白呈明，紀 凱

(西安財經(jīng)學院 法學院， 陜西 西安 710061)

一、問題的緣起

自2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》首次明確提出“農(nóng)村社區(qū)”以來,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要切入點。因此，各地都迅速推進，甚至作為政治任務(wù)如火如荼地開展，數(shù)量和規(guī)模不斷擴張。特別是大規(guī)模的遷村并點，推動農(nóng)民從分散零居轉(zhuǎn)向集中聚居，相當部分的農(nóng)村社區(qū)被規(guī)劃為集中居住型社區(qū)[1]。如陜西2013年全省農(nóng)村工作會議就提出，要進一步加大城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，以31個重點示范鎮(zhèn)建設(shè)為重點，在繼續(xù)抓好21個省級新型農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)的基礎(chǔ)上，啟動了1000個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，力爭用3-5年時間，培育建設(shè)近千個規(guī)模適度、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活便利、管理有序、生態(tài)宜居的標準化新型農(nóng)村社區(qū)。

近年來, 新型農(nóng)村社區(qū)問題逐漸成為社會關(guān)注的熱點。學術(shù)界從不同角度、不同領(lǐng)域?qū)@一問題進行了研究。其研究一方面從新型農(nóng)村社區(qū)的分類展開：按新型農(nóng)村社區(qū)與城鎮(zhèn)距離遠近，可以分為城中村社區(qū)、城郊村社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)等；按居住方式差異，可以分為異地集中、就地集中和就近并點等[2]。另一方面從新型農(nóng)村社區(qū)的積極效應(yīng)展開：如推進農(nóng)民集中居住，能夠集約利用土地資源,改善農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施,加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高農(nóng)民生活質(zhì)量,以及培育新型農(nóng)民等[3]；可以利用土地增減掛鉤政策，通過騰出宅基地使居民獲得補償收益[4]，居民也有機會獲得房產(chǎn)價格增值收益。與此同時，學者們也注意到了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的各類問題，如新型農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中忽視農(nóng)民意愿，居民缺乏歸屬感；政府推進農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)過程中存在一定程度的強行推進問題和形式主義[5]，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)保護制度不夠完善,權(quán)利不完整,不充分和不自主的問題突出等[6]。但從整體來講，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護問題的關(guān)注尚不夠持久和深入，更為重要的是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益損害與保護問題的關(guān)注和研究存在局部性和割裂化的局限。

本文認為，大規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必然涉及農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利是以土地權(quán)利為核心的一系列權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。這是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，也是農(nóng)民其他權(quán)益的重要保障，關(guān)涉農(nóng)民的生存與發(fā)展。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益”“促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”。其實，無論是新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，抑或農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展以及振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施，無不涉及農(nóng)村土地，無不關(guān)涉農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。因此，保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是一個重大現(xiàn)實問題。這里我們以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入口，通過對陜西四縣(區(qū))新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的觀察和分析，審視農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益何以不斷受到損害、剝奪和侵犯的問題，反思和檢討為什么在舉國高歌保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)之下，問題卻始終得不到有效解決。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益形態(tài)描述

考察損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的表現(xiàn)形態(tài)，包括損害的主體、內(nèi)容、方式、結(jié)果，甚至“緣由”都是必要的。我們要看到的不僅僅是一個籠統(tǒng)的結(jié)果或紛繁復(fù)雜的各種表象，而是要通過損害過程的“全息”化透視，以把握問題的實質(zhì)、致因，方能探討解決之道。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無疑也是農(nóng)民財產(chǎn)關(guān)系深刻變化的過程，其無論采取何種模式都會涉及農(nóng)民的承包地、宅基地、房屋等一系列財產(chǎn)權(quán)益。這些權(quán)益也正是農(nóng)民最基本的權(quán)益，最受關(guān)注的權(quán)益。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，已在各地相繼進入實施階段，并取得了初步成效。如各級政府普遍重視，紛紛出臺相關(guān)政策文件和配套措施；大多數(shù)地方政府都在努力用足用好相關(guān)政策、多方籌措資金、積極爭取用地指標、因地制宜采用多種模式大力推進建設(shè)項目；大多數(shù)地方政府和鄉(xiāng)村干部都比較注意農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護，努力減輕農(nóng)民負擔，力求實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化；一些地方土地集約化使用和節(jié)約用地已初見成效。但從各地實踐的整體情況來看，在推進方式、規(guī)模速度、點面兼顧、政策把握、資金來源、土地指標、操作模式等方面存在發(fā)展不平衡問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障的意識、措施和成效也參差不齊。在各地大規(guī)?！斑\動式”推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，但由于大勢所趨，特別是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為一種政治話語時，侵權(quán)行為的違法性被淡化遮蔽，甚至獲得了一定的“正當性”，從而未引起人們的足夠重視。

