吳 猛

（浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

一、前言

隨著工業(yè)化的迅速推進，我國城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了快速發(fā)展。從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個［1］。大量的人口進入城市，為國家經濟發(fā)展提供了人口紅利，也促進了城市與農村的產業(yè)調整和產業(yè)升級。然而，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，也出現(xiàn)了一些問題。進城的農民（特別是農民工群體）很難真正實現(xiàn)“同步市民化”，他們中的很多人難以融入城市社會，這種情況給城市管理帶來了很多問題。

新市民社區(qū)治理問題是我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的新問題。與其他國家相比，我國關于社區(qū)治理的研究起步較晚。最早將“社區(qū)”一詞引入我國的是著名社會學家費孝通先生。目前，我國關于社區(qū)治理的研究已經取得了一些成果?？傮w來看，針對城市社區(qū)治理的研究相對比較成熟，由于農村社區(qū)是在近些年才出現(xiàn)的，針對農村社區(qū)治理的研究還處于起步階段。筆者擬針對新市民社區(qū)公共服務供給機制優(yōu)化問題提出一些建議。

二、新市民和新市民社區(qū)的概念

（一）新市民的概念

新市民在學術界亦被稱為新移民［2］、半市民、準市民［3］，它是一個中性概念。 “新市民”具有農民的特征，同時又具有城市人的特征，他們成為市民的時間比較短，他們的市民化是不完全的。新市民作為城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一個新群體，有兩個方面的特征。

其一，流動性比較強。這是新市民的一個突出特征。絕大多數(shù)新市民為進城務工的農民，受到制度的限制，這些農民工多處于“半市民化”狀態(tài)，他們徘徊在城鄉(xiāng)之間。有研究者指出，這些人“就業(yè)在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”［4］。一些新市民受到歧視，這導致他們具有很強的流動性。還有一些新市民原本是居住在城市周邊的農民，按照政策規(guī)定，他們擁有了市民的身份，但實際上卻很難享受到和城市居民同等的待遇。他們如果選擇留在城市，生活就會比較困難；如果選擇重回農村，他們又沒有了土地。這導致他們中的一些人為了生計而流動。近年來，國家在促進公共服務均等化方面做了許多工作，目的就是使原先流動的人口不再流動，讓這些人更好地融入城市生活。

其二，社會地位普遍不高。一般而言，新市民受教育程度不高，收入較低，居住條件不好。他們進城之后發(fā)展空間變得更大了，也能夠享受到高水平的公共服務了。不過，他們在經濟、文化、社會保障等方面還未能享受與城市居民同等的待遇。在新市民融入城市生活的過程中，由城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡所造成的鴻溝橫亙在新市民與原市民之間?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示，2012年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，而同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.3%，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右［1］。由此可見，我國城鎮(zhèn)化率在不斷提高，短期內“土地城鎮(zhèn)化”的速度高于“人的城鎮(zhèn)化”的速度，從長期來看，我國“人的城鎮(zhèn)化”將越來越受到重視。

（二）新市民社區(qū)的概念

筆者認為，新市民社區(qū)并不能被理解為居住的全是新市民的社區(qū)，當一個社區(qū)內新市民的比例達到一半以上時，這個社區(qū)就可以稱為新市民社區(qū)了。新市民社區(qū)可以分為兩種：一種是外來務工人員聚居的社區(qū)。外來務工人員一般會選擇租金比較低廉的社區(qū)居住，一些社區(qū)因此具有了新市民社區(qū)的特征。另一種是由城中村改造而形成的社區(qū)。在此類社區(qū)中，新市民的比例比較高，社區(qū)成員的素質也相對較高，并且社區(qū)成員多有一技之長。

