內(nèi)容提要 國家級新區(qū)作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎、新動力，其建設(shè)和發(fā)展需要新區(qū)全體人民共同參與，其成果和收益應(yīng)被新區(qū)全體人民共同享有。因此，國家級新區(qū)需要也可以以“構(gòu)建共建共治共享社會治理格局”來進(jìn)行社會治理創(chuàng)新。新區(qū)社會治理創(chuàng)新包括目標(biāo)創(chuàng)新，致力于公共利益最大化即全民共同享有社會治理成果；主體創(chuàng)新，構(gòu)建政府、市場和社會組成的多元主體，以保障全民的共同治理；工具創(chuàng)新，從政府與政府、政府與市場、政府與社會三者關(guān)系角度出發(fā)進(jìn)行治理工具創(chuàng)新，以保障全民共同建設(shè)；機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和風(fēng)險防控機(jī)制，以保障全民共同享有，從而促進(jìn)國家級新區(qū)社會治理的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展。

引 言

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。自1992年全國第一個國家級新區(qū)浦東新區(qū)至2017年河北雄安新區(qū)設(shè)立，中國已先后設(shè)立19個國家級新區(qū)。根據(jù)各新區(qū)2016年官網(wǎng)數(shù)據(jù)匯總顯示，目前國家級新區(qū)陸地總面積為45554.41平方公里，總?cè)丝跒?241.21萬人。國家級新區(qū)因其高度的經(jīng)濟(jì)自主、較有張度的政策彈性和巨大的產(chǎn)業(yè)聚合潛能及靈活多元的經(jīng)濟(jì)模式，已顯示出較為明顯的發(fā)展效應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示，從1984年開始設(shè)立到2014年，包括國家級新區(qū)在內(nèi)的437家國家級開發(fā)區(qū)，1600余家省級開發(fā)區(qū)及逾2萬家各類主題產(chǎn)業(yè)園，貢獻(xiàn)了全國GDP的68%、外貿(mào)出口的近九成；2015年，18個國家新區(qū)以占全國0.26%的陸地面積和1.96%的人口，創(chuàng)造了全國5.29%的地區(qū)生產(chǎn)總值，國家級新區(qū)已逐步成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的新引擎和發(fā)展的新空間①，具有重要的戰(zhàn)略地位和示范效應(yīng)。因此，對國家級新區(qū)的發(fā)展進(jìn)行階段性的總結(jié)、回顧和再思，促使國家級新區(qū)保持和繼續(xù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展態(tài)勢、規(guī)避和完善可能產(chǎn)生的制約威脅因素、實(shí)現(xiàn)其“綜合功能區(qū)”的目標(biāo)定位有一定的現(xiàn)實(shí)意義?；仡櫄v史，我國國家級新區(qū)多在各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、園區(qū)等城市新區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展而來，但在其設(shè)立之時就有著超越純經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種綜合定位，甚至部分新區(qū)如廣州南沙新區(qū)直接以社會治理創(chuàng)新作為其主要發(fā)展目標(biāo)之一。當(dāng)國家級新區(qū)發(fā)展到一定階段后必然會面臨體制創(chuàng)新、利益整合、法律規(guī)范等一系列新的社會治理方面的綜合挑戰(zhàn)。社會治理創(chuàng)新，成為國家級新區(qū)能否走向經(jīng)濟(jì)和社會均衡、綜合并最終長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵要素。與此同時，相對于非國家級新區(qū)的其他區(qū)域來說，國家級新區(qū)也因為自主創(chuàng)新的政策支持、局部實(shí)驗的固有優(yōu)勢、治理創(chuàng)新的較低成本，具備全新、徹底的社會治理格局創(chuàng)新的可能性和必要性。

共建共治共享理念

構(gòu)建共建共治共享社會治理格局有三層內(nèi)涵：從主客體角度看，全民既是社會治理的主體也是社會治理的客體；從互動合作規(guī)則看，社會治理過程是全民共同建設(shè)和共同治理的過程；從整體布局目標(biāo)看，全民共同享有社會治理成果是最終愿景。因此，共建共治共享社會治理格局是指在社會治理領(lǐng)域進(jìn)行整體性的布局、規(guī)劃和設(shè)計，以實(shí)現(xiàn)全體人民既是社會治理的主體也是社會治理的客體、全體人民共同參與社會治理的過程、全體人民共同享有社會治理的成果。該格局既是一種理念，也是一種實(shí)踐；既是一種規(guī)劃，也是一種路徑；既是宏觀設(shè)計，也是微觀操作；既包含了全民和共建共治共享之間主體和行動的邏輯關(guān)系，也包含了共建共治和共享之間互為因果、互證必然的邏輯關(guān)系；既是包含了目標(biāo)、主體、工具、機(jī)制的社會治理創(chuàng)新整體框架，也是包含了社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的社會治理過程要素綜合提煉。