(一)大拆大建“農(nóng)民被上樓”致貧

在新型社區(qū)建設(shè)中有的地方搞大拆大建，拆除農(nóng)民舊房不做任何補償，卻要農(nóng)民再花大筆錢購買新房；有的地方農(nóng)民入住新區(qū)房屋要花到十多萬，甚至還要通過“一事一議”籌勞籌資，彌補建設(shè)資金缺口，加重了農(nóng)民負擔。調(diào)研中，一村支書講道：“一些村民對建新區(qū)有抵觸情緒，一是老莊基和新莊基大小的比較，有的農(nóng)戶老莊基大到一畝地，甚至是兩畝地，而新莊基只有三分地；二是老房子還可以住，有的房建成時間并不長，住新房又要掏錢，增加負擔不合算；三是新房好看，提升了生活品位，但對農(nóng)民來說，有不方便的地方，如農(nóng)具存放沒地方?！迸c此不同的是，我們從P縣孫鎮(zhèn)S新村的調(diào)研獲知：一些生存條件較差的山區(qū)農(nóng)民愿意下山進入新社區(qū)，但由于受主客觀條件的限制，農(nóng)民進入新社區(qū)代價太大。S村有40多戶人家，200多人口，離鎮(zhèn)上20多里，屬于山區(qū)村。村莊坐落在塬的半坡上，耕地大部分在溝底，一年一收，糧食產(chǎn)量很低，畝產(chǎn)只有幾十斤，基本靠天吃飯，村民收入也主要來自打工。村支書說：“S村的生存條件太差，村民居住多為依山開挖的土窯洞，所以村民都愿意搬出來，否則兒子連媳婦都娶不上?！毙麓逭嫉?0畝，是根據(jù)移民政策，由村上申請、縣政府協(xié)調(diào)、通過征收方式取得的，每畝征地款21800元。但建新村享受什么政策，是“土地增減掛鉤”還是山區(qū)移民搬遷政策？老書記說不清楚。“建房資金先由施工方墊付，然后再由村民繳付。每戶新房都是125平方米，一套房大概是13萬元?？h政府給每個村民補助3800元，每戶再補助1000元。一個五口之家，購房補助款為2萬元?！狈孔邮敲鞣?，裝修費多的七八萬，少的也需要四五萬，住進去至少需要十五六萬元。“房款是分期付的，已經(jīng)三年了，村民每年把打工掙的錢都交了房款，生活受到很大影響。”同樣有研究認為，“農(nóng)民上樓”后支出增幅大于收入增幅，相對于“上樓”前農(nóng)戶財富積累能力下降[7]。

(二)占用農(nóng)民承包地補償嚴重不足

有的地方建新區(qū)占用農(nóng)戶承包地后，重新調(diào)整農(nóng)民承包地。在無地可調(diào)的情況下，不顧農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)特點和實際損失，簡單地以較少的土地流轉(zhuǎn)價格予以補償，要求農(nóng)戶犧牲個人利益“顧全大局”，引起農(nóng)戶不滿。據(jù)某村村干部介紹，新區(qū)建房用地占用的都是農(nóng)戶的承包地，村里用機動地與農(nóng)戶兌換，但村里機動地數(shù)量少，不足以彌補農(nóng)戶承包地，要等到舊村宅基地復(fù)墾后才能補齊，但許多農(nóng)民占新不騰舊，復(fù)墾遙遙無期。在復(fù)墾土地交付之前農(nóng)戶失地的損失，按當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價格補償，費用由全體入住新區(qū)的農(nóng)戶分攤，也有的由政府承擔，一年一結(jié)。G區(qū)某村農(nóng)戶土地主要經(jīng)營大棚蔬菜，每棚年收入數(shù)萬元。土地被占用后，縣里僅以每畝900元的流轉(zhuǎn)價格補償，顯然不足以補償損失。對此問題的解決，一些村干部說：“給農(nóng)民做做工作就行了，做出一點犧牲嘛。”這無疑是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益赤裸裸的剝奪。

