饒龍飛

我國《憲法》第5條第4款規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對此予以重申和強調：“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！比蛔肪亢图m正違憲行為的一項重要前提在于違憲審查機關作出準確的違憲判斷。易言之，只有當違憲審查對象構成違憲時才需要對其進行追究和糾正。但何謂違憲，構成違憲需要具備哪些要件，哪些行為屬于違憲行為，“無論在理論中還是在實踐中我們都還沒有進行深入地研究，沒有形成基本的共識?！盵注]劉松山：《憲法監(jiān)督與司法改革》，知識產權出版社2015年版，第19頁。尤其是對違憲主體的范圍即哪些人或機構可以成為違憲主體，可謂眾說紛紜。

對此問題的不同解釋和回答，形成了我國憲法學理論上的廣義違憲論、中義違憲論和狹義違憲論。這三種學說之間的根本性差異表現(xiàn)在：廣義違憲論主張“任何主體，包括公權力機關、政治組織、社會團體及公民，都可以作為違憲的主體”。[注]林來梵：《憲法學講義》(第二版)，法律出版社2015年版，第414頁。而狹義違憲論則認為我國的違憲主體僅包括制定法律、行政法規(guī)、決定、命令、地方性法規(guī)和決議的國家機關和重要的國家機關領導人。[注]參見肖金泉、徐秀義：《略論違憲》，載《法學雜志》1984年第4期。中義違憲論不同于廣義違憲論之處在于其認為公民不能成為違憲主體，而與狹義違憲論的區(qū)別則在于：“首先，違憲主體不應只包括國家機關，還應包括非國家機關，如政黨、企事業(yè)組織、社會團體等；其次，作為領導人個人違憲，不應只限制在‘國家領導人’的范圍，還應包括中央及地方各級黨的領導人，社會團體、企事業(yè)組織的領導人?！盵注]馬嶺：《關于違憲的幾個理論問題的探討》，載《當代法學》1988年第3期。

有鑒于學說上的分歧，且基于違憲主體范圍的確定對于回答何謂違憲及是否構成違憲問題的重要意義，[注]有學者認為：“從理論而言，不能界定一個清晰、明確的違憲主體范圍是難以回答‘何謂違憲’這個問題的?！蓖瑫r，其還主張：“違憲主體是違憲構成的第一要件。”參見胡錦光、秦奧蕾：《論違憲主體》，載《河南省政法管理干部學院學報》2004年第1期。本文欲在明確違憲主體范圍界定標準的基礎上對我國各類組織和個體的違憲主體資格作或詳或略的解釋和說明。

一、違憲主體范圍的界定標準

我國憲法學者之所以對違憲主體范圍持有不同的見解，根本的原因在于眾人對違憲主體范圍的界定標準沒有達成共識，在某種意義上也可以說尚未展開深入的探討。如果認定違憲主體的標準是統(tǒng)一、一致的，則上述爭論可以逐漸減少直至消弭。如此，關鍵的問題便是如何確定違憲主體范圍的界定標準？這種標準是唯一的抑或多元、綜合的？筆者認為，在確定違憲主體資格要件的問題上，我們既需借鑒一般違法主體資格要件的理論又須兼顧憲法的特質，以及一國獨特的憲法監(jiān)督體制。詳言之，違憲主體范圍的界定標準是多元的、綜合的，主要有：憲法責任能力、憲法文本、憲法的基本精神和功能、憲法監(jiān)督體制(或者說違憲審查體制)等四項。[注]本文是在同一意義上使用憲法監(jiān)督和違憲審查概念的，盡管這兩個概念存在一定的差異，但這并不會影響本文的論證和結論。

(一)憲法責任能力標準

根據(jù)我國法理學者的界說，違法構成要件包括違法客體、違法的客觀方面、違法的主體和違法的主觀方面。其中，違法的主體“必須是具有法定責任能力的主體”，“如果行為者沒有法定責任能力，就不能成為違法主體?！盵注]孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第385頁。而在主流刑法學理論看來，作為犯罪構成要件之一的犯罪主體，也必須具備刑事責任能力，“沒有刑事責任能力，就不能成為犯罪主體，更不能追究行為者的刑事責任?！盵注]劉憲權：《刑法學(上)》(第三版)，上海人民出版社2012年版，第120頁。依此類推，憲法責任能力是相關機構或個人成為違憲主體的必要條件。正如有論者在談及公民是否具備違憲主體資格時所言：“具備憲法責任能力是享有違憲主體資格的基本條件”。[注]同前引[5]。

然而，在有關憲法責任的論述中，[注]較有代表性的論著有：劉廣登：《憲法責任研究》，蘇州大學2005年博士學位論文；姚國建：《違憲責任論》，知識產權出版社2006年版。鮮有對憲法責任能力的闡述者。鑒于筆者在他處已對憲法責任能力作了較為詳細的闡釋，[注]參見饒龍飛：《論公民的違憲主體資格——學說述評基礎上的再思考》，載周赟主編：《廈門大學法律評論》(總第26輯)，廈門大學出版社2015年版，第75頁以下。于此不再贅論。僅明確如下兩點：

第一，法律意義上的責任能力的本質是一種主觀上的過錯能力，是行為人認知或理解自己行為意義、性質以及在此基礎上控制自己行為的能力，其包括辨認能力和控制能力。據(jù)此，在辨認和控制能力的意義上，我們可以將憲法責任能力表述為認知或理解憲法規(guī)范之禁止、命令并以此為基礎控制自己憲法行為的判斷能力。也正是在這一意義上，我們可以說，憲法關系主體中的組織體和年滿18周歲的自然人都具備憲法責任能力，也相應地具備了成為違憲主體的可能性。

第二，責任能力不僅僅包含辨認能力和控制能力的意義，其還與責任形式緊密關聯(lián)。正如刑法學中有關刑事責任能力本質的“刑罰適應能力說”所主張的那樣：“所謂責任能力，就是能夠通過科以刑罰實現(xiàn)刑法之目的的能力，即責任能力是刑罰能力。”[注]日本學者牧野英一的觀點，轉引自馮軍：《刑事責任論》，法律出版社1996年版，第113頁。易言之，如以非刑罰(如保安處分等其他責任形式)作為危害社會行為的否定法效果，該危害社會行為便不能稱為犯罪行為。因此，在與責任形式的關聯(lián)意義上，刑事責任能力還意味著刑罰適應性。由此我們可知，在確定憲法責任能力的內涵和外延時，還須考慮憲法責任形式。這就意味著不能適應憲法責任形式的行為不是違憲行為，行為主體也不能被稱為違憲主體。我國學者一般認為，當今世界各國的主要憲法責任形式有：彈劾、罷免、撤銷、宣告無效、拒絕適用、取締政治組織等。[注]參見肖北庚：《違憲責任芻議》，載《甘肅政法成人教育學院學報》2000年第4期；郭殊：《論憲法責任》，載《華東政法學院學報》2005年第5期。據(jù)此學理意見，結合我國憲法文本規(guī)定，[注]我國《憲法》第62、63、65、67條等條款。我國的憲法責任形式僅有改變或撤銷、罷免(含任免)兩種。[注]根據(jù)《香港基本法》第17條和《澳門基本法》第17條的規(guī)定，全國人大常委會如認為香港、澳門特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律不符合《基本法》關于中央管理的事務及中央和特別行政區(qū)關系的條款，可將有關法律發(fā)回，發(fā)回的法律立即失效。“發(fā)回”是否是類似于撤銷的一種特殊憲法責任形式，全國人大常委會在對特別行政區(qū)法律進行備案審查時是否會進行一般意義上的“違憲審查”，限于學識和能力，本文暫不作探究。基于同樣原因，后文在闡釋各類組織和個體的違憲主體資格時，也不對特別行政區(qū)機關的違憲主體資格進行說明。因此，在與憲法責任形式的關聯(lián)意義上，能適應改變或撤銷、罷免兩種憲法責任形式的機構或個人才具備憲法責任能力，才能成為違憲主體。