“共建共治共享的社會治理格局”正在成為具有中國特色的社會治理思想，其背后蘊(yùn)含的政治哲學(xué)理論依據(jù)是——合作政治學(xué)?！昂献鳌?，而非“對峙”，才是政治哲學(xué)展開理論言說的第一前提，治理的核心使命不是秩序，也不是維權(quán)，而是構(gòu)建良性有序的合作關(guān)系。正如俞可平指出“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”②。合作政治學(xué)認(rèn)為政治共同體的本質(zhì)是合作，生活、經(jīng)濟(jì)、政治、防御等方面的合作才使得人群成為政治共同體。好的政治共同體就是能有效發(fā)展、保障拓展合作機(jī)制的人群，如果一個人群無法發(fā)展、甚至破壞拓展合作機(jī)制，那么政治共同體就會轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢螠惡象w”，甚至惡化為“政治斷裂體”③。

從最本原的意義上說，所謂治理和善治就是通過有效的社會治理建設(shè)構(gòu)建合作秩序：政府、企業(yè)、社會、公民等多元主體之間的合作秩序，并致力于公共利益追求。中國改革轉(zhuǎn)型所面臨的不僅僅是解決人治、維權(quán)這些問題——雖然這些問題都存在，其最重大命題是在中國由傳統(tǒng)政治體制邁向現(xiàn)代政治體制的背景下，如何通過有效的社會治理構(gòu)建新型合作秩序的問題。從本質(zhì)上說，“共建共治共享的社會治理格局”是這樣一種理想：嘗試將人類社會普遍的問題——合作問題，與中國傳統(tǒng)的治道理相結(jié)合，在現(xiàn)代化的背景下構(gòu)建具有中國特色的社會合作秩序。

因此，國家級新區(qū)的社會治理創(chuàng)新是指在國家級新區(qū)憑借自身在發(fā)展階段、目標(biāo)定位和所處層級等方面的優(yōu)勢，對新區(qū)這一特定區(qū)域范圍的社會治理進(jìn)行創(chuàng)新的各種理念與舉措的總和，具體包括社會治理理念創(chuàng)新、社會治理主體創(chuàng)新、社會治理機(jī)制創(chuàng)新、社會治理工具創(chuàng)新等。

國家級新區(qū)社會治理的基本狀況

從時間和空間兩個維度分析國家級新區(qū)社會治理有別于其他區(qū)域的特點(diǎn)④，可以發(fā)現(xiàn)在國家級新區(qū)構(gòu)建共建共治共享社會治理格局以全面實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新既必要、亦可行。

從設(shè)立的時間順序來看，國家級新區(qū)可分為三個階段：傳統(tǒng)新區(qū)、轉(zhuǎn)型新區(qū)及新興新區(qū)。從時間維度對這三類新區(qū)的劃分有助于分析國家級新區(qū)社會治理的現(xiàn)狀差異以及不同階段社會治理的需求差異性。

傳統(tǒng)新區(qū)是指設(shè)立最早、發(fā)展最為成熟和完善的新區(qū)即上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)。傳統(tǒng)新區(qū)誕生于我國國家級新區(qū)戰(zhàn)略的起始階段，設(shè)立之初起到了經(jīng)濟(jì)增速快、帶動周邊區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)沿海率先發(fā)展、擴(kuò)大改革開放、融入世界格局的重要作用。但是，傳統(tǒng)新區(qū)雖然設(shè)立最早、基礎(chǔ)最好、享受優(yōu)惠政策力度最大、發(fā)展模式最為成熟，但在新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了一些現(xiàn)實(shí)困境，增速明顯下降并隨之產(chǎn)生了一系列的社會治理問題，集中表現(xiàn)在新區(qū)發(fā)展過程中的后勁不足所帶來的社會治理困境。比如傳統(tǒng)的社會管理理念依舊根深蒂固，未能從思想上完成從管理到治理的轉(zhuǎn)變；未能真正實(shí)現(xiàn)社會治理主體多元化，公民參與程度不足；社會治理方式依舊過于依賴行政強(qiáng)制力，忽視“柔性”治理方法；傳統(tǒng)新區(qū)作為綜合發(fā)展相對成熟的新區(qū)，其在全國范圍新區(qū)中的社會治理示范作用不明顯等。