(三)借機調(diào)配農(nóng)民土地，侵害農(nóng)民土地權(quán)益

有的地方借新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之機，對農(nóng)民承包地和宅基地重新“洗牌”。近些年來，農(nóng)村人地矛盾十分突出，“生不增，死不減”的政策，一方面穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，另一方面客觀上形成了人多地少或地多人少的狀況，農(nóng)民調(diào)整土地愿望強烈，但受到了土地承包經(jīng)營權(quán)“三十年不變”法律和“長久不變”政策的剛性約束而無法實現(xiàn)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，一些地方借機調(diào)整或重新分配農(nóng)民承包地，以解決人地矛盾，侵害了部分農(nóng)民土地承包權(quán)。同時，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃，建筑風格房屋戶型一致，宅基地面積整齊劃一，客觀上導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地被重新劃分使用，卻未有補償。

(四)缺乏實現(xiàn)利益均衡的公正標準

征地過程中的利益邊界、是非邊界和行動邊界模糊不清。有的地方不管農(nóng)戶原來房屋多少、大小，統(tǒng)一置換相同面積新房，農(nóng)戶意見較大。在西安市C區(qū)某村安置小區(qū)調(diào)研時，村民們抱怨道：“不管原來房大房小，房多房少，一戶只分一套房。原來一間房的也分一套，八間房的也給分一套，哪有什么公平！” “一點地也沒了，還不算失地農(nóng)民，沒有失地農(nóng)民的社會保障，以后怎么生活？”原來這個村在風景秀麗的秦嶺之中，某公司為了發(fā)展旅游業(yè)與該村簽訂了拆遷安置協(xié)議。主要內(nèi)容是，該村整村搬遷，公司在山下征地建設(shè)安置小區(qū)，也叫新型農(nóng)村社區(qū)。公司為每戶無償安置一套房，原議定為120平方米，后應(yīng)村干部要求加大到164平方米，每戶需交15000萬元，公司又給每人40000萬元的安置費。村支書說：“村民的宅基地、房子無論大小一律不折價補償，房子經(jīng)村民簽字確認，公司拆除。村民的自有樹木都由公司作價補償；村集體的林木、果園均未作價補償，無償交給公司使用?！?/p>

有的地方在建新區(qū)時，不顧農(nóng)戶子女已成家分戶的現(xiàn)實，一大家子只劃一塊宅基地，造成父母子女幾家數(shù)代同樓而居。在H縣某新區(qū)入戶訪談了解到，該村的土地被某化工集團以每畝21800元全部征收， 在對該村進行整村拆遷安置時，新、舊村的房子不實行置換，舊村房子作價補償，新區(qū)房子統(tǒng)規(guī)自建，費用由農(nóng)民自理。在這里，我們看到了父母和兩個都已娶妻生子的兒子，三代人同住只有兩層的小樓里，生活很不方便。

有的地方在建新區(qū)時，對農(nóng)戶原宅基地大小，不做區(qū)別對待，特別是對擁有較大面積宅基地的農(nóng)戶，不予任何補償。在G縣的一次座談會上，對大面積宅基地是否應(yīng)予補償，兩種觀點針鋒相對。G縣舊村宅基地大部分是五分地(333.33平方米)，有的甚至是一畝地，也有老宅占地兩畝的，而新區(qū)每院宅基地僅為三分。一農(nóng)戶代表說房子和宅基地是祖祖輩輩傳下來的，進入新區(qū)后再大的宅基地都不做補償不合理。村干部則反駁：宅基地是集體所有，省上有規(guī)定每戶不超過三分，你多占宅基地本來就是違法的，沒有多收你的費用就不錯了。農(nóng)民的房屋所有權(quán)，宅基地用益物權(quán)都應(yīng)受到法律保護。實際上，農(nóng)民宅基地除具有居住功能外，還有家庭副業(yè)生產(chǎn)功能，如飼養(yǎng)家禽家畜，房前屋后種植蔬菜、果樹等。一些會經(jīng)營的農(nóng)民，宅基地上的家庭副業(yè)收入可觀。集中居住后農(nóng)民在宅基地上的家庭副業(yè)終結(jié)，客觀上減少了部分農(nóng)民的收入。

