比性原則，以確保清晰、準(zhǔn)確及公正地界定責(zé)任。