(二)憲法文本標準

在規(guī)范法學意義上，一國具體的法秩序是思考、研究法律問題的基本出發(fā)點，同時亦構成尋找問題答案的有效界限。對違憲主體范圍的界定，同樣須以一國的憲法文本為基礎和界限。憲法文本作為違憲主體范圍的界定標準具有以下三層含義：

第一，他國憲法及在此基礎上形成的憲法理論，僅具借鑒意義，但不具有決定意義。如在政黨違憲問題上，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(以下簡稱《基本法》)第21條第2款規(guī)定：“凡由于政黨的宗旨或黨員的行為，企圖損害或廢除自由民主的基本秩序或企圖危及德意志聯(lián)邦共和國存在的政黨，都是違反憲法的。聯(lián)邦憲法法院對是否違憲的問題作出裁決?！被谠摋l款之規(guī)定，德國聯(lián)邦憲法法院依據(jù)聯(lián)邦政府之提請，分別于1952年的“社會帝國黨查禁案”和1956年的“德國共產黨案”中確認社會帝國黨和德國共產黨違憲并予以解散。[注]參見張千帆：《西方憲政體系》(下冊)，中國政法大學出版社2000年版，第304頁。我國學者以此為據(jù)，主張取締或解散政黨是一項重要的憲法責任形式，[注]參見劉廣登：《憲法責任研究》，蘇州大學2005年博士學位論文，第94頁。由此政黨也成為違憲主體范圍中的重要一員。我國《憲法》第5條第4款規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”從而為政黨的違憲性奠定了可能的憲法規(guī)范基礎。但我國憲法并未像德國《基本法》上述條款那樣賦予某個機關以審查政黨合憲性的職權，也未明確政黨違憲的憲法責任形式。因此，在我國的憲法秩序中，要確立政黨的違憲主體資格是存在一定憲法障礙的。

第二，一國憲法文本是有機統(tǒng)一體，憲法個別條款的規(guī)定難以成為認識和解決憲法問題的最終決定性依據(jù)。以公民的違憲主體資格為例，有些論者以我國《憲法》序言第13自然段、第5條為準據(jù)，[注]我國《憲法》序言第13自然段：“……全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！钡?條第4、5款規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！闭J為：“由此可見，一切憲法關系的主體都必須是毫無例外地遵守憲法和法律。違憲不但指國家的法律、法規(guī)、命令、行政措施等同憲法的原則、精神和具體規(guī)定相抵觸，而且指一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體，各企事業(yè)組織，以及一切公民的行為與憲法的原則、精神和具體規(guī)定相抵觸?！盵注]郭春濤：《論違憲》，載《徐州師范大學學報》(哲學社會科學版)1997年第1期。但是，我國憲法并未規(guī)定公民違憲的憲法責任形式，[注]有些論者認為：“針對非政治性的社會團體和公民個人而言，各國所采用的憲法責任形式各不相同，但總體上是以普通法律形式追究憲法責任?！眳⒁姽猓骸墩搼椃ㄘ熑巍?，載《華東政法學院學報》2005年第5期。法律責任形式可作為憲法責任形式嗎？我國法理學者對此作了否定性回答：“對違反這類憲法規(guī)范的行為，是不能通過追究刑事責任、民事責任或行政責任來預防和制止的?！眳⒁娚蜃陟`主編：《法理學》，北京大學出版社2001年版，第356頁。更為詳細的分析，參見前引[11]，第81頁。也未確定公民行為合憲性的審查機關。事實上，上述條款和公民基本義務條款一樣，其宣傳意義遠遠超過了規(guī)范意義：“這些規(guī)定只具有宣傳意義，不具有實際的法律強制性。”[注]唐忠民：《公民能否成為違憲主體辨析》，載《西南民族大學學報》(人文社科版)2004年第6期。因此，僅憑憲法若干條款就欲證立公民的違憲主體資格，著實是“困難重重”。

第三，憲法文本內容繁多，所用語句千姿百態(tài)。既有以回顧制憲史、確認政權合法性且以事實性表述為主的憲法序言，也包括規(guī)定公民基本權利和國家最重要機關的組織職權及其相互關系且以規(guī)范性表達為主的憲法規(guī)范體系。當然，在我國憲法尤其是在總綱中，還容納了諸多的宣示性條款、政策性條款等被張千帆教授認定為不可直接適用的憲法條款。[注]參見張千帆：《論憲法的選擇適用》，載《中外法學》2012年第5期。有鑒于此，根據(jù)筆者在他處已表達的觀點，[注]參見饒龍飛：《憲法可以選擇適用嗎——與張千帆教授商榷》，載《政治與法律》2014年第10期。無論是文件違憲還是行為違憲，[注]文件違憲和行為違憲這一違憲分類，參見程湘清：《關于憲法監(jiān)督的幾個有爭議的問題》，載《法學研究》1992年第4期。具有規(guī)范性的憲法條款(無論是確認性條款、宣示性條款抑或政策性條款)都可以作為合憲性審查的憲法依據(jù)，相應文件的制定主體或行為主體也會因其所制定的文件內容抵觸憲法或行為違背憲法而成為違憲主體。至于憲法中的事實性內容，由于其不具有行為準則和判斷準則的意義，無法成為合憲性判斷依據(jù)，故此，相關主體也不會因違背這些內容而成為違憲主體。

(三)憲法的基本精神和功能標準

對于憲法是什么這個問題，古今中外學者作出了不同的詮釋。一國之根本法、治國安邦的總章程、公法、母法等詞匯，均為憲法概念發(fā)展過程中逐漸形成的且為人們所熟知的對憲法的稱謂。當然，基于憲法的產生歷史和立憲主義的要求，且根據(jù)當今世界各國憲法主要由國家機構組織規(guī)范和公民基本權利規(guī)范所構成，對于憲法的基本精神和功能即規(guī)范、約束國家權力保障公民基本權利，各學者之間業(yè)已形成基本的共識。正是基于“控權(力)保權(利)”的憲法精神特質，我們可以將普通公民排除在違憲主體范圍之外。因為，此種憲法精神要求憲法義務的承擔者是國家及其代表(即國家機構)，而普通公民則是憲法權利的享有者而非憲法義務的承擔者。誠如德國學者所言：“憲法的法律拘束力指向的是國家權力。私人并非憲法法律拘束力的對象，而是憲法規(guī)則的受益人?！盵注][德]迪特兒·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運作和前景》，劉剛譯，法律出版社2010年版，第38頁。違憲是違反憲法義務的行為。如果相關主體并不承擔憲法義務，則其根本不可能實施違憲行為，當然亦不可能成為違憲主體。