(五)忽視對村莊弱勢群體財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的扶持

有的地方在建新區(qū)時，對農(nóng)村貧困戶、殘障戶財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)缺乏應(yīng)有的支持和保護，致使這部分農(nóng)戶無法入住新社區(qū)。X縣及G縣的D村都有幫助貧困戶、殘障戶入住新社區(qū)的特殊措施。X縣有“交鑰匙工程”， 政府無償向農(nóng)村貧困戶、殘障戶提供80m2住房一套。G縣F村對貧困戶、殘障戶實行就地安置，提供88平方米住房。貧困戶可根據(jù)現(xiàn)有資產(chǎn)置換，不足部分通過與村集體協(xié)議確定解決。如未有資產(chǎn)或資產(chǎn)不足以置換的，在足額交付房款之前對房屋只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，但可以繼承。在補足差額后，方可取得房屋所有權(quán)。同樣是G縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點的H村則稱農(nóng)村貧困戶、殘障戶入住新區(qū)應(yīng)由政府買單，村里不能讓貧困戶、殘障戶無償入住新區(qū)，否則會造成農(nóng)戶間的不公平。在農(nóng)村仍有一部分貧困戶和殘障戶經(jīng)濟困難乃至貧窮，無力支付進入新區(qū)的房款和其他費用，只能住在舊區(qū)。所以在一些村子，就形成了新舊兩個居住區(qū)。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損形成機理分析

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損的形態(tài)雖然多種多樣，但透過這些現(xiàn)象，我們依然可以探究到其主要致因。

(一)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)認知不足，保護農(nóng)民權(quán)益存在基礎(chǔ)性缺陷

一是對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)涵和意義認識不到位。我國在十二屆全國人大政府工作報告中首提要保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，人們對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)涵、外延還缺乏必要的了解和認識。有的知之甚少，有的含混不清，有的殘缺不全?；鶎痈刹浚h、鄉(xiāng)、村干部大都對此認識模糊，所知有限。二是主觀上漠視或淡化對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護。由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要是以政府主導(dǎo)、行政推動方式實施的，包括規(guī)劃、投資、建設(shè)大多是政府行為，有的地方還推行“農(nóng)民零負擔”。地方政府和官員普遍認為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是為農(nóng)民辦好事、辦實事，農(nóng)民是最大的受益者，根本就不存在損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的問題。訪談中普遍的觀念似乎是政府在“施恩”，農(nóng)民應(yīng)感恩。因此，在主觀上片面追求政府利益最大化，沒有認識到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的重要性或淡化了這一問題，有的甚至認為農(nóng)民受一點損失也是理所當然的，對于農(nóng)民提出的一些訴求認為是“不知足”。 這些認識上的偏頗，導(dǎo)致實踐無視或漠視農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護。三是農(nóng)民自我權(quán)利意識和維權(quán)意識欠缺。以上現(xiàn)象同樣存在于農(nóng)民自身，由于對自身權(quán)益缺乏應(yīng)有的了解和認識，也就難以自覺、自主地主張權(quán)利和維護權(quán)利。

(二)相關(guān)政策法規(guī)和措施不健全，保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益“于法無據(jù)”

