肖和龍

面對嚴峻的土壤污染形勢，我國在《土壤污染防治行動計劃》(2015年)的基礎(chǔ)上，加快了土壤污染防治立法的步伐。2017年6月23日，《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》首次被提請第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，2017年12月22日，第十二屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國土壤污染防治法(草案二次審議稿)》(以下簡稱“草案”)進行了審議。“草案”已經(jīng)取得了不少立法成就，同時存在明顯不足，應(yīng)充分聽取社會各方的意見。對“草案”做進一步的修訂與完善。

一、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的成就

(一)確立預(yù)防為主原則

“草案”第3條規(guī)定防治土壤污染應(yīng)當堅持預(yù)防為主原則，即在土壤資源遭受到污染之前，采取措施從源頭加以控制，防止土壤污染。土壤是大部分污染物的最終受體〔1〕，土壤污染比水污染、大氣污染肇因更廣、污染形式更多樣，具有更強的累積性、隱蔽性和復(fù)雜性，導(dǎo)致土壤污染發(fā)現(xiàn)難、修復(fù)難、成本高。土壤污染防治立法不僅要解決已污染土壤的修復(fù)問題，改善土壤環(huán)境質(zhì)量，更要以強有力的法律制度預(yù)防土壤受到污染，保護未污染的土壤，維護公眾健康。因此，土壤污染的事先預(yù)防比污染后的治理更為重要，也更富有挑戰(zhàn)。

“草案”不是空洞規(guī)定預(yù)防為主原則，而是從源頭采取污染防治措施。首先，第二章中要求縣級以上人民政府將土壤污染防治工作納入環(huán)境保護規(guī)劃(第10條)，并規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當會同有關(guān)主管部門，根據(jù)環(huán)境保護規(guī)劃目標等編制土壤污染防治規(guī)劃，報本級人民政府批準并公布實施。其次，設(shè)“預(yù)防和保護”專章(第三章)以17個條文的篇幅對該原則進行具體規(guī)定。不僅要求各類涉及土地利用的規(guī)劃和可能造成土壤污染的建設(shè)項目須依法進行環(huán)境影響評價，預(yù)測和評估其對土壤可能造成的不良影響，并明確采取相應(yīng)的預(yù)防措施(第16條)。還規(guī)定了一系列名錄(名單)制度，對納入名錄或名單的予以重點監(jiān)管(第17—20條)。此外，還規(guī)定要嚴格執(zhí)行相關(guān)行業(yè)企業(yè)布局選址要求，禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建、改建、擴建可能造成土壤污染的建設(shè)項目(第30條)。并特別強調(diào)“對未污染土壤的保護”、“對未利用地應(yīng)當予以保護，不得污染和破壞”(第29條)。

“草案”通過原則的確立及與其他具有預(yù)防功能的制度相結(jié)合，組成了系統(tǒng)的預(yù)防性制度體系，使預(yù)防為主原則能夠有效落實。

(二)突出風險管控

土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類不可缺少的自然資源。土壤是否安全，關(guān)乎飲食安全、居住安全和生態(tài)安全，關(guān)系百姓民生福祉、社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。*同前引[1]。在優(yōu)先保護好清潔土壤的同時，對已經(jīng)污染的土壤采取風險管控措施，是充分發(fā)揮土壤資源屬性、為人類經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，節(jié)約土壤污染治理資金投入行之有效的主要舉措。*王夏暉：《我國土壤環(huán)境風險管控制度體系構(gòu)建路徑》，載《環(huán)境保護》2017年第10期。通過風險管控，規(guī)制涉及受污染土壤的各類行為，切斷土壤污染影響人們生活的途徑。“草案”對土壤風險管控和修復(fù)設(shè)置了專章(第四章，共34條)予以規(guī)定，強調(diào)對農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染的防治。

