趙清和

（中國人民公安大學 研究生院，北京100038）

2016年出臺的“認罪認罰從寬”司法改革方案中對建立值班律師制度的強調(diào)，不僅落實了黨的十八屆四中全會提出的“以審判為中心”的司法改革目標，也完善了我國的法律援助制度。我國的刑事法律援助制度從1979年刑事訴訟法建立發(fā)展到今天，成果豐碩。但是，刑事法律援助制度的發(fā)展也遇到了瓶頸，如援助律師辦案質(zhì)量參差不齊、援助的范圍過窄不符合當前發(fā)展的需要等。筆者希望通過對我國刑事法律援助制度發(fā)展過程以及當前遇到的困難進行研究、探討，為我國刑事法律援助制度建設提供有效的建議。

一、我國刑事法律援助制度的發(fā)展沿革及價值分析

（一）我國刑事法律援助制度發(fā)展概述

我國的刑事法律援助制度與西方發(fā)達國家相比起步較晚，但是發(fā)展較迅速，大致可以分為以下三個階段。

1.初始階段

我國的刑事法律援助制度最早可以追溯到1979年《法院組織法》和1979年通過的第一部《刑事訴訟法》。這兩部立法可以說是我國刑事法律援助制度的開端。1979年的《刑事訴訟法》第26、27條規(guī)定了援助的主體、對象和范圍。1996年，刑事法律援助制度有兩次重大突破：第一，在《刑事訴訟法》的第一次修改中，第34條擴大了刑事法律援助的對象和范圍；第二，1996年頒布的 《律師法》在第六章專門設立了法律援助制度，并在第41—43條規(guī)定了律師援助的義務、對象和范圍。2003年修訂的《法律援助條例》規(guī)定了刑事法律援助制度的重要內(nèi)容，同時也標志著我國刑事法律援助制度的正式建立。因此，1979—2003年是我國刑事法律援助制度的初始階段。

2.發(fā)展階段

我國刑事法律援助制度經(jīng)過二十余年的初始探索，逐步走向發(fā)展階段。2005年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩院兩部”）聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，對偵查、審查起訴、審判等訴訟階段的法律援助操作機制進行了較詳細的規(guī)定［1］。2012年《刑事訴訟法》的修改又一次推動了刑事法律援助制度的發(fā)展。首先，該次修改規(guī)定了在偵查階段法律援助即可介入案件，大大提前了援助律師介入的時間，保障了被追訴人的權(quán)利；其次，該次修改擴大了指定辯護的范圍，將可能被判處無期徒刑的被告人和尚未完全喪失行為控制能力的精神病人的案件納入指定辯護中來。在2005—2012年間，我國刑事法律援助制度受到了足夠的重視，無論是從宏觀的立法、司法解釋角度上，還是在具體的援助范圍、援助方式上，相比之前均有較大的發(fā)展。

3.完善階段

2013年，司法部發(fā)布的《援助工作意見》強調(diào)在刑事法律援助工作中，司法機關(guān)要相互配合，維護被追訴人的訴訟權(quán)利。2013年“兩院兩部”修訂的《關(guān)于刑事法律援助的工作規(guī)定》對援助的適用、對象和范圍也進行了修改。2014年，我國提出了援助值班律師的概念。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺文件明確要求建立援助律師值班制度。2016年，“兩院兩部”在速裁程序試點辦法中規(guī)定向公安機關(guān)、人民法院辦公地點派駐值班律師。2016年“認罪認罰從寬制度”改革試點方案也確認了值班律師的工作內(nèi)容，即為被追訴人提供法律幫助。援助值班律師制度的構(gòu)建完善了我國刑事法律援助制度，使我國的刑事法律援助制度形成層次分明、互為補充的體系。刑事法律援助制度作為國家法律援助制度的組成部分，對于維護司法公正和社會公平具有極為重要的意義。

（二）刑事法律援助制度的價值分析

1.刑事法律援助制度是實現(xiàn)程序公正的必然要求

程序公正是司法公正的前提，也是實現(xiàn)審判公正的重要手段之一。刑事訴訟程序的公正，要求訴訟各方的平等參與，保證裁判的獨立和中立，保障整個審判程序的公平正義。在現(xiàn)行的刑事訴訟制度設計中，刑事法律援助制度是實現(xiàn)程序公正的重要手段。許多冤假錯案正是因為訴訟各方參與訴訟的不平等，被追訴人無法有效行使自己的辯護權(quán)所致。刑事法律援助作為被追訴人的權(quán)利，在偵查階段就可以行使，且應貫穿于整個訴訟程序中。援助辯護律師和值班律師的介入，不僅對被追訴人起到了幫助作用，而且還有力地保障了訴訟程序的公平正義，有助于實現(xiàn)刑事訴訟程序的公正。