不過，“控權、保權”僅是憲法的基本精神和功能，這并不排斥憲法在發(fā)展過程中根據(jù)經濟、社會的發(fā)展以及與之相適應的意識形態(tài)變化，形成和發(fā)展出其他精神與功能。如我國學者在闡述憲法的特征或本質時，均依據(jù)我國《憲法》序言規(guī)定，認為憲法規(guī)定了國家的根本任務和根本制度。事實上，世界各國的憲法文本亦為我們提供了相應的佐證。如1987年的韓國《憲法》，除規(guī)定了國民的權利和義務(第2章)和國家權力的縱橫向組織與權限分配及其相互關系(第3—8章)之外，還規(guī)定了國土的利用和限制、消費者保護、發(fā)展外貿(第9章)等經濟內容。因此，在違憲主體范圍的界定上，憲法的基本精神和功能僅是其中一項標準，其還須同其他標準相結合以形成相互之間無內在矛盾的綜合性標準體系。

(四)憲法監(jiān)督體制標準

違憲主體范圍的界定不僅要考慮以上所述的三項標準，還須考慮一國獨特的且為憲法明文規(guī)定或憲法慣例所確認的憲法監(jiān)督體制。對于這一點，有些學者已有表述，但并未引起學界的注意。如徐秀義先生等認為：“由于各國審查違憲的機關和權力有別，各國違憲主體的范圍也不一樣?！鼻移溥€論及：“在由最高司法機關行使違憲審查權的國家里”，“違憲的主體主要是立法機關和行政機關及政府首腦。”而在瑞士，由于負責審查違憲的法院無權決定議會法律的合憲性，因此，只有國家行政機關(即政府)的行為才能構成違憲。至于在實行最高權力機關監(jiān)督體制的我國，“只有全國人大常委會有權決定某種行為是否構成違憲，也只有經全國人大常委會審理的案件才是違憲的案件?！盵注]同前引[3]。羅耀培先生亦表達了“全國人大和全國人大常委會管轄的案件”才是“違憲案件”的觀點，參見羅耀培：《論憲法的實施保障問題》，載《法學研究》1986年第2期。據(jù)此，一國實行怎樣的憲法監(jiān)督體制，是決定該國違憲主體范圍的一項重要的決定性因素。

其實，對憲法監(jiān)督體制與違憲主體范圍之間所應存在的緊密關聯(lián)性，我國其他學者亦有所認識。如蔡定劍先生即認為：“監(jiān)督機構設置與國家政權組織形式有關，也與憲法監(jiān)督對象和范圍相聯(lián)系?！盵注]蔡定劍：《我國憲法監(jiān)督制度探討》，載《法學研究》1989年第3期。不過，二者之間的緊密關聯(lián)性在有些論者的表述中卻是以“違憲主體范圍決定憲法監(jiān)督體制”這一“面目”出現(xiàn)的。如有論者認為：“何種主體的何種行為能夠成為憲法監(jiān)督的對象，決定了憲法監(jiān)督制度的主體模式和基本程序設計?！盵注]劉茂林、陳明輝：《憲法監(jiān)督的邏輯與制度構想》，載《當代法學》2015年第1期。肖北庚博士亦有相類似的主張：“違憲責任承擔主體的多重性決定了做出違憲制裁措施的機關及其程序具有多元性?！眳⒁娦け备骸哆`憲責任論略》，載《福建政法管理干部學院學報》2001年第3期。而劉松山教授在論述我國憲法監(jiān)督制度的健全時亦提出：“實踐中，違憲的主體卻遠不止國家機關及其組成人員，中國共產黨的組織及其領導人、民主黨派的組織及其領導人、政治協(xié)商會議這一統(tǒng)一戰(zhàn)線組織以及其他重要的社會團體、事業(yè)單位等，都可能成為違憲的主體。一旦這些主體違憲了，全國人大及其常委會對他們進行憲法監(jiān)督，實際是缺乏憲法和法律依據(jù)的?！盵注]劉松山：《健全憲法監(jiān)督制度之若干設想》，載《法學》2015年第4期。這些觀點表明：違憲主體的多元決定了憲法監(jiān)督機關的多元，由此，我國違憲主體的廣泛性決定了現(xiàn)行的、由全國人大及其常委會負責憲法監(jiān)督的體制必須改革或完善。

于此，筆者并無意在“違憲主體范圍決定憲法監(jiān)督體制”及“憲法監(jiān)督體制決定違憲主體范圍”這兩個命題之間作出抉擇，僅在承認兩個命題均正確的前提下提出如下見解供方家參考和爭辯：各國制憲者在設計本國的憲法監(jiān)督體制時是經過深思熟慮的，而憲法監(jiān)督機關的職權范圍亦是在考量一國政治體制、政治文化傳統(tǒng)等各種因素的基礎上所劃定的。憲法監(jiān)督對象(違憲主體的另一面)的多寡并不是完全取決于實踐中誰可能違憲，而是制憲者認為哪些主體實施的行為違背憲法需要由憲法監(jiān)督機關適用憲法責任形式去給予否定性評價。在制憲者看來，憲法所要調整的社會關系區(qū)別于一般法律所要調整的內容，“憲法的歸憲法，法律的歸法律”。在某一行為抵觸憲法同時又違背法律(我國憲法學者一般稱為“間接違憲”)時并不需要給予憲法制裁，而即使在法律缺位時抵觸憲法的行為(如普通公民的行為)也并不一定需要給予憲法意義上的評價，因為這種行為尚未危及到一國的根本制度，此時憲法所要做的是“催促”立法機關制定相應的法律去彌補此一“漏洞”。因此，我們可以基于可能違憲的主體寬泛等緣由而要求改革和完善現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制，但在修憲之前，在現(xiàn)行的憲法秩序下我們必須依憑當下的憲法監(jiān)督體制來界定違憲主體的范圍。否則，在所謂的“廣義違憲、狹義違憲”抑或“直接違憲、間接違憲”的理論覆蓋下，違憲主體的范圍會變得模糊不清，而這在某種程度上也會影響憲法監(jiān)督機關解決其應管轄憲法案件的積極性。

二、各類憲法關系主體的違憲主體資格

以上述四項違憲主體范圍的界定標準為準據(jù)，在全國人大及其常委會負責憲法監(jiān)督的體制下，我們將根據(jù)《憲法》第5條第4款規(guī)定的憲法關系主體順序對我國各類組織與個體的違憲主體資格作一說明。

(一)國家機關

根據(jù)我國《憲法》第三章的規(guī)定，我國的國家機關在縱向上可以劃分為中央國家機關和地方國家機關，在橫向上則大致可分為權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關。從《憲法》第5條第4款的規(guī)定和憲法序言最后一段規(guī)定上來看，一切國家機關都可能違憲，也就是說，一切國家機關都具有違憲主體資格。但根據(jù)違憲主體范圍界定的四項標準，我們可發(fā)現(xiàn)，并非一切國家機關都能成為違憲主體。

1.全國人民代表大會

全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，行使國家立法權，可對國家和社會中的重大問題作出決定、決議，并享有修改憲法和監(jiān)督憲法實施的權力。據(jù)此，盡管對全國人大而言，其符合憲法責任能力、憲法文本和憲法的基本精神和功能等三項標準，但由于全國人大是監(jiān)督憲法實施的機關，且在其之上不存在其他地位更高的權力機關，所以，僅從憲法監(jiān)督體制上來看，雖然憲法強調一切法律不得與憲法相抵觸、全國人大僅有權修改憲法但無權制定憲法，[注]韓大元教授認為：“盡管在我國憲法條文中沒有具體規(guī)定制憲機關，但從憲政原理與實踐中可以認定全國人大是我國的制憲機關?！眳⒁婍n大元編著：《1954年憲法與中國憲政》(第二版)，武漢大學出版社2008年版，第30頁。然而全國人大是不可能違憲的，或者說，即使全國人大違憲也不存在追究其憲法責任的國家機關。誠如郭道暉先生所言：“這種體制有其高效的優(yōu)越性，但人大自身在國家制度范圍內卻沒有或不受任何其他權力的制約或監(jiān)督。”[注]郭道暉：《樹立憲法權威必須追究違憲行為》，載《炎黃春秋》2013年第9期。