三、新市民社區(qū)公共服務供給困境

（一）公共服務供給水平較低

公共服務是以滿足公眾需求為目標，由政府或其他社會組織提供的具有非排他性和非競爭性的保障公民基本生產生活的產品和服務［5］。近年來，我國政府在城市社區(qū)公共服務體系建設方面做了許多工作，城市社區(qū)基礎設施日益完善，醫(yī)療衛(wèi)生條件顯著改善，社會保障和文化教育水平不斷提高。不過，受到地理位置、政策傾向等的影響，目前我國新市民社區(qū)的公共服務供給水平明顯偏低。以基礎設施建設為例，相對于其他城市社區(qū)，新市民社區(qū)的基礎設施建設水平較低，而且不同新市民社區(qū)的基礎設施建設水平也不一樣。在政策性資金投入有限的情況下，那些集體經濟較為發(fā)達的社區(qū)基礎設施建設的力度往往比較大，而那些集體經濟不發(fā)達的社區(qū)基礎設施建設的力度就比較小。公共基礎設施不完善成為制約許多新市民社區(qū)發(fā)展的重要因素。筆者對浙江省杭州市下沙高教園區(qū)的幾個新市民社區(qū)進行實地考察后發(fā)現(xiàn)，當?shù)匦率忻裆鐓^(qū)公共基礎設施的數(shù)量與質量都不能滿足居民的需求，新市民社區(qū)供水、供電、交通等方面的問題比較突出。

（二）公共服務供給組織管理混亂

一些新市民社區(qū)屬于“村改居”社區(qū)，其管理主體是社區(qū)居委會，而“村改居”社區(qū)居委會是由之前的村委會轉變而來的。目前，“村改居”社區(qū)居委會成員主要由原村委會的成員擔任，社區(qū)管理人員主要由原村委會的干部擔任?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會大多仍采用農村村委會的管理方式。很多新市民社區(qū)已經建立起由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)社會組織共同參與治理的“四位一體”管理體制，基本上實現(xiàn)了多元治理，然而，在實際工作中仍然存在許多問題。

1.社區(qū)工作行政化傾向嚴重

在新市民社區(qū)的治理中，存在著基層政府大包大攬的情況。黨的十八大報告提出，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。所謂“政社分開”，就是政府應當給予社會組織發(fā)展的主動權。目前，多數(shù)新市民社區(qū)已經建立了社區(qū)服務中心，這可以視為政府已將一部分權力讓渡給社區(qū)，然而，在實際運作過程中總有不協(xié)調之處。例如，社區(qū)服務中心的工作人員如果由上級政府委派，則不符合“賦權”的理念，社區(qū)服務中心的工作人員如果由社區(qū)居委會成員兼任，則會增加社區(qū)居委會成員的負擔，同時也會增加社區(qū)居委會的財政壓力?？傮w來看，我國新市民社區(qū)的治理中黨委處于領導地位，其他治理力量處于輔助地位，其作用的發(fā)揮受到制約，這不符合多元治理的現(xiàn)代化社區(qū)治理理念。

2.“財權”與“事權”分離導致公共服務效率低下

城中村實現(xiàn)城市化，就是要完成由農村體制向城市體制的轉變。在城中村轉制成為城市社區(qū)之后，集體土地變成國有土地，村集體經濟變成股份制經濟，村委會變成社區(qū)居委會，村民變成股民。新市民社區(qū)居委會沒有財權，阻礙了社區(qū)自治水平的提升，也降低了社區(qū)居委會的管理效率。

3.供給主體的職能存在交叉

新市民社區(qū)內部組織職責不清是當前的一個突出問題。具體表現(xiàn)為：不同的主體行使相同或類似的職能，法定職能主體與實際職能主體不一致，多個法定主體對同一對象進行治理。例如，社區(qū)居委會本是自治組織，但卻承擔了一部分行政職能，社區(qū)工作站本來是基層政府的派出機關，但卻演變成管理行政事務、提供公共服務的綜合性機構，社區(qū)服務中心組織的活動多與居委會、社區(qū)社會組織組織的活動相交叉。上述種種問題的存在降低了社區(qū)公共服務供給的效率。

四、新市民社區(qū)公共服務供給優(yōu)化策略

（一）優(yōu)化社區(qū)公共服務供給體系

社區(qū)公共服務供給的效率對社區(qū)居民的生活質量與社區(qū)和諧程度都有影響。近年來，我國大力倡導公共服務均等化，以確保全體公民都能夠享受優(yōu)質的公共服務。然而，新市民社區(qū)在公共服務供給方面仍然存在一些問題。當前，亟須建立一套完善的公共服務供給體系。