2.刑事法律援助是保障被追訴人辯護權(quán)、實現(xiàn)控辯平衡的重要渠道

刑事訴訟的被追訴人，或者由于經(jīng)濟困難無力聘請專業(yè)的辯護律師，或者由于缺乏專業(yè)知識和自我辯護能力無法真正行使辯護權(quán)，刑事法律援助和值班律師的介入，無償為被追訴人提供專業(yè)的法律幫助和服務，保障被追訴人辯護權(quán)的實現(xiàn)。不僅如此，刑事法律援助還是實現(xiàn)控辯平衡的重要渠道。在刑事訴訟中，面對強大的國家機器，被追訴人處于天然的弱勢地位，控辯雙方力量不對等。刑事法律援助的出現(xiàn)，為被追訴人在訴訟的各個階段提供幫助和支持，對保證控辯雙方平等具有重要的意義。

二、刑事法律援助制度在現(xiàn)階段的缺陷

有學者從比較法的視野審視和論證了刑事法律援助制度的缺陷［2］。這些論證雖然為我們對于刑事法律援助問題的研究提供了一個角度，具有指引性，但也僅僅只是提供了一個視角。筆者認為，分析刑事法律援助制度的困境與不足，應當從刑事法律援助制度設計本身出發(fā)，對構(gòu)成制度的各個主體框架進行論證分析，即對公檢法專門機關(guān)、援助律師以及援助機構(gòu)和被追訴人當前存在的問題進行討論，形成新的視角。

（一）從援助辯護律師角度看刑事法律援助制度存在的缺陷

1.權(quán)利的所有者與使用者嚴重分離

刑事法律援助制度建立的目的是保障被追訴人的辯護權(quán)，實現(xiàn)公平正義。因此，在這個層面上，被追訴人屬于權(quán)利的所有者，權(quán)利的使用者則集中在援助律師方面。權(quán)利的所有者與使用者既相互獨立，又相互配合。 刑事法律援助中，作為權(quán)利所有者的被追訴人若完全享有這一權(quán)利，需具備三個層面的條件：第一，享有援助律師辯護的權(quán)利；第二，有援助律師為其辯護；第三，能夠獲得援助律師的有效辯護。目前，被追訴人在享有權(quán)利方面僅僅達到了第二個層面的條件，即有辯護律師為其辯護，但是還遠未達到有效辯護的目標。被追訴人與援助律師配合不足，權(quán)利的所有者與使用者嚴重分離，是目前刑事法律援助存在的一個重要問題。

2.律師參與刑事法律援助的積極性不高，辯護活動不能達到有效的質(zhì)量標準

我國目前的法律援助模式分為三種：第一種是專職的援助模式；第二種是強制慈善模式，即所謂的下指標模式，由司法機關(guān)與當?shù)芈蓭焻f(xié)會分派給律師事務所援助任務；第三種為契約、合同制的援助模式，即一攬子工程模式，將法律援助的案子打包給某律師事務所或某律師。以上三種模式，對于律師界完全沒有吸引力，造成的結(jié)果就是刑事法律援助成為雞肋，優(yōu)秀的律師不愿意介入，援助成為低水平服務的代名詞。

（二）從援助機構(gòu)角度看刑事法律援助制度存在的缺陷

1.援助機構(gòu)職責定位不清晰，性質(zhì)多樣

一些市級（設區(qū)的市）法律援助機構(gòu)，既是管理機構(gòu)，又是實施機構(gòu)，職責混雜［3］。援助機構(gòu)職責定位不清，無論是對自身工作人員，還是對援助律師及被追訴人，都勢必會造成困擾，致使整個援助工作效率低下。

2.援助過程不規(guī)范，標準低下

現(xiàn)實中，刑事法律援助的實際情況，一方面是援助的辯護律師介入的時間晚，不閱卷、不會見、不調(diào)查，有的辯護律師甚至在開庭的時候還不知道被追訴人的姓名，過程極不規(guī)范；另一方面是很多律師事務所根本不考慮援助的標準，只求完成分派的援助任務。