轉(zhuǎn)型新區(qū)是指2009年至2013年設(shè)立的，面臨管理體制、對外開放、金融創(chuàng)新、社會治理等方面轉(zhuǎn)型以進(jìn)一步適應(yīng)國家戰(zhàn)略規(guī)劃的國家級新區(qū)，主要包括重慶兩江、浙江舟山、甘肅蘭州和廣東南沙新區(qū)。轉(zhuǎn)型新區(qū)的設(shè)立在我國國家級新區(qū)整體戰(zhàn)略中的主要目的是為了孕育全國范圍內(nèi)更多的區(qū)域增長極以實(shí)現(xiàn)較為均衡的地理分布。但轉(zhuǎn)型新區(qū)與傳統(tǒng)新區(qū)相比，普遍存在經(jīng)濟(jì)增速有限，未能完全實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)新區(qū)設(shè)立初期20%以上的經(jīng)濟(jì)增速，也未能充分實(shí)現(xiàn)各新區(qū)“十二五”規(guī)劃的增速目標(biāo)，因而未能有效實(shí)現(xiàn)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極的初衷。

轉(zhuǎn)型新區(qū)在新時期面臨較為突出的問題是行政管理體制與新區(qū)快速發(fā)展的要求不適應(yīng)，新區(qū)管委會與行政區(qū)政府管轄區(qū)域重疊、職能交叉，兩者的下設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，從而引發(fā)公權(quán)力治理主體的不明。同時，部分新區(qū)如兩江新區(qū)、南沙新區(qū)、蘭州新區(qū)等產(chǎn)生了重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會治理和公共服務(wù)的現(xiàn)象。以甘肅蘭州新區(qū)為例，雖然蘭州新區(qū)部分區(qū)域隸屬于永登縣和皋蘭縣兩個縣級行政區(qū)，但是其大部分地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的鄉(xiāng)村，如永登縣中川鎮(zhèn)、皋蘭縣的西岔鎮(zhèn)等，這些區(qū)域本來地區(qū)偏遠(yuǎn)、公共服務(wù)基礎(chǔ)落后，在劃歸新區(qū)范疇后通過征地賠款、招商引資等方式推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是公共服務(wù)、社會文化等未能同步綜合跟進(jìn)。

新興新區(qū)是指2014年后陸續(xù)設(shè)立的、批復(fù)速度及數(shù)量明顯增加的、面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的13個國家級新區(qū)，包括陜西西咸、貴州貴安、青島西海岸、大連金普、四川天府、湖南湘江、南京江北、福建福州、云南滇中、黑龍江哈爾濱、吉林長春、江西贛江和河北雄安新區(qū)。新興新區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著我國國家級新區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)入了第三階段，而此階段的主要特征為：國家級新區(qū)在選址、目標(biāo)、定位上并無高度統(tǒng)一的整體性設(shè)計，和新區(qū)原經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等無明顯相關(guān)關(guān)系，更像是在體制機(jī)制創(chuàng)新探索基礎(chǔ)上多地開花、各自發(fā)展的“若干高地”思路。新興新區(qū)發(fā)展尚在起步階段，面臨著與傳統(tǒng)新區(qū)及轉(zhuǎn)型新區(qū)區(qū)別較大的設(shè)立環(huán)境，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在理論和實(shí)踐中的推進(jìn)，新興新區(qū)面臨著更重大也更不可回避的社會治理領(lǐng)域挑戰(zhàn)：

新興新區(qū)亟須明朗、清晰的政策框架。目前，隨著國家級新區(qū)數(shù)量的井噴，其空間分布已經(jīng)泛化，政策意圖趨于模糊，政策紅利也正逐步消退⑤。各新興新區(qū)的財稅金融、對外開放、土地管理、社會事業(yè)與管理服務(wù)等方面的政策投放尚未完全落地，上級事權(quán)下放仍未完成，新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的范圍、方式、程度以及相應(yīng)的協(xié)調(diào)、問責(zé)、容錯等政策均無清晰框架，社會治理創(chuàng)新需要的政策環(huán)境仍在醞釀過程中。