土壤污染的特點決定了在采用預(yù)防性制度控制土壤污染的同時，還應(yīng)設(shè)計系統(tǒng)的土壤污染治理制度體系。*王樹義：《關(guān)于制定〈中華人民共和國土壤污染防治法〉的幾點思考》，載《法學(xué)評論》2008年第3期?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋胤譃檗r(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，這是我國立法對土地最基本的分類，是土地開發(fā)利用制度的基礎(chǔ)，也是土壤資源保護的基礎(chǔ)。“草案”按照這一根本性分類進行制度設(shè)計，有利于我國土地相關(guān)法律制度的協(xié)調(diào)和體系化。第四章“風險管控和修復(fù)”對農(nóng)用地(該章第二節(jié))、建設(shè)用地(該章第三節(jié))土壤污染風險管控和修復(fù)作出了詳細規(guī)定。對未利用地的土壤則主要采取措施預(yù)防污染，第29條、第40條、第76條對保護未利用地、監(jiān)管未利用地開墾為耕地、防止向未利用地排污等作出明確要求。為對農(nóng)用地污染土壤進行風險管控，第四章第二節(jié)還專門規(guī)定了農(nóng)用地分類管理制度。按照污染程度和相關(guān)標準，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類，分別采取措施開展土壤污染風險管控和修復(fù)工作。

(三)通過名錄制度突顯防治重點

“草案”有十多處規(guī)定涉及到“名錄”或“名單”，可歸納為：有重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄(第17條)、國家鼓勵的有毒有害原料(產(chǎn)品)替代品目錄(第17條)、土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)名錄(第18條)、土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)名單(第19條)、建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄(第四章第三節(jié)，第50—65條)共五種名錄(名單)。其中，前四類名錄是預(yù)防和保護措施的規(guī)定，第五類名錄即“建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄”是建設(shè)用地土壤污染防治風險管控和修復(fù)制度的核心和基礎(chǔ)性規(guī)定，凡是列入建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄的地塊，其利用予以嚴格限制，禁止任何部門批準其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地(第55條)；土壤污染責任人必須依照法定要求，采取相應(yīng)的風險管控措施，并定期向當?shù)厝嗣裾h(huán)境保護主管部門報告(第56條)，對需要實施修復(fù)的地塊，由土壤污染責任人負責修復(fù)(第58條)；對未達到風險評估報告確定的風險管控、修復(fù)目標的建設(shè)用地地塊，禁止開工建設(shè)任何與風險管控、修復(fù)無關(guān)的項目(第62條)。

通過名單制度，將可能污染土壤的物質(zhì)、行業(yè)企業(yè)、用地類型等納入名單中，在土壤污染防治工作中，能更好地利用有限的行政資源對土壤污染防治工作進行有效管理。

二、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的不足

(一)立法理念倚重行政管制

“草案”過度強調(diào)政府行政權(quán)力行使，從整體來看，“草案”主要通過政府行政來實現(xiàn)土壤污染防與治的目的?！安莅浮贬槍ν寥牢廴痉乐钨x予了行政機關(guān)制定土壤污染防治相關(guān)規(guī)劃和標準、進行普查監(jiān)測、土壤污染預(yù)防與保護、土壤污染風險管控與修復(fù)等諸多管理職能，并在“法律責任”一章對行政機關(guān)職責進行強化。該章15個條文中僅第83條對相關(guān)行政機關(guān)的追責情形進行了籠統(tǒng)規(guī)定，而其它14個條文對行政相對人的追責情形和處罰方式等做了全面規(guī)定，如“土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)未制定、執(zhí)行自行監(jiān)測方案，未將監(jiān)測結(jié)果向社會公開或者自行監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的”，將受到罰款的處罰，甚至責令停產(chǎn)整治?？梢?，“草案”對土壤污染防治主要依賴行政命令控制，以行政管制作為基本的制度工具，過度依賴政府及其有關(guān)部門，而其他主體參與監(jiān)督管理的空間則受到嚴重忽視或擠壓，關(guān)于公眾知情和參與僅有第3條、第78條等寥寥數(shù)條原則性地涉及。

行政權(quán)以國家強制力作為后盾，具有強制性特征。行政權(quán)力的不當行使，極易造成對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵犯。首先，土壤污染的特殊性，導(dǎo)致了多個行政部門均對土壤污染有管理權(quán)限，容易出現(xiàn)“有利爭著管，無利都不管”的現(xiàn)象；其次，土壤污染形勢嚴峻，據(jù)2014 年環(huán)境保護部、國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總點位超標率為16.1%，調(diào)查所涉的重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)等土壤超標點位率皆為 1/3 左右。*《環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，國土資源部網(wǎng)站，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，2018 年2 月 7 日訪問。面對如此嚴重的土壤污染現(xiàn)狀，僅僅依靠政府的行政手段，無法達到土壤污染防與治之目的；另外，簡單依賴行政命令和控制，不僅會忽視社會多元主體的積極作用，還容易限縮甚至侵害行政相對人合法權(quán)益，導(dǎo)致行政風險的提高，在公民權(quán)利意識高速發(fā)展的新時代，政府及其有關(guān)部門可能會面臨更多訴訟并敗訴，進而降低政府公信力。