3.財政經(jīng)費保障不足，分配不合理

財政經(jīng)費既是問題又是問題的原因。刑事法律援助的費用屬于政府財政撥款，雖然近年來有所提升，但仍然不能滿足當前的需求。不僅如此，在法律援助經(jīng)費中，管理費用占絕大部分，辦案經(jīng)費只占小部分［2］。經(jīng)費無法保障，援助辯護律師的積極性不高，參與度低，會直接影響援助的質(zhì)量。而且，經(jīng)費分配不合理，不僅容易造成司法腐敗，也極易導致司法公信力喪失。

（三）從立法層面看刑事法律援助制度存在的缺陷

雖然《刑事訴訟法》對法律援助這一章進行過兩次修改，但是其適用范圍仍然過窄。1996年第一次修改將法定援助的范圍擴大到盲、聾、啞的人，以及未成年人、可能被判處死刑的被告人。2012年的修改再一次擴大了援助范圍，法定援助增加了兩種情形，分別為尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的精神病人以及可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人和被告人。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，刑事法律援助制度的適用范圍已經(jīng)不能滿足當前的需要。

1.刑事法律援助制度適用范圍過窄

首先，就法定的強制指定辯護來說，2012年刑訴法雖然擴大適用范圍，增加了兩種情形，但實際情況則是，除被判處無期徒刑的被告人適用援助率較高之外，其他幾種情況的人適用法律援助率很低；其次，在酌定援助方面，去掉了“公訴人出庭”的條件，即只要經(jīng)濟困難就可申請援助。但如何界定“經(jīng)濟困難”？上文提到的2015年“兩院兩部”出臺的《工作規(guī)定》明確規(guī)定了按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴视枰源_定，也就意味著，只有極少一部分人符合申請的條件。這勢必會導致很多被追訴人既不符合法定援助的條件，又無法滿足酌定援助的條件，大大降低了刑事法律援助的適用率，無法保障被追訴人的辯護權(quán)。

2.刑事法律援助案件的數(shù)量遠遠少于委托辯護案件的數(shù)量

由于刑事法律援助范圍在立法上規(guī)定過窄，很多案件的被追訴人不符合申請法律援助的條件，只能轉(zhuǎn)而去委托辯護，這顯然與我國建立刑事法律援助制度的目的背道而馳。相比之下，法治發(fā)達國家和地區(qū)對刑事法律援助非常重視，援助范圍非常廣泛，因而在法治發(fā)達國家和地區(qū)，刑事法律援助案件的數(shù)量通常多于犯罪嫌疑人、被告人自行委托辯護人的案件的數(shù)量，甚至是后者的很多倍［2］。刑事法律援助案件數(shù)量少于委托辯護案件數(shù)量的現(xiàn)狀反映了兩個問題：一是我國刑事法律援助的范圍過窄，刑事被告人獲得法律援助的比例非常低；二是我國的刑事法律援助在實質(zhì)上進步不大，流于形式。

三、完善刑事法律援助制度的思路和方向

（一）援助機構(gòu)和律師協(xié)會應加強對刑事法律援助律師和值班律師的培訓和監(jiān)督，提高刑事法律援助工作的質(zhì)量

援助律師和值班律師的工作質(zhì)量決定了刑事法律援助工作的質(zhì)量，是辦好整個援助工作的基礎(chǔ)。應當從以下幾方面入手，提高援助律師和值班律師的辦案質(zhì)量。

1.司法機關(guān)與律師協(xié)會通力合作，做好培訓工作，并對律師辦案質(zhì)量進行把控

司法機關(guān)與律師協(xié)會雙管齊下，一個抓培訓，一個抓監(jiān)督，督促辦案律師用心辦案。對辦理的案件質(zhì)量進行考核，嚴格把控辦案質(zhì)量。

2.對辦案律師的資質(zhì)進行審查，從源頭上進行把關(guān)

沒有取得律師從業(yè)資格、不符合援助工作要求的人，堅決不允許從事刑事法律援助工作。要把有實務經(jīng)驗的、優(yōu)秀的律師吸納到援助工作中來，不能把刑事法律援助當作鍛煉新人的機會，更不能使刑事法律援助工作成為一場虛偽的慈善。

3.提高辦案律師的待遇

第一，援助機關(guān)應當看到律師職業(yè)的市場性和有償性，提高辦案律師的補助水平。對辦案質(zhì)量高、聲譽好的律師進行物質(zhì)獎勵，提高律師工作的積極性。第二，對辦案律師進行精神獎勵，樹立先進典型。