新興新區(qū)對社會治理關(guān)注度有限。由于批復(fù)數(shù)量眾多，新興新區(qū)在資源分配上存在著激烈的競爭，都希望獲得國家和地方的特殊優(yōu)惠和特殊權(quán)限。這種競爭分為內(nèi)外兩個層面，即同一區(qū)位內(nèi)的國家級新區(qū)間的競爭、區(qū)位內(nèi)與區(qū)位外的其他新區(qū)的競爭。以地處西部的四川天府新區(qū)為例，西部地區(qū)現(xiàn)已存在兩江、蘭州、西咸以及貴安新區(qū)四個國家級新區(qū)，各新區(qū)雖然在發(fā)展導(dǎo)向及功能定位上有所不同，但都希望獲得國家特殊支持、優(yōu)惠政策、資源傾斜；除了來自同一區(qū)位中新區(qū)的競爭，區(qū)位外上海浦東、天津濱海、浙江舟山群島、南京江北新區(qū)等國內(nèi)其它較高水平新區(qū)的發(fā)展態(tài)勢和發(fā)展?jié)摿π屡d新區(qū)帶來的競爭壓力也不容忽視。新興新區(qū)需要面對區(qū)內(nèi)外巨大競爭壓力和綜合性的挑戰(zhàn)，很難把精力、資源投放和落實(shí)到具體的社會治理領(lǐng)域。

新興新區(qū)面臨前所未有的大數(shù)據(jù)時代新挑戰(zhàn)。2013年被學(xué)界普遍認(rèn)為是大數(shù)據(jù)“元年”。大數(shù)據(jù)以迅猛的姿態(tài)出現(xiàn)在政治、商業(yè)、生活等幾乎人類社會的所有活動中，產(chǎn)生巨大的輻射和衍伸效應(yīng)，社會治理領(lǐng)域也不例外。新興新區(qū)建立不久，尚未形成傳統(tǒng)地方政府常出現(xiàn)的影響改革創(chuàng)新的沉淀成本，亟待利用后發(fā)優(yōu)勢，抓住“大數(shù)據(jù)”時代的發(fā)展契機(jī)，充分運(yùn)用新科技新成果，樹立循證決策意識，改進(jìn)社會治理工具和技術(shù)，促進(jìn)“智慧新區(qū)”建設(shè)，充分共享數(shù)據(jù)，打破區(qū)域界線，實(shí)現(xiàn)交互融合，豐富公民參與手段，彌合治理空隙，從而提升社會治理的科學(xué)化、專業(yè)化和智能化。

從國家級新區(qū)的總體發(fā)展來看，面臨的問題主要表現(xiàn)在三個方面：

(1)在發(fā)展次序上，國家級新區(qū)作為綜合功能區(qū)，“綜合”二字至少應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理應(yīng)均衡發(fā)展。但是不可否認(rèn)的是，很多新區(qū)意識不到或雖意識到但不愿重視均衡、和諧發(fā)展的長遠(yuǎn)意義，而將發(fā)展的第一要務(wù)定位為拉動經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致很多新區(qū)在發(fā)展次序上堅持優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在資源的調(diào)配上也偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而對社會治理的主觀上的重視程度、客觀上的資源投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，無論是傳統(tǒng)新區(qū)、轉(zhuǎn)型新區(qū)還是新興新區(qū)都或多或少地出現(xiàn)工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)基礎(chǔ)體系建構(gòu)之間的不平衡。此外，中央、省、市各級政府尚缺乏明確的自上而下的社會治理整體規(guī)劃、評估體系及考量標(biāo)準(zhǔn)，各新區(qū)在社會治理探索過程中雖然表現(xiàn)出探索和嘗試活力，但也體現(xiàn)出茫然和無序，導(dǎo)致新區(qū)對社會治理建設(shè)不夠聚焦。

(2)在管理體制上，目前，除浦東新區(qū)、濱海新區(qū)成立了一級政府行使相應(yīng)政府職能外，其余新區(qū)均采用管委會管理體制，這引發(fā)了一系列問題：國家級新區(qū)的區(qū)域范圍常橫跨多個行政區(qū)和功能區(qū)，管委會對各行政區(qū)、功能區(qū)沒有行政管理權(quán)，往往在管理體制、組織結(jié)構(gòu)、事權(quán)財權(quán)上存在多方博弈，影響新區(qū)的整體運(yùn)行效率；在職能和機(jī)構(gòu)整合的過程中，管理人員面對機(jī)構(gòu)變化與職位調(diào)整需要一段“磨合期”來適應(yīng)，在此過程中易出現(xiàn)行政效率低下、行政審批煩瑣等問題；管委會是政府派出機(jī)構(gòu)，其法律地位尚不明晰，產(chǎn)生了行政主體是否適格、行政職權(quán)與行政職責(zé)是否統(tǒng)一、行政效能是否充分等問題；新區(qū)管委會與新區(qū)內(nèi)各行政區(qū)、各功能區(qū)的運(yùn)行體系、職責(zé)關(guān)系、管理模式缺乏相應(yīng)的制度支撐和法律保障，新區(qū)運(yùn)行效能與創(chuàng)新能力受到限制。