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是以土地權(quán)益為核心的權(quán)利體系。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必然觸及這些權(quán)利，而且非常直接和廣泛。如整村搬遷中的房屋評估、拆遷補償、資產(chǎn)置換；宅基地騰退的補償；承包地的征收、占用、調(diào)整；節(jié)余土地指標交易收益的歸屬和使用；小村并大村后的“三資”歸屬與支配等。這些在實踐中，有的可以通過現(xiàn)有的政策法規(guī)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護，但大多缺乏國家和地方性法規(guī)的調(diào)整，如宅基地的退出機制。地方政府有關(guān)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策文件往往缺少這方面的專門規(guī)定，即使有也是比較籠統(tǒng)，缺乏明確、具體的規(guī)定，致使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護失之有據(jù)，甚至造成新的“政策性”傷害。通過查閱許多地方政府關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的“紅頭文件”，發(fā)現(xiàn)對其他有關(guān)問題的規(guī)定都比較詳盡具體，而對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護措施的規(guī)定則存在明顯的缺失和不足。幾乎都是標簽口號式的表述，缺乏明確、具體的措施?，F(xiàn)實中，農(nóng)民不可能用《憲法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》這樣的“大法”去主張或守護自己的權(quán)利。

(三)農(nóng)民主體地位未確立，保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益缺乏內(nèi)在動力

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)始終應(yīng)以農(nóng)民為主體，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。在建設(shè)過程中，應(yīng)保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，乃至決定權(quán)。無論是政策制定，還是方案實施，都應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，考慮農(nóng)民的訴求。但在政府主導(dǎo)下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，全能政府往往包辦了一切，農(nóng)民只是簡單地“被拆遷”、“被改造”、“被上樓”、“被并村”。在實踐中，一些地方由于未擺正政府與農(nóng)民的地位和關(guān)系，致使農(nóng)民權(quán)益受損害，引發(fā)農(nóng)民不信任、不滿意，甚至抵觸、反對。如關(guān)于農(nóng)民是否愿意建新區(qū)的問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地理位置優(yōu)越、居住條件較好村子的農(nóng)民并不愿意再建新區(qū)，但政府為了完成指標任務(wù)卻一意孤行。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，實事求是，因地制宜，不應(yīng)為完成指標任務(wù)而搞大躍進；新區(qū)房屋建設(shè)究竟采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，還是統(tǒng)規(guī)自建？一些地方政府一刀切搞統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，導(dǎo)致農(nóng)民對基層政府不信任，對房屋質(zhì)量不滿意。還有新區(qū)建設(shè)占用農(nóng)戶的承包地究竟應(yīng)該采取何種方式補償？“資產(chǎn)置換”怎樣才是公平合理？這些問題都應(yīng)充分聽取農(nóng)民的意見，否則會損害到農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，引發(fā)矛盾糾紛，影響社會穩(wěn)定。

(四)政策疊加目標不一，保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益難成合力

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及用地指標、資金支持、購房補貼等諸多與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益直接相關(guān)的問題，而這些問題又大都由出自不同部門的政策加以調(diào)整。所以在實踐中，同樣是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其項目依據(jù)卻有所不同。有的是依據(jù)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，有的是依據(jù)“農(nóng)村‘空心村’綜合治理試點”政策(即實行“復(fù)墾一畝耕地獎勵一畝建設(shè)用地指標的政策”)，有的是根據(jù)“城中村改造”政策，還有的是依據(jù)移民搬遷政策等。這些政策的價值取向不同，對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的側(cè)重點也有所不同。實踐中，地方政府為了迅速推進新型農(nóng)村社區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效解決建設(shè)用地指標和建設(shè)資金，通常進行政策疊加、項目集中、資金捆綁，往往把新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和重點示范鎮(zhèn)建設(shè)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城中村改造，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和征地拆遷安置等項目混合交叉進行，以致發(fā)生利益邊界不清，損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的問題。如有的地方市級政府上收節(jié)余土地指標，統(tǒng)一調(diào)配，致使土地節(jié)余的地方既得不到建設(shè)用地指標，又得不到土地節(jié)余指標交易收益，無以支持新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，從而使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受到損害。在某縣座談時，該縣呼吁市里應(yīng)返還該縣節(jié)余土地指標；有的地方將土地節(jié)余指標交易收益不用于或較少用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，增加了農(nóng)民負擔；有的地方縮減新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地指標，轉(zhuǎn)移使用到城鎮(zhèn)商品房開發(fā)。特別是將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和重點示范鎮(zhèn)建設(shè)捆綁進行或使用城中村改造政策，引入社會資本，由開發(fā)商參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目時，若監(jiān)管不到位，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益就更容易受到損害。還有的將企業(yè)和高校征收、征用農(nóng)民土地的拆遷安置包裝成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有其名而無其實，損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。如我們在西安市某區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)調(diào)研時，農(nóng)民反應(yīng)極其強烈。該村270多戶，近千人，有耕地800多畝，人均不到一畝地。土地被某高校建設(shè)征收了600多畝，另外270畝被某房地產(chǎn)開發(fā)公司以觀光農(nóng)業(yè)名目租賃50年，每畝年租金1100元。受訪農(nóng)民稱：土地沒有了，房子被拆了，現(xiàn)已在外過渡三四年了，新社區(qū)一期工程的130多套房(應(yīng)建戶數(shù)的一半)還未竣工，且房屋質(zhì)量問題很多，而另一半應(yīng)建房屋的宅基地還未落實。