不過有學者認為：“全國人大作為最高國家權力機關，它在憲法上的任何作為都不能理解為違憲。但是，全國人大在制定法律、行使其他法定權力時，則存在著違憲的可能?！盵注]田芝健、曹峰旗：《當代中國違憲的可能性及其防治研究》，載《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2003年第2期。在林來梵教授看來，全國人大具有一種既彼此聯(lián)系又相互區(qū)別的“雙重主體地位”，即其既是最高國家權力機關，又是行使“國家立法權”的國家立法機關。[注]參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第341頁。由此，前引學者的觀點可以表述為作為國家立法機關的全國人大具有違憲主體資格，而作為最高國家權力機關的全國人大不可能違憲。如果此種論斷可成立，那么又由誰來審查作為國家立法機關的全國人大所制定法律的合憲性呢？在現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制內，且依據(jù)“任何人不得在自己案件中充任法官”的正當程序規(guī)則，全國人大作為憲法監(jiān)督機關是不合適的。那么，全國人大常委會是否可行使對全國人大的憲法監(jiān)督權呢？其實，全國人大常委會也具有“雙重主體地位”，即其既是憲法監(jiān)督機關，也是國家立法機關。作為憲法監(jiān)督機關的全國人大常委會是否可監(jiān)督作為國家立法機關的全國人大呢？筆者相信，熟知中國人大制度的人士是不可能得出肯定結論的，因為全國人大常委會是由全國人大選舉產生，且全國人大決定的正當性遠超全國人大常委會決定的正當性(如即使某部全國人大制定的法律是以半數(shù)通過，其近1500張贊成票的正當性也遠遠超過全國人大常委會全體組成人員均對法律的違憲性投贊成票的正當性。)[注]須注意的是，我國實行的是代表機關審查制，因此，在憲法決定的正當性方面必須考慮“少數(shù)服從多數(shù)的原則”。而在實行普通法院審查制和專門機關審查制的國家，憲法裁判的正當性并不取決于人數(shù)的多寡，而是取決于憲法的授權和裁判本身的公正性。因此，“在人民代表大會制度的體制下，全國人大既修改憲法又解釋憲法，所以，一個重要的制度假設是，它不存在違憲問題?！盵注]同前引[29]。如果全國人大違憲如何處理呢？也許，我們可從毛澤東同志在1954年3月初修改審定的《憲法草案初稿說明》中獲得些許啟示：“如果全國人民代表大會出了毛病，那毫無辦法，只好等四年再說?！眳⒁娗耙齕30]，第91頁。

2.全國人民代表大會常務委員會

全國人大常委會是全國人大的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分，行使國家立法權、憲法和法律解釋權及監(jiān)督憲法實施的權力等重要國家權力，但其地位仍然低于全國人大。根據(jù)《憲法》第62條第(十二)項的規(guī)定，全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”。此處的“不適當”包含了“違憲或抵觸憲法”的涵義，而“決定”則包括所有全國人大常委會制定的規(guī)范性文件或作出的具體決定。因此，全國人大常委會符合以上四項標準，具有違憲主體資格。不過，基于全國人大會期短、任務重的政治實際及憲法監(jiān)督程序的缺失，欲追究全國人大常委會憲法責任的實踐可能性可謂微乎其微。

3.國家主席、國務院、中央軍事委員會和國家監(jiān)察委員會

根據(jù)《憲法》第80條、第81條的規(guī)定，國家機關意義上的“國家主席”只能根據(jù)全國人大和(或)全國人大常委會的決定，實施公布法律、宣布進入緊急狀態(tài)等國家行為。因此，在這種意義上，由于國家主席是虛位國家元首，并不享有實質性的決定權力，故其不具有違憲主體資格，真正可能違憲的是全國人大常委會。

《憲法》第89條第(一)項規(guī)定，國務院有權根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。第67條第(七)項規(guī)定全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”。結合《立法法》第97條第(二)項、第99條的規(guī)定，我們可以得出國務院具有違憲主體資格的結論。

根據(jù)《憲法》第93條的規(guī)定，中央軍事委員會是領導全國武裝力量的國家機關。據(jù)學者解釋，中央軍事委員享有決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針、制定軍事法規(guī)、發(fā)布決定和命令等十一項職權。[注]參見許崇德主編：《中國憲法》(第三版)，中國人民大學出版社2006年版，第177頁。我國《立法法》第103條第1款亦規(guī)定：“中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。”[注]周偉先生曾認為，中央軍事委員會制定軍事法規(guī)是我國的一項憲法慣例。參見周偉：《論憲法的淵源》，載《西南民族學院學報》(哲學社會科學版)1997年第1期，第136頁。因此，我國《憲法》第67條第(六)項有關全國人大常委會“監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”的規(guī)定就內在蘊含了全國人大常委會作為憲法實施的監(jiān)督機關有權撤銷中央軍事委員會制定的與憲法相抵觸的軍事法規(guī)以及作出的其他決定、命令。因此，中央軍事委員會也具有違憲主體資格。

雖然根據(jù)《憲法》第67條第(六)項的規(guī)定，全國人大常委會有權監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的工作，但從《中華人民共和國監(jiān)察法》對國家監(jiān)察委員會的職權規(guī)定(尤其是第11條)來看，國家監(jiān)察委員會并不享有制定法規(guī)范性文件的權力，其所履行的是與職務違法和職務犯罪有關的“監(jiān)督、調查、處置職責”。而與下文所述法院相類似的是，為了保證國家監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權，全國人大及其常委會亦不能在個案意義上撤銷或改變國家監(jiān)察委員會所作出的監(jiān)督、調查和處置行為。故此，國家監(jiān)察委員會并非違憲主體。

4.地方各級人大、縣級以上人大常委會和地方各級人民政府

《憲法》第67條第(八)項規(guī)定，全國人大常委會有權“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，因此，省級人大及其常委會具有違憲主體資格應是無疑義的。同時，根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，設區(qū)市人大及其常委會有權“根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”，但須“報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行”。因此，盡管《憲法》67條第(八)項僅規(guī)定了全國人大常委會有權撤銷省級國家權力機關制定的與憲法相抵觸的地方性法規(guī)和決議，但基于設區(qū)市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)須經省級人大常委會批準，且根據(jù)《立法法》第97條第(二)項有關“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”的規(guī)定(此處地方性法規(guī)包括省級和設區(qū)市地方性法規(guī))，設區(qū)市人大及其常委會亦可能因制定了與憲法相抵觸的地方性法規(guī)而成為違憲主體。[注]在這種情形中，省級人大常委會(批準者)和設區(qū)市人大及其常委會(制定者)是共同的違憲主體，須承擔較為特殊的連帶性憲法責任。

至于縣級人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，根據(jù)《憲法》第99條第2款、《地方組織法》第8條第(十)項、第44條第(七)項的規(guī)定，對其決定進行監(jiān)督的主體是上一級人大常委會、本級人大而非全國人大及其常委會。因此，盡管這些機關符合違憲主體范圍界定的憲法責任能力和憲法的基本精神與功能標準，但在現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制內，縣級人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并非憲法監(jiān)督對象，也不具有違憲主體資格。