(3)在現(xiàn)處階段上。國家級新區(qū)多位于城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域，在其發(fā)展的初始階段普遍面臨較大體量的征地拆遷，易引發(fā)社會矛盾激化、群體性事件凸顯等問題。同時，國家級新區(qū)幾乎都存在大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，外來務(wù)工人員數(shù)量較多，易出現(xiàn)人口流動性大產(chǎn)生的城市融入難、治安隱患增加等問題。此外，部分新區(qū)存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕公共服務(wù)致使區(qū)內(nèi)公共服務(wù)提供不均等、不充分等。

國家級新區(qū)社會治理的目標(biāo)和主體創(chuàng)新

從國家級新區(qū)未來發(fā)展定位和目前現(xiàn)實(shí)來看，國家級新區(qū)作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎、新動力，其建設(shè)和發(fā)展需要新區(qū)全體人民的參與，其成果和收益應(yīng)由新區(qū)全體人民共同享有。因此，國家級新區(qū)需要也應(yīng)該以“共建共治共享社會治理格局”來進(jìn)行社會治理理念創(chuàng)新。為了構(gòu)建這個格局，需要對當(dāng)下社會治理目標(biāo)、主體、工具、機(jī)制進(jìn)行整體性創(chuàng)新，以保障全民共同建設(shè)、治理和享有。

共建共治共享理念下的社會治理目標(biāo)可以概括為：公共利益最大化即全民共同享有社會治理成果。共建共治共享社會治理視角下的“公共利益”概念包含三個要素：主體、客體和途徑，即誰的利益、什么利益以及如何獲得利益。公共利益的主體是社會全體成員，不是某一個階層、集團(tuán)，不是某一類組織、部門，不是某一個民族、地區(qū)，也不是單個個人的簡單相加之和，而是包含了社會治理過程中政府、市場和社會等各多元主體；其客體是社會治理成果，即優(yōu)質(zhì)、高效和良善的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系，具體包括公共安全、公共福利、公共秩序、公共醫(yī)療、公共教育、公共文化、社會保障、公共交通、生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；其途徑是全民共同享有治理成果，既社會利益的均衡分配，既包含了各主體獨(dú)立的、自我的利益，也包含各主體復(fù)雜均衡下形成的利益格局。因此，共建共治共享社會治理視角下的“公共利益”是指全體成員共同享有社會治理成果，即在政府、市場及社會等多元治理主體中，均衡分配社會治理成果，最終實(shí)現(xiàn)全民共同享有。

那么，共建共治共享社會治理下的公共利益最大化如何理解？社會治理成果在政府、市場和社會等社會治理多元主體間分配時進(jìn)行了復(fù)雜的博弈，并最終形成某種態(tài)勢的利益均衡格局。這個利益格局在不同階段、不同背景下雖然各有傾斜，但是整體上表現(xiàn)出穩(wěn)定的“三角形”關(guān)系，三角形的三條邊在主張利益和表達(dá)訴求上擁有同等的機(jī)會。正像涂爾干(Emile Durkheim)所言，在不平等關(guān)系的基礎(chǔ)上不能建立真正的有機(jī)團(tuán)結(jié)，這樣的關(guān)系不僅不能有效維持特定的社會結(jié)構(gòu)，反而會引起階級斗爭。為避免階級斗爭對社會團(tuán)結(jié)的破壞，應(yīng)該倡導(dǎo)公正和平等的社會理想⑥。因此，共建共治共享社會治理格局下公共利益最大化表現(xiàn)為社會治理成果暨相關(guān)利益在政府、市場和社會之間的均衡分配和共同享有，這個均衡在形式上是競爭的、動態(tài)的、相對的和權(quán)變的，但是最終表現(xiàn)出在結(jié)果上多贏的、充分的、均等的、共同的享有。