(二)邏輯結(jié)構(gòu)不嚴謹

“草案”分為七章，從整體框架來看，按土壤污染防治法基本原則和原理等總則性規(guī)定、土壤污染防治有關(guān)規(guī)劃和標準、土壤污染分類防治措施、土壤污染防治的保障和監(jiān)督、土壤污染防治的法律責任進行章節(jié)條款安排，似乎邏輯清晰連貫。但是，具體考察，不難發(fā)現(xiàn)其邏輯上存在的問題。

“草案”第二章標題為規(guī)劃、標準、普查和監(jiān)測。規(guī)劃、標準與普查和監(jiān)測之間是什么邏輯關(guān)系？從第二章的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃”是要求指將土壤污染防治工作納入環(huán)境保護規(guī)劃，預(yù)防土壤污染?！皹藴省眲t是對國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和省級人民政府制定國家和地方土壤污染風險管控標準做出規(guī)定，以求用土壤污染管控標準控制土壤污染帶來的風險。“普查和監(jiān)測”的目的是通過技術(shù)措施的采用，及時掌握土壤污染相關(guān)信息，為決策提供技術(shù)和信息支持。由此可見，“規(guī)劃”與“標準”以及“普查和監(jiān)測”不是一個邏輯層面的內(nèi)容，“規(guī)劃”更具有宏觀性，不應(yīng)該與“標準”、“普查和監(jiān)測”這樣的具體的技術(shù)性制度混合在同一章中。而且，“規(guī)劃”的內(nèi)容僅僅涉及將土壤污染防治納入環(huán)境保護規(guī)劃，而不是要求納入更宏觀和更具政策價值的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，這與土壤污染的特性和當前嚴峻形勢很不相稱。

此外，“草案”第78條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門應(yīng)當依法公開土壤污染相關(guān)信息。公民、法人和其他組織享有依法獲取土壤污染防治信息、參與和監(jiān)督土壤污染防治的權(quán)利。”信息是法律制度的基礎(chǔ)。具有隱蔽性或?qū)I(yè)程度要求高的信息，其公開程度往往是影響相關(guān)制度成敗的關(guān)鍵因素；同時，該條關(guān)于公民的知情權(quán)和參與權(quán)的規(guī)定，也應(yīng)該是基礎(chǔ)性、前提性的。而且，該條文的措辭也是原則性的、宏觀概括性的，而第五章顯然是對“保障和監(jiān)督”做具體制度性設(shè)計。因此，第78條的規(guī)定與其前后的內(nèi)容在邏輯上不協(xié)調(diào)。

(三)法律責任體系不健全

法律責任體系是否科學(xué)主要從以下四個方面進行考察：一是法律規(guī)范中涉及的各類主體是否各自承擔相應(yīng)的責任；二是責任類型是否涵蓋民事責任、行政責任和刑事責任，并總體上相協(xié)調(diào)和平衡；三是責任輕重與權(quán)力(或權(quán)利)的大小(或重要程度)是否相適應(yīng)、與造成或可能造成的危害是否相適應(yīng)；四是與相關(guān)法律中同類性質(zhì)的行為所應(yīng)承擔的法律責任是否相一致。從這幾個方面梳理“草案”，至少可以發(fā)現(xiàn)存在兩個明顯的不足：

一是責任輕重不當。如“草案”第85條規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、尾礦(渣)等的，由環(huán)保主管部門責令改正，“處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得”。人們已經(jīng)普遍認識到重金屬污染造成的危害和損失都是巨大的。超過有關(guān)標準向農(nóng)用地排放重金屬等超標的污染物對農(nóng)作物和公眾健康的累積性危害甚至比超標排放大氣(水)污染物的危害更大、處理的難度和成本也更大。但是，向農(nóng)田超標排放重金屬污水，罰款的上限只有五十萬元，即使情節(jié)嚴重，最高處罰也僅僅是二百萬元罰款。而在第87條將重金屬等有害物質(zhì)超標的工業(yè)固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用于土地復(fù)墾的，最高罰款為一百萬元。農(nóng)用地食用性農(nóng)作物的生產(chǎn)與公眾生活息息相關(guān)，向其排放重金屬等超標的廢水等，所造成的危害顯然比第87條規(guī)定的行為危害更大、更直接，因為進行土地復(fù)墾，還需要驗收、評估，達標的才能用于食用性農(nóng)作物生產(chǎn)，即有一道比較嚴格的制度屏障防避危害。因此，向農(nóng)用地排放重金屬等有害物質(zhì)超標的，所應(yīng)該承擔的基礎(chǔ)責任應(yīng)該比將重金屬等有害物質(zhì)超標的工業(yè)固體廢物等用于土地復(fù)墾的責任更重，這樣才符合法律責任與處罰相當?shù)幕驹瓌t。