同理，對于享有規(guī)章制定權的國務院部門、地方人民政府和不享有規(guī)章制定權的其他行政機關來說，由于《憲法》《地方組織法》《立法法》等法律確定的監(jiān)督主體并非全國人大及其常委會，而是國務院、本級人大及其常委會、上級行政機關，因此，這些國家機關亦很難成為違憲主體。[注]部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不屬于違憲審查對象的觀點可參閱前引[2]，第431頁。不過，值得注意的是，我國《全國人民代表大會組織法》第37條在規(guī)定全國人大各專門委員會的工作時規(guī)定，各專門委員會可審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定、命令和規(guī)章。這是否意味著全國人大常委會享有對部門規(guī)章和省級政府規(guī)章的撤銷權(憲法監(jiān)督權)？即使可作肯定的結論，但2000年制定2015年修改的《立法法》第97條在規(guī)定改變、撤銷的權限時并未規(guī)定全國人大常委會有權撤銷部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，而是將撤銷權授予給了國務院及相應級別的地方國家權力機關?；凇度珖嗣翊泶髸M織法》和《立法法》都是全國人民代表大會制定的，參照新法優(yōu)先于舊法的法適用原則，我們可以認為，全國人大常委會不再行使撤銷部門規(guī)章和省級政府規(guī)章的職權。即使其作出的行為與憲法相抵觸，全國人大及其常委會亦只能通過監(jiān)督國務院、省級國家權力機關等主體來間接達到追究和糾正此類主體實施的違憲行為的目的。

5.民族自治地方的自治機關

根據(jù)《憲法》第112條規(guī)定，民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。由此，以上對“地方各級人大、縣級以上人大常委會和地方各級人民政府”違憲主體資格的論述基本上可適用于民族自治地方的自治機關。不過，須提及的一點是，《憲法》第116條授權自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會“依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔洕臀幕奶攸c，制定自治條例和單行條例。”根據(jù)該條及《立法法》第97條第(一)項和第(二)項的規(guī)定，全國人大有權撤銷“全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”，全國人大常委會有權撤銷“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”。故此，與上述設區(qū)市地方性法規(guī)的制定主體類似，自治條例和單行條例的制定者即民族自治地方的人民代表大會可因自治條例和單行條例抵觸憲法而成為違憲主體。

6.法院和檢察院

對于司法機關(尤指法院)是否可以成為違憲主體，學者間的認識并不一致。姚國建博士認為：“司法機關在一般情況下是不能夠成為違憲主體的，否定司法機關違憲主體資格與其作為公民基本權利保障者的憲法定位是一致的，否則就將陷入邏輯上的困境：如果在憲政體制框架內一方面將司法機關界定為保障公民基本權利的機關；另一方面司法機關本身又有可能反過來侵犯這些權利，這就有必要另外設置一個機關來保障司法機關行為的合憲性。這在邏輯上是矛盾的，并將使國家機關體系陷入無窮盡的正當性和道德意義上的拷問?！薄八痉í毩⒃瓌t也決定了司法機關難以成為違憲主體?！钡H為吊詭的是，其在之后的論述中，又有限地肯定了司法機關的違憲主體資格：“法院在某些特殊情況下仍有可能承擔違憲責任?！趹椃ǚㄔ后w制下普通法院系統(tǒng)中的最高法院可能因其違憲判決而成為違憲主體……在美國式的司法審查體制下，下級法院亦有可能因其違憲判決承擔違憲責任?！盵注]姚國建：《違憲責任論》，知識產權出版社2006年版，第156、157頁。但劉嗣元先生在主張司法機關“雖有違憲的可能，但違憲的可能性最小”的基礎上，認為：“就憲法監(jiān)督的對象而言，無論司法機關是行使違憲審查權，還是不行使違憲審查權，都可以作為憲法監(jiān)督的對象。司法機關的功能主要是裁決案件糾紛，但其行為的方式和結果仍有可能違反憲法，因為法官對憲法的理解有可能與憲法的本意相矛盾?！盵注]劉嗣元：《憲政秩序的維護：憲法監(jiān)督的理論與實踐》，武漢出版社2001年版，第208頁。

筆者認為，對于司法機關尤其是法院的違憲主體資格認定而言，一國的憲法監(jiān)督體制及相應的司法機關與憲法監(jiān)督機關之間的關系具有決定性意義。如在德國，《基本法》第1條第3款規(guī)定：“下列基本權利作為可直接實施的法律，使立法、行政和司法機構承擔義務。”德國聯(lián)邦憲法法院依據(jù)此條款及其他憲法條款的規(guī)定，在一系列涉及基本權利“第三人效力”的案件中裁決：“××法院××判決侵害(憲法)訴愿人依基本法××條所應享有之基本權”。[注]參見臺灣地區(qū)“司法院大法官書記處”編輯：《德國聯(lián)邦憲法法院裁判選輯(六)》，1996年，第32、52頁等。據(jù)此，在基本權利“第三人效力”案件中，真正實施侵犯憲法訴愿人的基本權利此類違憲行為的主體并非是一般民事侵權主體而是作出民事判決的法院。在這種意義上，法院就成了違憲主體。此外，根據(jù)德國學者的闡釋，德國聯(lián)邦憲法法院基于其“并非超級復審法院”的憲法定位從事實、判決內容、法院權限及程序等四個方面對其他法院裁判的合憲性進行審查。[注]參見[德]克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特：《德國聯(lián)邦憲法法院：地位、程序與裁判》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第291頁。這說明，在實行憲法法院審查制的德國，所謂的司法獨立原則并不能成為法院具有違憲主體資格的障礙。但是，在實行立法機關(或最高權力機關)審查制的國家，司法獨立原則卻可阻卻立法機關對法院判決進行合憲性審查。如在20世紀90年代劇變前的羅馬尼亞，作為憲法監(jiān)督機關的大國民議會在對最高法院行使監(jiān)督權時所具有的唯一方法是聽取最高法院的報告，但并不能撤銷最高法院的判決，這主要是因為：“考慮到審判工作所作出的判決具有既判力。在這種情況下，對審判工作的監(jiān)督不能導致大國民議會有撤銷權，否則會動搖司法判決所獨具的穩(wěn)定性?！盵注][羅馬尼亞]圖多爾·特拉卡努：《羅馬尼亞社會主義共和國大國民議會對憲法實施的監(jiān)督》，王名揚譯，載《法學譯叢》1979年第2期。

反觀我國，盡管《憲法》第3條第3款規(guī)定“一府兩院”都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督，以及《憲法》第67條第(六)項規(guī)定全國人大常委會有權監(jiān)督最高法院和最高檢察院的工作，但根據(jù)《憲法》第131條和第136條規(guī)定的“審判獨立”和“檢察獨立”的原則，全國人大及其常委會不能實行所謂的“個案監(jiān)督”，行使撤銷與憲法相抵觸的法院裁判和檢察院決定的權力。此外，鑒于我國最高人民法院不享有違憲審查權，最高人民檢察院亦僅有法律監(jiān)督權，因此，地方各級人民法院和人民檢察院事實上也不可能具有違憲主體資格，其行為只能接受合法性評價，無需進行合憲性審查。