成立國家級新區(qū)是我國社會轉(zhuǎn)型期的重要戰(zhàn)略舉措，毫無疑問，新區(qū)內(nèi)充滿著各種利益交織與矛盾沖突。共建共治共享社會治理的最終訴求是新區(qū)社會治理公共利益最大化，即新區(qū)社會治理成果暨相關(guān)利益在政府、市場和社會之間的均衡分配和共同享有。但是，“共享”并不是單純追求無差別化的平均主義，不是把新區(qū)有限的社會資源按照固定的量化標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格平均分配，而是提供一系列良性有序的機(jī)制、措施，為人們創(chuàng)造平等的發(fā)展機(jī)會，推進(jìn)全民共同的、公正的分享，讓社會治理和發(fā)展的成果盡可能地惠及新區(qū)每個成員。“共享”并不單單指新區(qū)社會治理成果的“紅利”分享，還應(yīng)囊括全民(政府、市場與社會)參與新區(qū)共建創(chuàng)造“紅利”的“做蛋糕過程”，以及全民(政府、市場和社會)矛盾調(diào)和、共同追求公共利益最大化的“切蛋糕過程”。因此，國家級新區(qū)共建共治共享視角下的公共利益最大化要求政府、市場和社會三方治理主體秉持公共精神、恪守公共價值、致力公共利益，在構(gòu)建起社會有機(jī)共同體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會治理成果的共同享有⑦。

十八屆三中全會提出了加強(qiáng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制建設(shè)。毫無疑問，黨委和政府在社會治理具有主體地位，但不是唯一或單一主體，市場與社會也應(yīng)作為治理主體的有機(jī)組成部分，從而形成一個架構(gòu)合理、井然有序的社會治理主體體系。從西方的理論與實(shí)踐來看，單一的治理主體(無論是政府、市場還是社會)都無法單方面解決復(fù)雜的社會問題和滿足多樣化的社會需求，政府、市場與社會應(yīng)分工明確，各自承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，以避免發(fā)生單一主體有可能發(fā)生的“越位”“失位”與“錯位”。提供公共服務(wù)，解決社會矛盾與推進(jìn)社會建設(shè)是政府責(zé)無旁貸之義務(wù)，正如威廉·埃格斯和斯蒂芬·戈德史密斯(William D.Eggers and Stephen Goldsmith)所說，在由多級政府、多種部門和多元組織組成的關(guān)系網(wǎng)中，政府的核心職責(zé)在于組織、調(diào)動各種資源以創(chuàng)造公共價值，政府的角色不再是公共服務(wù)的直接供給者，而應(yīng)該作為一種公共價值的促動者。⑧同樣，創(chuàng)造社會價值與處理社會問題也是市場與社會需要共同面對的問題。因此，共建共治共享的社會治理新格局下的社會治理主體的創(chuàng)新，應(yīng)是治理主體多元化下的政府、市場與社會三者的協(xié)同創(chuàng)新，這在學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域已經(jīng)基本達(dá)成共識。

國家級新區(qū)社會治理機(jī)制的創(chuàng)新

社會治理機(jī)制即是在認(rèn)可社會治理主體的各個組成部分的前提下，協(xié)調(diào)各治理主體之間的關(guān)系以使其更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式，應(yīng)包括多元主體之間如何協(xié)作的機(jī)制、利益如何均衡分配的機(jī)制、如何應(yīng)對沖突和風(fēng)險的機(jī)制等。共建共治共享社會治理的機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該是圍繞上述協(xié)同治理機(jī)制、利益吸納治理機(jī)制及風(fēng)險控制治理機(jī)制來展開，最終保證全民參與、全民共建、全民共享。

多元主體合作下的協(xié)同治理是指，在既定的社會范圍內(nèi)，政府、市場、社會(含社會組織、社區(qū)和公民)等主體以“共建共治共享社會治理”為愿景，在現(xiàn)行的法律法規(guī)下，通過參與、協(xié)商、合作以共同管理社會公共事務(wù)的動態(tài)過程以及這一過程中所采用的超越傳統(tǒng)政府治理方式的各種方式的總和。有別于傳統(tǒng)的公共管理模式，協(xié)同治理更傾向于關(guān)注府際間、政市間、政社間等多重合作關(guān)系和合作機(jī)制的建構(gòu)，以應(yīng)對復(fù)雜多變、高度不確定的現(xiàn)代社會背景，從而提高社會治理效能。

