張力偉 楊博寧

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求國家與社會各個結構與要素良性互動，從而實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展。現(xiàn)代化以實現(xiàn)對傳統(tǒng)的超越，在傳統(tǒng)的“有”中生發(fā)出新的要素，將制度蘊含的能量與活力釋放出來，在不斷解決問題的同時為改革掃清障礙。府民關系作為國家治理的重要環(huán)節(jié)，決定了國家治理的價值與效能。黨的十九大報告提出“堅持以人民為中心”的論斷，認為，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。由此，重新審視府民關系發(fā)展的歷程，對于理解人民在治國理政中的作用與地位具有深刻意義。本文從傳統(tǒng)的民本思想入手，探討中國府民關系的傳統(tǒng)模式，并重點討論在新時代的發(fā)展與要求下中國共產黨對于傳統(tǒng)民本思想的超越，以及對符合現(xiàn)代國家治理理念的新型府民關系的塑造。

一、民本思想概覽與傳統(tǒng)府民關系

民本思想是中國傳統(tǒng)政治哲學的理論濃縮，是應然層面府民關系的寫照?！渡袝の遄又琛分辛鱾骱笫赖摹懊窨山?，不可下，民惟邦本，本固邦寧”成為中國民本理念的濫觴。從戰(zhàn)國時代孟子的“民貴君輕”，到明代黃宗羲的“天下為主君為客”再到近代維新志士的吶喊，其中無不閃耀著民本思想的光輝。從概念上看，民本一詞由“民”與“本”共同構成，因此，只有厘清“民”與“本”各自的概念，才能清晰地認識民本思想的內涵。

從“民”的概念來看，民不僅與君相對，還應該同整個官僚體系相對，是指分布在各個行業(yè)（例如士農工商） 的沒有政治身份的人，即被統(tǒng)治階級。通常來說，民是政治性概念，與“君”和“官”等概念相對使用。例如“民為貴，社稷次之，君為輕。是故得乎丘民而為天子，得乎天子為諸侯，得乎諸侯為大夫。諸侯危社稷，則變置。犧牲既成，粢盛既潔，祭祀以時，然而旱干水溢，則變置社稷?！保ā睹献印けM心下》）。受制于傳統(tǒng)社會結構，“民”更多代表“四民之中占絕對多數(shù)的農民”［1］。從“本”的概念看，關于“本”最概括性的解釋是事物的基礎與根本。學者從詞源學的角度對此進行討論，從本作為“木之根、樹之干”的內涵來說明“所謂‘民本’，即國之有民，猶如樹之有根、木之有干，民眾是國家的基礎”［2］。

我們可以從兩個角度來解讀民本的內涵：其一是民為國之基礎，國計與民生顯著相關，凸顯民對于國家的重要性；其二是“國”抑或“君”應做到以民為本，通過一系列政策來重民養(yǎng)民。在此基礎上，可簡要洞悉中國傳統(tǒng)民本思想的內在邏輯。目前學術界的一個共識是，民本思想符合林肯的“民有、民享、民治”理論中民有與民享這兩個內涵。例如，蕭公權以孟子思想為例，認為孟子的貴民思想“由民享以達民有”［3］；金耀基先生從“天下非一人之天下，天下人之天下”出發(fā)肯定了民有（of the people） 的觀念，從“民之所好好之，民之所惡惡之”出發(fā)肯定了民享（for the people） 的思想［4］。

民本思想刻畫了民眾相對于國家的地位，為我們厘清傳統(tǒng)政治文化中的府民關系提供了基礎。本文所指代的府民關系是指民眾與政治權力擁有者之間的關系，而不是民眾與狹義上政府之間的關系。在傳統(tǒng)社會中，民本論實際上是君民關系論，由一系列涉及君、國、民的命題組合而成［5］。從民本思想的內容出發(fā)，這種君民關系無疑強調了政治權力的擁有者應該把民眾擺在國家的重要位置，力主“政在養(yǎng)民”，提倡富民、惠民以及重民等一系列政策。民本思想的集大成者黃宗羲論述道：“古者以天下為主，君為客，凡君之所畢世而經營者，為天下也。”（《明夷待訪錄》） 盡管這種探究對理解傳統(tǒng)的府民關系具有一定意義，但由此我們只能看到問題的表征。因此，探究一種關系的本質不僅應分析其表現(xiàn)形式，還要從分析關系的產生原因、存續(xù)背景與目的等幾個方面入手。