雖然根據(jù)我國憲法監(jiān)督體制和憲法文本規(guī)定，法院和檢察院在作出具體判決和決定時不會成為違憲主體，但依據(jù)有關法律規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院享有作出具體應用法律解釋的權力。我國《立法法》第104條和《監(jiān)督法》第33條規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋要自公布之日起30日內報全國人大常委會備案，結合《憲法》第67條第(六)項的規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷與憲法相抵觸(如未對相關法律作合憲性解釋)的審判解釋和檢察解釋。[注]有論者主張，由于司法解釋是以法律的存在為前提的，司法解釋的性質屬于對法律的司法適用，因而全國人大常委會對司法解釋的監(jiān)督只涉及合法性審查，司法解釋并不是憲法監(jiān)督的對象，參見前引[28]。此外，最高人民法院和最高人民檢察院在法律實踐中還會發(fā)布非法律解釋性的批復、決定，如《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規(guī)定(試行)》(2001年)、《最高人民法院關于軍事法院試行審理軍內民事案件問題的復函》(2001年)等，這些非法律解釋性的文件亦可能與憲法的規(guī)定、原則和精神相抵觸。[注]參見張澤濤：《最高院“法官枉法、院長辭職”的規(guī)定違憲》，載《法學》2001年第12期；陳斯喜、劉松山：《軍事法院試辦軍內民事案件的批復違憲違法》，載《法學》2001年第11期。故此，最高人民法院和最高人民檢察院可能因制定了違憲的司法解釋、批復、決定等而成為違憲主體。

(二)武裝力量、政黨、社會團體、企事業(yè)組織

在對我國各級、各類國家機關的違憲主體資格作出說明之后，我們須對其他非國家機關的組織的違憲主體資格作如下詮釋。

1.武裝力量

根據(jù)權威解釋，我國《憲法》中的“武裝力量”是指“各種武裝組織和裝備設置的統(tǒng)稱。武裝組織由中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組成。裝備設施包括用于裝備部隊的各種武器、裝備和軍事設置?！盵注]全國人大常委會辦公廳研究室政治組編：《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第138頁。很顯然，“裝備設施”是一種物，談不上是否可能違憲問題。那么，“武裝組織”是否具有違憲主體資格呢？從《憲法》第5條第4款的規(guī)定來看，答案似乎是肯定的。但鑒于“武裝力量”的軍事性和其行為的軍事性，要對其行為進行合憲性審查幾乎是不可能的。[注]美國聯(lián)邦最高法院從不介入外交和軍事領域是其堅持自我約束的基本原則的表現(xiàn)之一。參見前引[41]，第235頁。即使進行合憲性審查，審查機關一般亦會采取合憲性推定技術。如在1944年的是松訴合眾國一案中，美國聯(lián)邦最高法院大法官布萊克主筆的法庭意見雖然確定“所有涉及到剝奪某個種族民權的限制”應“置于最嚴格的審查之下”，但其還是基于如下理由承認了驅逐所有日本后裔之驅逐令的合憲性：“Korematsu(是松)之所以被驅逐并非因為對他或他的種族的敵意。他被驅逐是因為我們正在同日本帝國進行生死之搏，是因為專門建立起來的軍事當局擔心對西海岸的入侵，從而被迫采取正當?shù)陌踩胧?，是因為他們決定當時軍事上的緊迫形勢需要把日本后裔的公民暫時同西海岸隔離開來，最后，是因為國會在戰(zhàn)時對我們的軍事將領所寄予的信心——這是必然的——決定他們應該有權做這件事?！盵注][美]保羅·布萊斯特、桑福·列文森、杰克·巴爾金、阿基爾·阿瑪編著：《憲法決策的過程：案例與材料》(第四版·下冊)，陸符嘉等譯，中國政法大學出版社2002年版，第782、783頁。

而且，我們還可以注意到的是，與軍事行動相關的諸如進入緊急狀態(tài)(含戒嚴)、總動員等行為都需要經過全國人大常委會的批準和決定。根據(jù)《憲法》第62條第(十五)項規(guī)定，全國人大有權決定戰(zhàn)爭和和平問題，根據(jù)《憲法》第67條第(十九)、(二十)、(二十一)項規(guī)定，全國人大常委會在全國人大閉會期間有權決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、有權決定全國總動員或者局部動員、有權決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)。因此，我們完全可以認為，與軍事行動相關的諸如總動員等行為都經過了全國人大或其常委會的合憲性審查?！拔溲b力量”作為具體的實施機關即使作出了侵害公民基本權利的行為，也主要是違法而非違憲。

2.政黨

現(xiàn)代政治離不開政黨，政黨不僅是公民和國家機關之間的橋梁，是政治共同體的火車頭，還是國家權力的軸心。[注]參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》(第三版)，法律出版社2012年版，第285—286頁?，F(xiàn)代政黨已經取得了類似于國家機關的地位，行使重要的國家權力。由此，在有些國家如德國，政黨已是重要的違憲主體之一。

但在我國的憲法秩序內，政黨尤其是作為執(zhí)政黨的中國共產黨是否可以成為憲法監(jiān)督對象，從而具備違憲主體資格呢？對此，學者間的見解不一。陳云生先生認為：“中國共產黨能否成為憲法監(jiān)督的對象的問題，更多的應該是一個政治體制改革的問題，而不是單純的憲法監(jiān)督問題，不適合簡單地在憲法監(jiān)督的層面上來探討?！盵注]陳云生：《憲法監(jiān)督司法化》，北京大學出版社2004年版，第551頁。而陳黨教授則主張：“中國共產黨作為我國的執(zhí)政黨和國家政權的領導核心，必須受到憲法監(jiān)督機關的監(jiān)督，沒有任何理由將其排除在違憲責任追究的范圍之外?！盵注]陳黨：《憲法實施中的違憲責任追究問題探討》，載《浙江工商大學學報》2012年第6期。劉松山教授更是認為在中國最有資格違憲的主體便是中國共產黨，包括從中央到地方各級黨的組織及其領導人。[注]同前引[29]。

有的學者認為，根據(jù)《憲法》第5條第4款、第62條和第67條的規(guī)定，“人大監(jiān)督黨組織應沒有憲法障礙，反過來，全國人大及其常委會如果不去或者不能監(jiān)督黨倒是不履行憲法職責的?！盵注]劉廣登：《中國共產黨的憲法責任》，載《青海社會科學》2004年第6期。相類似主張亦可參見曾恒、鐘明：《論人大常委會對黨組織的憲法監(jiān)督》，載《法學季刊》1987年第1期。而有的論者則認為：“共產黨組織并非由人民代表大會及其常委會組織產生，也不屬于國家機關體系的范圍之內。因此，共產黨組織不能成為憲法監(jiān)督的對象。……各級人民代表大會及其常委會能否監(jiān)督共產黨組織問題的最終解決，有賴于政治體制的改革和黨政的真正分開?！盵注]王宗非：《憲法監(jiān)督面面觀》，載《當代法學》1989年第1期。

中國共產黨作為執(zhí)政黨，無論是在法律上還是在事實上，都行使著重要的國家權力，決定和管理著極其重要的國家和社會事務，且根據(jù)《憲法》第5條第4款“各政黨都必須遵守憲法和法律”的規(guī)定以及《中國共產黨章程》強調“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，中國共產黨的違憲主體資格似乎應無疑義。筆者認為，對中國共產黨違憲主體資格的分析應區(qū)分為以下兩個方面來進行：

其一，“私主體違憲”意義上的政黨違憲。林來梵教授認為，前引德國《基本法》第21條第2款規(guī)定的政黨違憲本質上是一種“私主體違憲”。[注]同前引[33]，第331頁。在此意義上，無論是作為執(zhí)政黨的中國共產黨還是發(fā)揮參政黨作用的各民主黨派，均不會也不可能具有違憲主體資格。因為，我國《憲法》既沒有規(guī)定審查政黨(作為一種本體存在)合憲性的機關，也未確立解散或取締政黨的憲法責任形式。并且，從當前的政治現(xiàn)實來看，中國共產黨及八大民主黨派都是合憲合法的，根本不存在因違憲而被解散的問題。