1.政府履行其職責

政府是社區(qū)公共服務的主要供給方，有義務為居民提供優(yōu)質的公共服務。當前，應當不斷完善新市民社區(qū)的公共服務供給機制，加快社區(qū)公共基礎設施建設的速度，為居民營造良好的生活環(huán)境。新市民社區(qū)的治安環(huán)境相對較差，政府應當承擔起維護社區(qū)治安的職責，要加大對危害社區(qū)治安的違法違規(guī)行為打擊的力度。政府應當大力整治新市民社區(qū)的生產環(huán)境，對于那些不符合安全生產標準的企業(yè)，應當責令整改或強制關停。要加大在醫(yī)療和教育方面的投入，確保新市民社區(qū)的居民都加入居民基本醫(yī)療保險，確保適齡兒童都有學可上。

2.引入市場化供給機制

市場化的實質就是把公共服務的決策者 （或安排者）與生產者分開。具體來講，就是由政府行使“掌舵”的職能，把“劃槳”的職能讓渡給私人部門或社會組織。所謂公共服務市場化，就是在宏觀上由政府“掌舵”，在微觀上強化市場競爭和市場選擇。公共服務市場化有助于解決政府財政投入不足、公共服務效率低下等問題［6］。新市民社區(qū)的基礎設施建設、養(yǎng)老服務、供水供電、物業(yè)管理等都比較適宜外包。在新市民社區(qū)引入市場化供給機制之后，政府和社區(qū)居委會要負起監(jiān)管職責。

3.培育社區(qū)社會組織

隨著我國城市化進程不斷加快，專業(yè)的社會工作組織實現(xiàn)了快速發(fā)展，在社區(qū)公共服務中，社會工作組織的作用越來越重要。當前，應當著力在新市民社區(qū)培育社會工作組織。首先，社區(qū)應當在居民中廣泛宣傳志愿者精神，倡導居民參與志愿服務。其次，社區(qū)應當制定社工參與公共服務的規(guī)則，使這項工作制度化、規(guī)范化。為了提高社工的整體素質，社區(qū)還可以同周邊高校合作，鼓勵大學生參與社區(qū)服務。

（二）優(yōu)化社區(qū)組織管理體系

當前，應當著力優(yōu)化新市民社區(qū)的組織管理體系，科學定位各組織的職能，理順各組織之間的關系。

1.實現(xiàn)社區(qū)管理“去行政化”

黨的十八大以來，我國以轉變政府職能為核心，不斷深化行政管理體制改革，深入推進政社分開，努力建設服務型政府。在新市民社區(qū)治理過程中，政府應當承擔起組織規(guī)劃與協(xié)調監(jiān)督的職責，摒棄“大包大攬”的管理方法，剝離那些不屬于政府的職能，將一些權力交給社區(qū)自治組織。另外，政府還應當減少行政性指令，確保不給社區(qū)自治組織增加額外負擔。在新市民社區(qū)治理中，政府必須厘清自己與社區(qū)自治組織間的責權邊界，履行好自己的職責。政府應當對社會治理工作進行協(xié)調與監(jiān)督，而不能直接插手社區(qū)事務。在社會治理中，充分發(fā)揮其他組織的作用有利于合理配置資源。

2.確?！柏敊唷迸c“事權”相統(tǒng)一

一般而言，集體經濟發(fā)達的新市民社區(qū)，其居民能夠快速融入城市生活，這是因為社區(qū)居委會能夠為社區(qū)居民提供再就業(yè)的機會。新市民社區(qū)治理主體沒有財權，就很難為社區(qū)居民提供良好的發(fā)展環(huán)境，也很難為居民提供發(fā)展的機會，導致新市民的城市融入速度極為緩慢。今后，要適當改變新市民社區(qū)發(fā)展所需錢款全部由上級部門調撥的做法，確?！柏敊唷迸c“事權”相統(tǒng)一。

3.理順組織間的關系

當前，必須設法理順新市民社區(qū)公共服務組織間的關系，明確各組織的職能。要充分發(fā)揮各組織的優(yōu)勢，同時也要使各組織形成治理合力。在工作中，社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮領導核心作用，設法激發(fā)公共服務組織的活力，提升它們的治理能力。社區(qū)黨組織要加強社區(qū)黨建工作，在社區(qū)內廣泛宣傳黨的方針、路線、政策，支持和保障社區(qū)自治組織的工作。要做好群眾工作，主動了解社情民意，發(fā)揮總攬大局、協(xié)調各方的作用。其他公共服務組織也要立足自身職能定位，做好服務工作。