目前，南京浦口區(qū)、成都成華區(qū)、上海嘉定區(qū)開展了“聯(lián)勤聯(lián)動”機(jī)制的相關(guān)嘗試，較好地體現(xiàn)了協(xié)同治理思想。所謂聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制是指政府不同部門之間打破傳統(tǒng)的以職能定部門、以部門定職責(zé)的做法，而是“因事整合”，根據(jù)具體任務(wù)的需要，所有相關(guān)部門聯(lián)動執(zhí)行解決所涉問題，原部門架構(gòu)不變。聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制中政府成立專門部門負(fù)責(zé)整體指揮，打通公安、城管、環(huán)保、衛(wèi)生、安監(jiān)等部門和街道各部門各自封閉的數(shù)據(jù)平臺，建立一個交流共享的信息庫，建立一個與民眾線上線下的互動平臺。聯(lián)勤聯(lián)動制度體現(xiàn)了多元主體的共同參與，體現(xiàn)了合作機(jī)理和具體制度，能夠有效匯聚、整合和配置各主體各自掌控的一定量的封閉式資源，能夠體現(xiàn)以組織訴求為中心的主動自發(fā)行動和以民眾訴求為中心的被動應(yīng)對行動兩種形式的結(jié)合，因而是能夠體現(xiàn)協(xié)同治理理念的實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制。

治理的核心使命不是秩序，也不是維權(quán)，而是構(gòu)建良性有序的合作關(guān)系，這就需要充分協(xié)調(diào)各治理主體的利益訴求。利益協(xié)調(diào)的過程是以政府為代表的公權(quán)力擁有者在社會治理過程中以直接或者間接的方式，通過不同途徑、不同渠道對公眾利益進(jìn)行吸收和接納的過程。社會治理視角下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是政府為了維護(hù)發(fā)展、維持穩(wěn)定、保障公平正義，以政策、法律、道德等手段與溝通、合作等方式來吸納不同主體間的合法正當(dāng)?shù)睦嬖V求，調(diào)和不同主體間的利益沖突，以達(dá)到全民共同享有社會治理成果的最終目標(biāo)。

目前，協(xié)商民主機(jī)制是表達(dá)成本最低、效率最高的渠道，可以協(xié)商民主機(jī)制作為基礎(chǔ)和核心構(gòu)建我國當(dāng)下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。十九大報告提出“發(fā)展社會主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中”。因此，社會治理中利益吸納機(jī)制的創(chuàng)新必須構(gòu)建以完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度為代表的間接利益吸納機(jī)制；完善以信訪制度、公開聽證制度為代表的政府性公眾利益吸納機(jī)制；完善以網(wǎng)絡(luò)傳媒、智庫、民間組織合作媒介的創(chuàng)新性公眾利益吸納機(jī)制的全方位、立體式的利益吸納機(jī)制體系。

就當(dāng)前中國的發(fā)展階段而言，除一般的社會風(fēng)險防控外，社會治理領(lǐng)域應(yīng)特別關(guān)注一種風(fēng)險類型——重大公共政策出臺風(fēng)險。重大公共政策因為其調(diào)整力度大、影響范圍廣、涉及人群多、目標(biāo)利益敏感，往往會產(chǎn)生較大的社會反響和輿論反饋?！敖∪卮鬀Q策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”是指對重大政策、決策或項目在制定、出臺及實(shí)施后可能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評估發(fā)生危害社會穩(wěn)定的頻率，對不同的風(fēng)險進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防及計劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行措施防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險⑨。也就是要通過社會治理模式和制度安排的創(chuàng)新來擺脫維穩(wěn)困境，達(dá)到社會的良性穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)模式從“控制”到“協(xié)商”，從“被動”到“主動”，從“救火”到“防火”的有效轉(zhuǎn)變⑩。大數(shù)據(jù)時代，社會治理的數(shù)據(jù)來源于政府?dāng)?shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和基于傳感器產(chǎn)生的物理空間數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅包括結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，而且包括圖片、聲音等非結(jié)構(gòu)性和半結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，擁有數(shù)據(jù)的主體從政府?dāng)U展到基層組織、社會和民眾。大數(shù)據(jù)技術(shù)對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析和系統(tǒng)管理，為重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提供了技術(shù)可能性和可行性。