二是責任主體有漏洞。例如：“條例”中有“評估”表述50多處，涉及到環(huán)保行政主管部門(包括“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門”、“地方人民政府環(huán)境保護主管部門”，或者這些環(huán)保主管部門會同有關(guān)部門)、“尾礦庫的運營、管理單位”、“可能造成土壤污染的突發(fā)事件當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位”、“地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門”、“土壤污染責任人”、“地方人民政府”、“土地使用權(quán)人”，主要涉及到“組織”評估、執(zhí)行評估、“委托”或受委托評估、評估報告“評審”等法律行為，評估內(nèi)容包括“土壤污染風險評估”、尾礦庫污染防治情況評估、污染土壤修復(fù)狀況評估等。然而，相關(guān)法律責任，僅僅涉及到“受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、修復(fù)效果評估活動的單位”出具虛假報告的責任(第88條)、土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定進行土壤污染風險評估或未進行修復(fù)效果評估的責任(第92條、第93條)，對其他主體的法律責任還缺乏基本規(guī)定。

(四)立法語言表達不規(guī)范

“草案”在立法表達上還存在諸多不足之處，突出的問題如：

1.術(shù)語表述不一致。如第38條國家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照污染程度和相關(guān)標準，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類?！安莅浮泵Q為“土壤污染防治法”，“土壤”并非“土地”，土壤只是土地的核心物質(zhì)要素。此外，“草案”還存在“土壤資源”、“農(nóng)用地”、“耕地”等術(shù)語交錯使用的情況。

2.措辭重復(fù)。如第83條，“違反本法規(guī)定”與“未依照本法的規(guī)定履行職責的”在同一句子中先后出現(xiàn)，“未依照本法的規(guī)定履行職責的”顯然構(gòu)成了“違反本法規(guī)定”，這是語義重復(fù)。

三、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的完善建議

土壤污染有其自身特殊性，在解決土壤污染問題時，需要充分考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟條件等因素，綜合制定土壤污染防治策略。*同前引[3]。綜合“草案”所存在的問題，提出以下修改建議。

(一)確立服務(wù)行政和多元共治的立法理念

黨的十九大報告要求：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017—10/27/c_1121867529.htm，2018年3月4日訪問。服務(wù)型政府的建設(shè)要求所有政府公權(quán)力的行使必須堅持服務(wù)行政的理念。服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政最本質(zhì)的區(qū)別在于：服務(wù)行政堅持行政權(quán)力的行使是為了提供更有效、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供更充分的保障。土壤污染防治立法以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為目的，應(yīng)將“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康”、“保障單位和個人的基本權(quán)利”作為法律規(guī)范設(shè)計以及有關(guān)行政權(quán)力行使的價值目標和指針，制度設(shè)計中要努力克服傳統(tǒng)管制型行政中政府與企業(yè)或公眾之間的緊張關(guān)系，調(diào)動多元主體從事土壤污染防治的積極性，同時降低政府行政風險。

土壤污染立法不僅要求預(yù)防未污染的土壤受到污染，同時，還要求為已污染的土壤尋求合理可行的修復(fù)途徑。這僅僅依靠政府的行政權(quán)力命令和控制不可能完成。土壤污染防治需要政府、企業(yè)和公民的積極參與，多元共治。服務(wù)行政中政府與企業(yè)或公民具有相對平等的地位，有利于多元主體參與到土壤污染防治工作中。首先，政府要保證公民的知情權(quán)，以便公民更好地監(jiān)督企業(yè)或政府行為，促進企業(yè)自覺守法，推進政府依法行政。土壤污染涉及到農(nóng)產(chǎn)品安全等眾多的民生問題，在保證公民知情權(quán)的條件下，鼓勵社會團體公益訴訟是完善監(jiān)督體系的重要措施；其次，積極推動土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化、市場化，面對當前大量受污染土壤修復(fù)問題，依靠國家財政投入難免杯水車薪，因此，引入市場修復(fù)是必不可少的。另外，在土壤污染修復(fù)效果評估方面也應(yīng)在政府宏觀調(diào)控下引入第三方評估機構(gòu)，從而合理利用有限的行政資源。