民本思想起源于商周時期。首先，傳統(tǒng)社會對土地的極端重視與民眾對土地的依附，使農業(yè)在中國歷史上一直扮演國家財富支柱的角色。統(tǒng)治者必須依賴以農民為主體的民眾的穩(wěn)定。只有使民眾生活穩(wěn)定，國家的汲取能力才能正常維持，政權才能存續(xù)。其次，宗法秩序是古代社會憑借血緣關系進行權力分配的制度，從中抽象出來的等級制，經儒家的“禮”強化論證，逐漸成為傳統(tǒng)社會的觀念共識并逐漸固化為普遍的社會心理結構。因為，民本思想并非孤立的個體，其必須借助專制君主的權勢來推行，這也成為人們認為民本思想與專制主義是同道的根源。所以，民本思想從來不曾否認君主專制，也就沒有被君主專制所消滅。

從思想理論與歷史現(xiàn)實兩方面來看，踐行民本常依賴政治權力占有者的仁慈，歷史上眾多民本主義思想家也一直強調統(tǒng)治者的重要地位。不難理解，傳統(tǒng)的府民關系完全是自上而下的、恩惠式的，故而它是不平等、沒有制度約束的。蕭公權認為所謂的民貴思想不可與民權思想混同，在于“民權思想必含有民享、民有、民治之三觀念。故人民不只為政治之目的，國家之主體，必須具有自動參預國政之權利……民治之原則與制度皆為其所未聞”［6］。

民本思想經歷了封建與大一統(tǒng)的漫長歷史，其本質指向民眾，但依歸仍然是君主統(tǒng)治。這種思想在董仲舒之后體現(xiàn)得尤為明顯。我們可以認為，民本思想在中國歷史上的作用更多關涉工具理性，即民本從根本上講是一種維護君主專制、實現(xiàn)政治穩(wěn)定的工具。民本思想從立君為民、以民為基、施政養(yǎng)民這三個方面論述了立國之本，政治關系與理政原則的問題，通過一種自上而下的府民關系的建構來維護政治統(tǒng)治的根本并體現(xiàn)傳統(tǒng)道德的要求。由于缺少“民治”（by the people） 的重要環(huán)節(jié)，民本思想與民主理念相去甚遠。直到現(xiàn)代，我們才在中國共產黨的話語體系與指導思想中尋到了民本與民主之間的貫通與交匯。

二、人本理念構建府民關系：對民本的第一重超越

在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的歷程中，中國共產黨根據時代特征，汲取傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀精華，運用馬克思主義經典理論并結合具體實踐，創(chuàng)造性地闡釋了新時代的民本思想。從胡錦濤的“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”到習近平進一步指出的“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民”［7］，這些經典論述結合了“全心全意為人民服務”“對人民負責”“代表最廣大人民的根本利益”等思想精華，確立了“以人為本”的核心理念，在借鑒傳統(tǒng)民本思想的同時實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本思想的批判與超越。在府民關系層面，必須以概念與價值的轉換為重塑理論基礎，以程序與制度的設計來保證實踐行動。

首先，中國共產黨將民本中的“民”轉變?yōu)椤叭恕?，跳出了民與君、民與官之間的從屬關系，轉變?yōu)楝F(xiàn)代的平等關系。毛澤東在《論人民民主專政》中業(yè)已指出：“人民團結起來，組成自己的國家，選舉自己的政府。”［8］這強調了人民的主體地位，承認了人的主動性、創(chuàng)造性，肯定了人在政治權力共享中具有確定的位置。在構建府民關系上，中國共產黨將以人為本的價值準則作為一切行動的依據。中國共產黨以為人民服務、對人民負責來表達政府的性質和宗旨，一方面它通過使用人民這一概念將人提升至國家的主體，另一方面它通過服務與負責來表述政府的公仆角色。

其次，中國共產黨化解了民本思想的內在張力。中國共產黨將全心全意為人民服務作為根本宗旨，將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為目的與歸宿，則是把“以人為本”的理念內化為自身各類行動的價值準則，將人從手段變成目的，凸顯了人的主體性與人的尊嚴。由此可見，“以人為本”將民化“用”為“體”，將民本思想從工具理性轉變?yōu)閮r值理性。現(xiàn)代的民主理念以平等為基礎，“以人為本”通過強調平等的府民關系，真正實現(xiàn)了民本與民主之間的會通。

最后，中國共產黨采取群眾路線作為程序設計，這是中國共產黨借用民本思想而創(chuàng)新出來的工作方法。毛澤東指出：“我們共產黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系?！保?］即從群眾中來到群眾中去的工作方法。在新的歷史時期，習近平同志結合時代背景對群眾路線的內涵進行了進一步的闡釋：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線?！保?0］群眾路線理論取經于中國的傳統(tǒng)民本思想，超越了傳統(tǒng)民本思想對民眾認識能力的認知。賈誼認為：“夫民者，至賤而不可簡也，至愚而不可欺也，故自古及今，與民為仇者，有遲有速而民必勝之?！保ā缎聲ご笳稀罚┤罕娐肪€否定了傳統(tǒng)民本思想對此問題的認識：正是因為人民擁有對待問題的真知灼見，因此，政府應該傾聽人民的需求與呼聲，只有滿足了人民的需求與呼聲，才是真正地為人民服務。群眾路線建構了一個“提取—回應”的系統(tǒng)性思路，轉變了傳統(tǒng)民本思想中自上而下的單一模式，將府民關系從單向度轉變?yōu)殡p向互動，從程序設計上將民本推進到民主的層面。