(五)侵權(quán)動機“正當化”，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利救濟乏力

在“既缺乏與城鎮(zhèn)居民平等的財產(chǎn)權(quán)，又缺乏農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在市場化和城市化進程中的法律表述機制”的情況下農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損不可避免[8]。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損后，往往以不同的方式表現(xiàn)出來：通過各種方式宣泄不滿情緒，網(wǎng)絡(luò)披露投訴，乃至上訪，造成一定范圍內(nèi)的不穩(wěn)定。有權(quán)利就應(yīng)有救濟，但由于這種侵害往往未被認識到或被遮蔽、淡化，甚至被“正當化”，法律救濟難以施展。加之，一些問題是新問題，尚無相應(yīng)的法律規(guī)定，主要依靠政策調(diào)整，致使難以實現(xiàn)法律救濟，如宅基地有償退出問題，節(jié)余土地指標交易收益歸屬問題等等。

四、保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的路徑與對策

以上調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的諸種問題，雖然在各地表現(xiàn)形態(tài)多樣，損害程度不一,有些是顯性的，有些是隱性的；有些屬于認識問題，有些屬于政策問題，也有些屬于操作層面的問題；有些是政府的問題，有些則是鄉(xiāng)村干部的問題；有些是缺乏經(jīng)驗的問題，有些則是與農(nóng)民爭利的問題；有些問題被人們認識到了，并得到了及時糾正；有些問題尚未被人們認識到，還在任其發(fā)展。因此，為了確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順利進行和健康發(fā)展,我們對此必須予以高度重視，并采取有效措施強化對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護。

(一)認真對待農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是農(nóng)民權(quán)利體系中最核心的組成部分，是農(nóng)民享有其他權(quán)利的堅實基礎(chǔ)。然而這部分權(quán)益也最容易受到侵害和剝奪，尤其是在工業(yè)化和城市化迅速推進過程中，往往首當其沖。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，即主要是人的城鎮(zhèn)化。如果城鎮(zhèn)化不能保障農(nóng)民權(quán)益特別是財產(chǎn)權(quán)利，城鎮(zhèn)化可能就會淪為新的“圈地運動”[9]。因而，城鎮(zhèn)化的一切政策和舉措都要以尊重和保護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和目標。不能以損害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和以犧牲農(nóng)民利益為代價。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中能否切實保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，直接關(guān)系到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能否健康、穩(wěn)定推進，事關(guān)我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。要認真對待農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，首先必須提高對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的認知水平，要真正弄清弄懂農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)涵和外延，提高保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的自覺性。其次要明確保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是政府和農(nóng)村組織所擔負的重要責任。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是對農(nóng)民的恩賜，而是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化所必須。政府和農(nóng)村集體組織在保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益中要起表率作用，真正做到“不從農(nóng)民手中挖土地，不在農(nóng)民身上打主意”。