(二)調(diào)整章節(jié)結(jié)構(gòu)以理順邏輯關(guān)系

土壤污染防治與國土功能緊密相關(guān)，而落實國土功能區(qū)劃和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃最直接的制度就是規(guī)劃制度，我國也在努力推進“多規(guī)合一”改革，更突出規(guī)劃的綜合性、基礎(chǔ)性和約束力?！安莅浮辈粦?yīng)局限于制定“環(huán)境保護規(guī)劃”，而應(yīng)從國土功能區(qū)劃和“多規(guī)合一”的視角，設(shè)專章對有關(guān)規(guī)劃制度作出詳細規(guī)定，為土壤污染防治其他法律制度的設(shè)計奠定基礎(chǔ)。

同時，土壤污染與其它類型的污染有密切聯(lián)系，具有明顯的綜合性特征，土壤污染的防治對技術(shù)支撐要求更高，土壤環(huán)境狀況調(diào)查是土壤污染防治重要的一環(huán)，預(yù)防和保護、風險管控和修復(fù)均是建立在調(diào)查基礎(chǔ)之上的，只有對土壤狀況有了明確的了解才能制定出合理可行的預(yù)防、保護、管控、修復(fù)對策?；谄渲匾?，有必要設(shè)置專章進行規(guī)定，專章可以設(shè)定土壤環(huán)境監(jiān)測制度、土壤環(huán)境信息發(fā)布制度，明確土壤污染普查，并要求公布調(diào)查結(jié)果，制定土壤污染高風險企業(yè)名錄制度，對名錄內(nèi)的企業(yè)強制高風險企業(yè)重點監(jiān)測。

因此，建議“草案”章節(jié)做如下調(diào)整：

第一章總則。規(guī)定土壤污染防治法立法目的、基本原則和原理、監(jiān)督管理體制、土壤污染防治相關(guān)的綜合性宏觀規(guī)劃以及政府土壤污染防治義務(wù)和公民相關(guān)知情權(quán)、參與權(quán)的宣示?！安莅浮钡?8條對環(huán)保主管部門公開土壤污染相關(guān)信息以及公民、法人和其他組織享有土壤污染防治知情權(quán)、參與和監(jiān)督權(quán)的規(guī)定應(yīng)該納入總則之中，因為土壤污染的隱蔽性和積累性，環(huán)境保護主管部門具有系統(tǒng)掌握土壤污染信息的先天優(yōu)勢，公布相關(guān)信息應(yīng)該成為其核心義務(wù)，土壤污染防治法律制度的有效實施很大程度上依賴權(quán)威、可靠、充分的土壤環(huán)境信息。而公民的知情權(quán)、參與權(quán)更是土壤污染多元共治的基礎(chǔ)，是緩解政府與社會張力的最佳渠道，其作為土壤污染防治立法的基礎(chǔ)性原理應(yīng)該貫穿立法始終。這方面的內(nèi)容如果要作為監(jiān)督管理制度在“監(jiān)督管理”一章中規(guī)定，則應(yīng)該從操作層面具體展開。

第二章土壤污染防治規(guī)劃。對土壤開發(fā)利用和污染防治等規(guī)劃做具體規(guī)定。

第三章土壤污染防治監(jiān)督管理措施。將“草案”第二章中的土壤污染普查制度、監(jiān)測制度以及第三章中的預(yù)防性措施、保護性措施重新組織。將“草案”第五章涉及到政府行政權(quán)力、第三方治理等方面的內(nèi)容整理納入該章中。應(yīng)該將土壤污染防治標準制度作為基礎(chǔ)性監(jiān)督管理制度予以規(guī)定，建立土壤環(huán)境基準、土塘質(zhì)量標準等標準體系。

第四章土壤污染風險管控與修復(fù)。在當前“草案”第四章內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將第五章涉及風險管控和修復(fù)的有關(guān)內(nèi)容修改并入本章。需要注意的是，“草案”第38條、第40—43條都是處理農(nóng)用地的“分類”的問題，而第39條是規(guī)定對“優(yōu)先保護類耕地”實行嚴格保護，解決第一類農(nóng)用地保護的問題。因此，第39條的內(nèi)容應(yīng)該放到第43條之后，與接下來的第44、45條分別對三類農(nóng)用地污染管控進行規(guī)定。