國家級新區(qū)是承擔(dān)國家戰(zhàn)略發(fā)展任務(wù)的綜合功能區(qū)，具有先試先行、機(jī)制改革等創(chuàng)新機(jī)會，新區(qū)所發(fā)布政策的調(diào)整力度、創(chuàng)新程度都更為前沿，因而更具備建立“重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”的必要性。國家級新區(qū)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)平臺，搭建“立體化”風(fēng)險信息的大數(shù)據(jù)采集平臺、“深層次”風(fēng)險信息的大數(shù)據(jù)挖掘平臺與“精確化”風(fēng)險信息的大數(shù)據(jù)分析平臺，在建立具有實(shí)證主義傾向的分析式風(fēng)險數(shù)據(jù)價值指標(biāo)體系的同時，引入具有建構(gòu)主義的參與式社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模式，并將分析式與參與式評估模式有效相結(jié)合確保評估結(jié)果的科學(xué)性與民主性，形成決策前風(fēng)險預(yù)警、決策中風(fēng)險規(guī)避與決策后風(fēng)險監(jiān)控的立體式、多層次的社會風(fēng)險評估體系。從而形成國家級新區(qū)特有的面向重大公共政策發(fā)布的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，促進(jìn)國家級新區(qū)穩(wěn)定、和諧、均衡、綜合發(fā)展。

結(jié) 語

中國社會治理未來發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)，需要面對當(dāng)下中國存在的現(xiàn)代化和近代化的雙重壓力、權(quán)利不飽和與義務(wù)不足的雙重壓力、單一主體與多元主體的雙重壓力，需要結(jié)合中國實(shí)際國情和所處社會主義新時代的歷史階段，進(jìn)行社會治理整體創(chuàng)新?！肮步ü仓喂蚕淼纳鐣卫砀窬帧闭侵醒朐谥袊鴩艺巍⒔?jīng)濟(jì)治理和改革開放發(fā)展到面臨新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇的關(guān)鍵時刻提出的重要改革方向。國家級新區(qū)因為自主創(chuàng)新的政策支持、局部實(shí)驗的固有優(yōu)勢、治理創(chuàng)新的較低成本，具備全新、徹底的社會治理格局創(chuàng)新的可能性和必要性。因此，以國家級新區(qū)作為局部觀測和分析總結(jié)的代表性區(qū)域研究共建共治共享社會治理格局的構(gòu)建具備理論價值和實(shí)踐意義。從時間和空間兩個維度分析國家級新區(qū)社會治理的機(jī)遇和困境，從治理目標(biāo)、治理主體、治理工具及治理機(jī)制四個方面進(jìn)行全方位、立體式創(chuàng)新，從而構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，是國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的破局之道。其中，社會治理目標(biāo)創(chuàng)新保證公共利益最大化，社會治理主體創(chuàng)新指向多元主體共同治理，社會治理工具創(chuàng)新保障多元主體共同建設(shè)，社會治理機(jī)制創(chuàng)新促成多元主體共同享有，可形成“一元三級”的社會治理創(chuàng)新體系，全面建構(gòu)“共建共治共享社會治理格局”的框架及構(gòu)成。但是，如何在不同國家級新區(qū)有差別、分階段地推進(jìn)，如何在實(shí)踐中展現(xiàn)共建共治共享的具體路徑，還有待進(jìn)一步提煉和總結(jié)。

①吳曉林：《模糊行政：國家級新區(qū)管理體制的一種解釋》，《公共管理學(xué)報》2017年第4期。

②俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。

③張治宇：《合作法哲學(xué)的源與流》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2015年第1期。

④為全面了解國家級新區(qū)社會治理的基本狀況，筆者對所有國家級新區(qū)進(jìn)行了文獻(xiàn)資料搜集和梳理，對南京江北新區(qū)、浦口高新區(qū)、天津濱海新區(qū)進(jìn)行了實(shí)地訪談?wù){(diào)研，獲得其社會治理基本情況的一系列資料。謹(jǐn)向提供調(diào)研協(xié)助的相關(guān)部門和工作人員致謝！

⑤劉繼華、荀春兵：《國家級新區(qū):實(shí)踐與目標(biāo)的偏差及政策反思》，《城市發(fā)展研究》2017年第1期。

⑥涂爾干：《社會分工論》，北京三聯(lián)書店出版社，2000年，第334、345頁。

⑦周紅云：《全民共建共享的社會治理格局：理論基礎(chǔ)與概念框架》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2016年第2期。

⑧例如，在我國，還有事業(yè)單位、公共企業(yè)、人民團(tuán)體等多種組織形式，也都是社會治理的主體，根據(jù)其具體性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制不同，可分屬于廣義的“政府”“市場”和“社會”類型，因此不再具體描述。

⑨胡建一、楊敏、黃瑋：《公共項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析與評估概論》，上海社會科學(xué)院出版社，2011年，第58頁。

⑩蔣俊杰：《我國重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對策》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。