其二，“國家行為”意義上的政黨違憲。在美國憲法判例中，政黨有可能成為違憲主體，但卻限于其接受國家機關(如議會)授權實施“國家行為”時。如在1944年的“黨禁初選第一案”中，德克薩斯州民主黨通過決議，禁止有色人種成為民主黨員來參與國會、州長及其他官員的選舉。最高法院認為，雖然實行歧視的政黨主要屬于私人機構，但州對政黨選舉活動提供了詳細調控，因而“國家行為”仍然存在。[注]張千帆：《西方憲政體系》(上冊)，中國政法大學出版社2000年版，第312頁。因此，在“國家行為”意義上，中國共產黨及各民主黨派中央及其各級地方組織行使法律、法規(guī)授予的權力(或沒有授權但實際行使權力)時，因其所制定的文件或實施的行為違背憲法是有可能成為違憲主體的。之所以“有可能”，乃歸因于：(1)根據(jù)業(yè)已形成的憲法慣例，無論是制定新憲法還是修改憲法，都是首先由黨中央提議并組織起草的，且這種做法已為《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所肯定、明確：“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改?！币虼耍h中央為避免政策、方針、決議與憲法相抵觸，完全可以根據(jù)此一慣例建議修改憲法。故此，黨中央實際上不會違憲。(2)就各級黨委而言，其直接實施憲法的可能性基本不存在，其行為主要通過法律、法規(guī)及黨中央的文件加以規(guī)制。并且，無論是黨中央抑或各級黨委，全國人大及其常委會欲通過憲法監(jiān)督而撤銷它們的行為，在某種程度上存在一定的體制障礙，這主要是緣于在人民代表大會體制下，“人大及其常委會只能監(jiān)督它所組織產生的國家機關以及組成這個機關的政務人員。”[注]同前引[24]。有論者認為，人大和中國共產黨各級組織之間存在的權力關系使人大監(jiān)督黨的行為“幾乎成了不可能完成的任務”。參見楊福忠：《論中國特色憲法監(jiān)督體制的完善》，載《首都師范大學學報》(社會科學版)2015年第5期。而“按照憲法的規(guī)定，包括共產黨在內的各黨派以及社會團體、企業(yè)事業(yè)單位，都不屬于國家機構的體系，所以，是否可以由全國人大及其常委會去監(jiān)督它們的違憲行為，的確是值得深加研究的?！盵注]劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》，載《華東政法大學學報》2011年第5期。(3)至于各民主黨派中央及其地方組織，在政治現(xiàn)實中鮮有行使國家權力的情況，盡管其可“參政、議政”。故而，承認其具有違憲主體資格意義不大。此外，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的政治協(xié)商會議，其全國委員會和地方委員會基本上也不行使對國家事務和社會公共事務的管理權力，因而很難成為憲法防御的對象，其違憲主體資格的確認在某種程度上亦價值不大。

3.社會團體、企事業(yè)組織

至于社會團體、企事業(yè)組織是否可成為違憲主體，有論者作出了否定的回答：利益集團、公司、企業(yè)、傳媒機構、各種社會團體等社會組織在“難以成為國家權力的行使主體時，它們仍然是公民個人的延伸，其憲法地位與公民不存在質的區(qū)別，與公民間的關系仍然是平等主體間的關系，與支配型的憲法關系不同”，“社會組織難以成為違憲主體?！盵注]同前引[40]，第166頁。而有的論者則認為社會組織在“代表國家承擔社會管理、調控職能，行使公共權力的行為”時具有違憲主體之資格。[注]同前引[5]。劉嗣元先生亦認為利益集團、新聞媒體等社會組織具有違憲主體資格，參見前引[41]，第219頁以下。從理論上講，社會團體、企事業(yè)組織在行使法律授予的國家權力時是可能成為違憲主體的，但在我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下，誠如上引劉松山教授所言，其能否由全國人大及其常委會加以監(jiān)督“確實是值得深加研究的”。故此，此類組織體很難說完全符合上文所言的違憲主體范圍界定的四項標準，且就政治實際來看，其違憲主體資格的承認與上述政協(xié)組織、民主黨派組織相似，意義不大。

也許對于非由全國人大及其常委會產生的政黨、社會團體、企事業(yè)單位而言，我們可以通過區(qū)別人大監(jiān)督和憲法監(jiān)督來解決其監(jiān)督機關問題。在人大監(jiān)督層面上，人大及其常委會只能監(jiān)督由它選舉或決定產生的機關、人員；而在憲法監(jiān)督層面上，全國人大及其常委會已不是一般的代議機關，其可以監(jiān)督任何可能違憲的主體，撤銷后者所作出的任何行為。這一點，可以在《憲法》第67條第(八)項的規(guī)定中找到相應的佐證。根據(jù)該項規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。而我們深知，省級國家權力機關并非是由全國人大及其常委會選舉產生，也無須向后者負責并報告工作；相反，全國人大代表卻是主要由省級國家權力機關選舉產生的，并有權罷免。因此，作為憲法監(jiān)督機關的全國人大常委會，是有權對非由其產生的國家機關或其他組織實施憲法監(jiān)督的。然而，正如上述，基于憲法本身未明確規(guī)定和我國的政治現(xiàn)實，政黨、社會團體和企事業(yè)組織原則上是不具備違憲主體資格的。

(三)國家工作人員

從學者的論述來看，在“國家工作人員”是否具有違憲主體資格的問題上亦是歧見紛呈。[注]對本文此處所言之“國家工作人員”，學者們用了不同的稱謂，如“國家機關工作人員”、“國家機關負責人”、“國家機關領導人”、“重要的國家領導人”。分別參見王世濤：《違憲構成初論》，載《法學家》2005年第5期；唐忠民：《公民能否成為違憲主體辨析》，載《西南民族大學學報》(人文社科版)2004年第6期；胡錦光、秦奧蕾：《憲法實踐中的違憲形態(tài)研究》，載《河北學刊》2006年第5期；肖金泉、徐秀義：《略論違憲》，載《法學雜志》1984年第4期。持肯定見解的學者認為，由于重要的國家領導人的職務上的權利義務在憲法或憲法性文件中有明確規(guī)定，則其沒有按照憲法或憲法性文件規(guī)定作為或不作為的則屬于違憲。[注]同前引[3]。持肯定見解的文獻還有：孫衛(wèi)東：《論違憲與違憲制裁》，載《吉林大學社會科學學報》1995年第2期；唐忠民：《公民能否成為違憲主體辨析》，載《西南民族大學學報》(人文社科版)2004年第6期。與之相反的是，否定論者認為：“按照我國公法的一般原理，國家機關工作人員只是接受委托履行職務，其不具有公法上的權利能力和主體資格，相應地，也不會具有公法上的責任能力和責任主體資格。即使國家主席也不是以國家機關工作人員而是以國家機關的身份成為違憲主體，因此，國家機關工作人員不能成為違憲主體?！盵注]王世濤：《違憲構成初論》，載《法學家》2005年第5期。另可參見馬克敏：《關于違憲與違憲審查制度的法理思考》，載《社會科學家》2008年第5期。