第五章法律責任。針對該立法涉及的所有具有法律意義的行為進行疏而不漏的責任設(shè)計。

第六章附則。對有關(guān)術(shù)語做出界定，對法律生效等做出規(guī)定。

(三)強化法律責任制度

土壤污染修復(fù)難度大、成本高、時間長，特別是耕地土壤污染引發(fā)的食品安全問題會對公眾健康造成嚴重威脅，因此，需要對行為人可能造土壤污染的行為進行規(guī)范，提高其土壤環(huán)境保護的意識，使其懾于對法律后果的承擔，而不敢輕易逾越法律紅線。

首先，提高違法成本。根據(jù)“不能使違法者從其違法行為中得到好處”的原則設(shè)計法律責任及其處罰力度。*王燦發(fā)：《環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討》，載《環(huán)境保護》2005年第9期。同樣是超過標準排放污染物，“草案”第85條不僅僅與第87條相比而輕重失衡，也違背《大氣污染防治法》(2015修訂)、《水污染防治法》(2017修訂)中體現(xiàn)的“施行最嚴格的生態(tài)保護制度”的精神?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?9條規(guī)定，違反本法規(guī)定超標排放大氣污染物的，“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉”；《水污染防治法》第83條對違法超標排放水污染物者的法律責任規(guī)定幾乎與《大氣污染防治法》第99條的規(guī)定完全一致。違法超標排放大氣污染物、水污染物的，輕則“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款”，罰款的上限是一百萬元；情節(jié)嚴重的，則不是一罰了之，而是“責令停業(yè)、關(guān)閉”。而且，《大氣污染防治法》第123條、《水污染防治法》第95條還對違法超標排污“受到罰款處罰，被責令改正”而拒不改正的規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”的制度。向農(nóng)用地排放重金屬等有害物質(zhì)含量超標的物質(zhì)，其危害更大。因此，“草案”應(yīng)該借鑒這些成功的立法經(jīng)驗，將第85條改為：

“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦(渣)等的，由地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。

受到罰款處罰，被責令改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)應(yīng)當組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)違法向農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污染物，或者拒絕、阻撓復(fù)查的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰?！?/p>

其次，將法律責任覆蓋全部責任主體。梳理“草案”中各種法律行為的各類主體，根據(jù)其行為的性質(zhì)，規(guī)定相應(yīng)的法律責任。例如：上述“條例”涉及到的各類“評估”主體，不能僅僅規(guī)定土壤污染風險評估的“受委托人(或單位)”、“土壤污染責任人”或者“土地使用權(quán)人”的相關(guān)法律責任，還應(yīng)該對直接進行有關(guān)評估的政府及其主管部門、“尾礦庫的運營、管理單位”、“可能造成土壤污染的突發(fā)事件當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位”規(guī)定相應(yīng)的法律責任，對依法應(yīng)當組織有關(guān)評估的政府部門不作為或不當作為的應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的法律責任。

(四)規(guī)范立法表達

1.統(tǒng)一“土壤”這一核心術(shù)語?！安莅浮钡牧⒎康氖潜Ｗo和改善環(huán)境，防治土壤污染，推動土壤資源永續(xù)利用，土壤是立法保護的對象，在立法中設(shè)置的各項制度均應(yīng)以土壤為中心，相關(guān)的概念表述應(yīng)當精確，如對“農(nóng)用地分類管理制度”就當表述為“農(nóng)用地土壤資源分類管理制度”更為準確，因為，根據(jù)《土壤污染防治行動計劃》農(nóng)用地的分類依據(jù)是土壤質(zhì)量狀況的不同。對于土壤的概念需要進一步明確，第98條規(guī)定“草案”所指的土壤是位于陸地表層能夠生長植物的疏松多孔物質(zhì)層及其相關(guān)自然地理要素的綜合體。對“相關(guān)自然地理要素”應(yīng)采用概括加列舉的方式予以明確。在此基礎(chǔ)上，梳理并統(tǒng)一將“草案”涉及的“土地”、“耕地”、“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”等術(shù)語都轉(zhuǎn)化為“土壤”或“土壤資源”，以統(tǒng)一該法的核心術(shù)語，如將“農(nóng)用地”改為“農(nóng)用地土壤”，等。

2.強化立法語言的規(guī)范性。如上述第83條應(yīng)該刪除“未依照本法的規(guī)定履行職責的”這一語義重復(fù)的用詞。