（二）加強公檢法機關(guān)與援助機構(gòu)之間的聯(lián)系，保障刑事法律援助工作順暢進行

刑事法律援助工作貫穿于刑事訴訟的各個階段，公檢法與援助機構(gòu)之間的銜接是做好刑事法律援助工作的基礎(chǔ)。

1.建立健全日常工作機制，保證刑事法律援助工作順暢進行

在值班律師工作過程中，公安機關(guān)、人民法院提供辦公場所，援助機構(gòu)負責辦案律師的選定、任務分配和報酬給付等具體工作。各個機關(guān)協(xié)調(diào)統(tǒng)一安排工作，將大大提高刑事法律援助律師工作的效率，最終受益的還是被追訴人，符合刑事法律援助制度設立的目的。

2.履行告知義務

雖然我國刑事訴訟法沒有規(guī)定公檢法機關(guān)在辦案期間有告知被追訴人可申請法律援助的義務，但是公安機關(guān)和檢察機關(guān)的辦案條例中都有相關(guān)的規(guī)定?！豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第41條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第36條都規(guī)定了在第一次詢問犯罪嫌疑人的時候，應當告知其有申請法律援助的權(quán)利。履行告知義務，對保護被追訴人權(quán)利有重要意義，對改善我國無律師幫助的被追訴人弱勢處境也有很大幫助。

（三）加大政府財政經(jīng)費對刑事法律援助工作的投入，保障援助經(jīng)費合理分配和使用

首先，應當加大政府對援助工作經(jīng)費的投入。盡管援助工作具有無償性，但是律師并不是義務的主體，政府才是，因此不能把政府責任轉(zhuǎn)嫁到律師身上。其次，關(guān)于援助經(jīng)費的分配，刑事法律援助經(jīng)費應高于民事法律援助經(jīng)費。目前，我國的援助經(jīng)費分配極不合理，民事法律援助經(jīng)費的比例遠遠高于刑事法律援助經(jīng)費的比例。但是，刑事法律援助才是法律援助制度的最初形式，是法律援助制度中最重要的組成部分，且刑事案件涉及被追訴人的自由權(quán)，乃至生命權(quán)，因此應當提高刑事法律援助工作經(jīng)費的比例。最后，要合理分配管理費用和辦案費用。如上文所述，我國的援助經(jīng)費分配不合理，與西方發(fā)達國家相反，管理費用遠高于辦案費用。法律援助的財政經(jīng)費，只有辦案費用高于管理費用才是合理的分配，這也是法律援助機構(gòu)和司法機關(guān)領(lǐng)導者在完善我國刑事法律援助制度工作中下一步應當關(guān)注的問題。

（四）擴大援助的適用范圍和適用階段

在適用范圍方面：首先，應適當擴大刑事法律援助的范圍。有實務界人士指出，應將援助范圍擴大至可能被判處五年以上刑罰且沒有委托辯護律師的被追訴人［4］。也有理論界人士指出，援助的范圍應擴大到可能被判處十年以上有期徒刑的被告人。筆者認為應當將范圍擴大到被判處十年以上刑罰的被告人，理由在于十年以上刑罰的案件屬于重大案件，數(shù)量較多，對被告人影響較大，將他們納入援助范圍符合我國的基本國情。其次，在酌定援助條件方面，應當重新界定經(jīng)濟困難。不能簡單地將經(jīng)濟困難與當?shù)刈畹蜕钏奖Ｕ袭嫷忍枺且紤]當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展狀況、社會消費水平、法律收費標準等綜合因素，使大多數(shù)人能夠獲得刑事法律援助的服務。

在適用階段方面，應當明確刑事法律援助在各個訴訟階段中的適用。2012年刑訴法的修改將援助的適用提前到偵查階段，這就使刑事法律援助貫穿于偵查、移送審查和審判的全過程，但是對是否適用到二審程序、再審程序等并沒有明確的規(guī)定。實踐中，刑事法律援助一般都不適用于二審、再審、死刑復核程序，這對被追訴人極為不利。二審、再審和死刑復核程序?qū)Ρ蛔吩V人而言具有終極性結(jié)果，意義重大。這些程序法律援助的缺失，是對被追訴人權(quán)利的減損，不利于保護被追訴人的辯護權(quán)。因此，應當在立法中明確規(guī)定刑事法律援助同樣適用于二審、再審等其他幾個訴訟階段，以保障被追訴人的辯護權(quán)。