頗值得玩味的是，不但學者之間對“國家工作人員”的違憲主體資格存在爭論，即使同一學者在不同時期對此問題的認識亦并不一致。如胡錦光教授等早先否定了國家機關領導人的違憲主體資格：“領導人的職務行為可能構成違憲，但應視為機關或組織行為而非個人行為，違憲的主體仍是國家機關或特定組織而非領導者個人?！盵注]同前引[5]。但之后卻又對國家機關領導人的違憲主體資格持肯定見解：“由于領導人手中這些龐大而集中的權力在領導者個人意志的影響下，在實踐中呈示出自我膨脹的發(fā)展趨勢，因此，規(guī)范和控制國家機關領導人在憲法的約束下行使國家權力，亦是憲法重要目標之一?！盵注]胡錦光、秦奧蕾：《憲法實踐中的違憲形態(tài)研究》，載《河北學刊》2006年第5期。

筆者認為，否定論者所持的理由是錯誤的，其誤解了公法學理論(尤其是行政法學理論)中的“職務委托”理論。依據(jù)我國《行政處罰法》《行政訴訟法》等法律之規(guī)定及我國行政法學通說，盡管行政行為是通過行政機關工作人員所實施的，但在外部行政法律關系中，與行政相對人對應的法律關系主體并非是行政機關工作人員而是行政機關，行政機關工作人員具體實施行政權的行為視為是接受行政機關委托所實施的。依“職務委托”理論，行政行為的法律后果應由委托者(即行政機關)而非受委托者(即行政機關工作人員)向行政相對人承擔，能成為行政復議中的被申請人、行政訴訟中的被告的也只能是行政法律關系中的行政機關而非行政機關工作人員。

但須注意的是，“職務委托”理論所要解決的是由誰向行政相對人承擔法律責任的問題，其并未否定行政機關工作人員承擔行政法律責任的可能性，只不過行政機關工作人員是向以行政機關為代表的國家而非行政相對人承擔法律責任，且這種法律責任也是一種內部行政法律責任。如《國家賠償法》第16條第1款規(guī)定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！痹偃纭缎姓娭品ā返?1條至第66條規(guī)定了須依法給予“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”以處分的情形。無論是賠償費用的承擔抑或處分均為行政機關工作人員因違反職務上之義務而向國家承擔法律責任的表現(xiàn)形式。

此外，如前所論，“罷免”是一種重要的憲法責任形式，如否定“國家工作人員”的違憲主體資格，那么又由誰來承受“罷免”的法律后果呢？因此，認為國家工作人員不具有責任能力和責任主體資格、以職務行為是機關行為而非個人行為為由否定“國家工作人員”的違憲主體資格是不能成立的。

盡管我們可以肯定“國家工作人員”的違憲主體資格，但在當前的憲法秩序下，其具體范圍又應如何界定呢？筆者認為，有以下幾種解釋方案可供選擇：

第一，“國家工作人員”僅指由全國人大及其常委會負責罷免的人員。理由是：根據(jù)我國《憲法》第62條、第67條之規(guī)定，只有全國人大及其常委會才享有“監(jiān)督憲法的實施”的職權，故而只有由全國人大及其常委會予以罷免的人員才具備違憲主體資格。

第二，“國家工作人員”指由全國人大及其常委會、縣級以上人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責罷免的人員。如果承認地方各級人大、各級人大常委會在本行政區(qū)域內也具有憲法監(jiān)督的職權，[注]有些論者認為地方各級人大、縣級以上人大常委會也享有憲法監(jiān)督職權，參見前引[55]；劉松山：《地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用》，載《法學論壇》2009年第3期。那么，享有憲法監(jiān)督職權的地方各級人大、各級人大常委會負責罷免的人員當然有可能因違背憲法義務實施違憲行為而成為違憲主體。

第三，“國家工作人員”包括所有“黨政機關、軍事機關中從事公務的人員”。依據(jù)《刑法》第97條的規(guī)定，《刑法》中規(guī)定的“國家工作人員”包括國家機關中從事公務的人員、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。而根據(jù)《公務員法》第2條、公務員法草案說明及全國人大法律委員會關于公務員法草案審議結果的報告，公務員的范圍主要是以下七類機關中的工作人員：中國共產黨機關的工作人員、人大機關的工作人員、行政機關的工作人員、政協(xié)機關的工作人員、審判機關的工作人員、檢察機關的工作人員、民主黨派機關的工作人員。[注]參見楊景宇、李飛主編：《中華人民共和國公務員法釋義》，法律出版社2005年版，第7—8頁。根據(jù)《刑法》和《公務員法》的上述規(guī)定，結合《憲法》序言第13自然段和《憲法》第93條的規(guī)定，我們可以把“國家工作人員”的范圍界定為“黨政機關、軍事機關中從事公務的人員”。

基于我國實行的是最高權力機關監(jiān)督審查體制，故此，在違憲主體意義上，本文選擇第一種解釋方案，即具備違憲主體資格的國家工作人員僅指“由全國人大及其常委會負責罷免的國家工作人員”。[注]至于可能違憲的其他主體(如未擔任國家機關職務的黨的領導人)只能由其他監(jiān)督機關進行處理。彭真同志曾經指出：“黨和國家的各個部門都有自己的監(jiān)督系統(tǒng)?！薄叭珖舜笕绻l(fā)現(xiàn)了屬于黨風黨紀的問題，可以主動向中央反映情況，發(fā)現(xiàn)了屬于政紀方面的問題，可以提醒政府注意。全國人大常委會不可能，也不應該越俎代庖直接處理這方面的問題。”參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第296頁。

另外，根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的規(guī)定，“經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員”在正式就職時須公開向憲法宣誓。但是，向憲法宣誓也不是經人大及其常委會(除全國人大及其常委會之外)選舉或者決定任命的國家工作人員成為違憲主體的充分理由，因為憲法宣誓僅是一種“政治原則的檢驗”。正如美國聯(lián)邦最高法院大法官吉布森在1825年的伊金訴羅布案中提出的如下異議所言：“維護憲法的宣誓并不專屬于法官，政府的每一個官員都毫無二致地進行過宣誓，這種宣誓與其說是約束他行使職權，還不如說是檢驗他的政治原則，否則就難以確定宣誓行為對例如一個契據(jù)登記員所起的作用：因為他的職權行使與憲法毫無關系?！盵注]北京大學法學院司法研究中心編：《憲法的精神：美國聯(lián)邦最高法院200年經典判例選讀》，中國方正出版社2003年版，第24頁。據(jù)此，我們很難將地方各級人大、各級人大常委會負責罷免的人員列入具有違憲主體資格的“國家工作人員”之列。

最后，有關普通公民的違憲主體資格，鑒于筆者已在他處作了詳細說明，此處不贅。須重申的一點是：公民不具有違憲主體資格。

三、結 語

憲法權威的實現(xiàn)，取決于卓有成效的憲法實施；而憲法實施的關鍵，又端賴于實效性的憲法監(jiān)督?？梢哉f，憲法監(jiān)督的成敗在某種程度上決定了憲法的成敗。而在憲法監(jiān)督的問題域中，我們除了須關注憲法監(jiān)督體制完善等宏觀性問題，還應關注和解決諸如違憲主體范圍這樣的微觀性問題。盡管本文在分析、確立違憲主體范圍的四項界定標準的基礎上，對我國各類憲法關系主體的違憲主體資格作了逐一的分析，但在缺失憲法監(jiān)督實踐的背景下，上述分析只能是理論意義上和規(guī)范解釋意義上的推導。至于其推導結論是否正確、是否符合憲法原意，還須接受其他方家的審視和今后我國憲法監(jiān)督實踐的檢驗。