總的來看，以人為本理念的提出與群眾路線的制度設計通過對人主體性地位的承認以及將人納入到政治議程中，揚棄了傳統(tǒng)民本思想中君為主體、民為客體的工具理念，塑造了符合現(xiàn)代精神的府民關系。雖然群眾路線體現(xiàn)的“民本”思想成為國家自主挖掘真實的政治信息的有效手段。但實踐中仍然存在利益表達渠道不平等帶來的信息不對稱的問題。因此，學者楊光斌將群眾路線界定為“民本主義民主”，是一種本質性民主（如果將其視為一種民主模式的話——筆者加） 而不是程序性民主［11］。這一種觀點實際上含蓄地承認了人民雖然具有主體性，但在政治參與和利益表達上依然處于被動狀態(tài)，從實然角度來講，依然沒有達到一種理想的平等狀態(tài)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求一種法治、責任、參與、公正、回應等要素兼?zhèn)涞膰抑卫砟Ｊ?，因此，我們在注重實質性民主建設的同時，還應該兼顧程序建設，實現(xiàn)對民本的第二重超越：讓人民真正成為主動的主體，構建出符合現(xiàn)代治理理念要求的平等、參與與協(xié)商的府民關系。

三、共治模式構建府民關系：對民本的第二重超越

推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化建設與政治發(fā)展的必然要求，它不僅是對改革開放以來發(fā)展存量的應用，而且是與現(xiàn)代化進程相結合的發(fā)展增量的創(chuàng)造。從統(tǒng)治走向治理，不僅僅是理念的轉變，也是方法的革新。我們從治理現(xiàn)代化的角度重新思索府民關系，首先要使重塑府民關系的內在原則符合國家治理現(xiàn)代化的特征與內涵，其次要使重構府民關系的具體模式符合國家治理現(xiàn)代化的制度和程序。從特征與內涵維度看，治理作為一種價值理性，要擺脫技術取向的窠臼，體現(xiàn)民主、自由、法治、責任、平等、公開等價值。從程序與制度維度看，治理作為一種工具理性，要從整體、系統(tǒng)與多元角度出發(fā)，實現(xiàn)一套運行成本低、行政效率高、公共服務提供能力強的制度設計。

中國語境下的國家治理雖然參考了西方治理理論的概念與價值，但并不能與其混同。因為世界各國制度產生的起點與維系的環(huán)境各不相同，所以在界定中國的國家治理內涵時要立足于中國國情，防止純粹制度移植帶來的消極影響。國家治理是一個系統(tǒng)性的概念，需要從不同角度進行分析。只有明確國家治理的主體與機制，才能重塑現(xiàn)代治理時代的府民關系。

在治理主體的確定上，我們首先要明晰治理并非獨立的概念，而是和“國家”一詞相連的，即“國家治理”。這意味著，雖然治理強調多中心的主體與協(xié)同的合作，但是在中國，治理的根本主體是國家。各類社會組織與人民群眾雖然也是治理的參與者與合作者，但離不開國家的統(tǒng)一領導與安排。在治理機制的選擇上，治理從宏觀意義上強調現(xiàn)代民主政治與參與，強調構建具有人性關懷和互動建構的公行良序［12］。在一系列法律、規(guī)范等制度的具體保證下，政府應加強不同主體之間的溝通合作，健全責任機制，規(guī)范主體行為，構建協(xié)同型的國家治理模式。府民關系則需實現(xiàn)一種共治模式，從程序上保障人民的主動性，實現(xiàn)上下互動、各方參與、平等協(xié)商，這也是國家治理的一種理想狀態(tài)。

共治模式將以人為本內化為價值指導，通過協(xié)同治理等方式完善程序建設并促進民主發(fā)展，既回答了國家治理的基本問題，也折射了國家治理的價值意蘊。所謂“共治”，即共同治理。與體現(xiàn)“逆向參與”的群眾路線不同，共治更多強調人民群眾在法律與制度的框架下與國家合作，實現(xiàn)國家權力向公民回歸。由此看出，對主動參與與民主協(xié)商的凸顯承認并肯定了人民群眾在政治權力中的主動位置，實現(xiàn)了對于平等價值的強調與應用，也完整地勾勒出民主的概念。我們強調人民是國家權力的所有者，但需要通過平等與自治來進行保證，因為不平等帶來的身份上的等級關系，“被統(tǒng)治”帶來的對自由的消解本身會解構民主的價值。在具體的設計上，共治模式從工具與價值兩個方面體現(xiàn)并實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本的第二重超越。

第一，作為工具理性的共治。共治不僅承認國家治理的根本主體，也肯定了其他主體在政治權力中平等的位置，通過一種相互合作與協(xié)同的治理模式的構建，將原有的府民關系轉變?yōu)榉犀F(xiàn)代化發(fā)展，更能體現(xiàn)平等，并且具有參與、協(xié)商與信任的關系?！皡^(qū)分現(xiàn)代國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響”，并且“現(xiàn)代化意味著所有集團——新的和舊的，傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的——在它們與其他組織發(fā)生關系時都意識到自身是作為組織存在的，意識到各自的利益和要求”［13］。這表示人民可以并且也需要參與到公共事務當中。隨著市場化改革的不斷深入，國家事務和社會事務的多樣性與復雜性加劇了價值多元化與利益多樣化的趨勢，這本身意味著國家或者政府作為公共事務的單一性主導者不僅不能適應時代的要求，也不能滿足日益多樣化的社會群體的需要。這就呼喚一種公民參與公共事務的治理模式，使位于不同層面、不同領域的問題在各自的范圍內能得到最優(yōu)的解決。簡言之，可以交給社會去做的交給社會，應該由人民自主決定的交給人民。這可通過強化民間組織的地位、肯定人民群眾的能力，搭建公眾參與平臺、暢通民主表達渠道來實現(xiàn)。正如黨的十八屆三中全會指出的，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，使人民能夠參與關涉自身利益事務，實現(xiàn)自身利益訴求的滿足。對于整個國家和社會來說，這種多元力量共同治理社會的格局不僅減輕了政府的負擔、推動了政府轉型的腳步，還加強了府民之間的信任關系，以府民關系的和諧保證了國家與社會的穩(wěn)定。傳統(tǒng)的民本思想單純強調通過富民養(yǎng)民等手段維護穩(wěn)定，卻不注重從通過一種參與、協(xié)商的社會資本視角培植府民的信任關系。

第二，作為價值理性的共治。共治模式將實質性民主與程序性民主統(tǒng)籌起來，不僅植根于中國土壤，也體現(xiàn)了關于民主的普世價值，彰顯了從民本到民主的應有之義。前文談到，生發(fā)于傳統(tǒng)民本思想的群眾路線，作為一種傳統(tǒng)模式是一種實質性的民主。這種民主模式的優(yōu)點在于彌補民主參與者不同的參與愿望與能力，使公共政策和公共服務能夠避免這些缺陷，實現(xiàn)公正化。這種植根于中國土壤的民主模式的確符合中國實際并富有創(chuàng)造性，也直接體現(xiàn)了民主的實質性內涵。若建設成一種全面的民主政治，需要在關注實質性的基礎上將程序性建設也統(tǒng)合進來，只有實現(xiàn)實質性與程序性并重的民主才能真正體現(xiàn)民主的目的。實用主義大師杜威談道，“民主自由的目的就是為了使得人類潛能獲得最大可能、圓滿地實現(xiàn)，因此當后者受到剝奪和壓抑的時候，它將會在適當?shù)臅r候起來反抗而要求有表現(xiàn)出來的機會”［14］。的確，受制于人本身的因素與政治文化傳統(tǒng)的影響，人的能力各不相同，人的參與意識也存在熱情與冷漠的區(qū)別。因此，共治并不否定實質性民主建設，而是在支持實質性民主建設的同時倡導程序性民主建設，進而激發(fā)出中國的民主活力，實現(xiàn)國家治理成就。在實質性民主建設上，通過“民本主義民主”實現(xiàn)人類幸福生活與公共善業(yè)的目的；在程序性民主建設上，通過協(xié)同治理格局的構建與民主參與平臺的建設，把人提高到一個新的層次，承認人的能力、肯定人的價值、凝聚人的功能。由此，共治將以民本為內核的府民關系轉變?yōu)橐悦裰鳛閮群说母耜P系，真正實現(xiàn)了民本思想的現(xiàn)代價值。

現(xiàn)代社會的基本命題需要一種符合現(xiàn)代特征的手段來解決，但現(xiàn)代脫胎于傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會的思想觀念、價值取向與制度設計不能同傳統(tǒng)劃清界限。這意味著我們在處理中國問題上要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間尋求平衡，整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代提供的資源來推進國家的現(xiàn)代化發(fā)展。良好的府民關系是和諧社會的政治社會基礎，對其探索不僅需要實現(xiàn)對傳統(tǒng)關照，也需要將傳統(tǒng)在正反合的辯證運動之中為現(xiàn)代提供理論借鑒。超越傳統(tǒng)民本思想來構建府民關系，不僅是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，更是道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的真實寫照。

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