(二)完善保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益政策法規(guī)和措施

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展中，各級政府都出臺了相應(yīng)的政策文件，但這些政策文件對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，難以指導(dǎo)實踐。因此，應(yīng)在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善相關(guān)政策文件，突出對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護，將農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護落實在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各個具體環(huán)節(jié)上。如出臺集體土地上農(nóng)民房屋征收補償標準，農(nóng)民資產(chǎn)評估置換辦法，宅基地退出補償辦法、節(jié)余土地指標交易收益管理使用辦法，社區(qū)建設(shè)占用農(nóng)戶承包地補償辦法等。

(三)突出農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是政府的面子工程和形象工程，而是真正的民生工程。農(nóng)民應(yīng)享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。政府引導(dǎo)不等同于政府主導(dǎo)，政府推動不等同于政府包辦。要擺正政府的角色和地位，充分聽取農(nóng)民的意見，尊重農(nóng)民的意愿，包括政策制定、方案實施都要充分吸收農(nóng)民參與。如相關(guān)文件和配套政策的出臺，除進行充分的調(diào)研，還可召開有農(nóng)民代表參與的聽證會，以確保對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的尊重和保護，避免政府一廂情愿地制定政策，生吞活剝地宣傳政策，簡單粗暴地執(zhí)行政策。對有損農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的政策和做法應(yīng)及時調(diào)整和糾正。

(四)強化程序正義，公開透明確保公正

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實體保護，需要公開、透明、規(guī)范、嚴格的程序作為保障。無論是政策的制定，方案的實施都應(yīng)在公正程序之下進行。事實上，所有損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益行為的發(fā)生都是在缺乏公正程序或違反公正程序的情況下發(fā)生的。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)有嚴格的程序規(guī)定，并嚴格按照程序辦事，力戒違規(guī)操作，不按程序辦事。為此，還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機制。亟須制定統(tǒng)一的“城鄉(xiāng)用地監(jiān)管法”, 建立統(tǒng)一透明城鄉(xiāng)規(guī)劃用地市場運行監(jiān)管規(guī)則體系，明確交易主體、范圍及罰則體系等[10]。充分發(fā)揮村民代表和村民議事會的作用。否則，農(nóng)民還是擺脫不了“一腔怨氣，滿臉無奈”的境遇。

(五)加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革步伐

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是以土地權(quán)益為核心的權(quán)利體系。任何權(quán)利的有效保護都是以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)容同樣是以農(nóng)民土地、房屋權(quán)益為核心的，二者的內(nèi)容和精神相契合。2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，要逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，以促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。黨的十九大報告進一步明確要求“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的有效保護創(chuàng)造了重要的前提條件，使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護及問題處理都有了依據(jù)，有了標準，更有利于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利發(fā)展。

(六)加強監(jiān)管確保農(nóng)民利益最大化

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，無論使用什么政策，不管采取何種模式，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是核心，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化是關(guān)鍵。包括建設(shè)用地指標、政策配套資金、節(jié)余土地指標交易收益等，是農(nóng)民的就應(yīng)無條件的歸屬農(nóng)民，不得截留、挪用、擠占。特別是有社會資本介入、開發(fā)商參與的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目，要加強監(jiān)管，合理界定利益邊界，做到政府不爭利，開發(fā)商要讓利，農(nóng)民才有利。

(七)暢通權(quán)利救濟渠道及時化解矛盾糾紛

有權(quán)利就應(yīng)有救濟，這是法治社會的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建和諧社會的必然要求。在發(fā)生矛盾糾紛和不法侵害行為時，應(yīng)窮盡制度內(nèi)的各種救濟手段彌補農(nóng)民權(quán)益損失，及時化解矛盾糾紛。由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有政治話語、“運動式”推進的特點，許多對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的損害本身就來自于農(nóng)村集體組織、基層政府和工商資本。農(nóng)民處于弱勢地位，農(nóng)民權(quán)益的保護者異化為利益的對立者，從而使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護和權(quán)利的救濟變得異常困難。因此，一要加大對地方立法和地方政府規(guī)范性文件的合法性審查；二要加強對基層政府依法行政的監(jiān)督；三要提高農(nóng)民維權(quán)的意識和能力；四要發(fā)揮基層法律公共服務(wù)對農(nóng)民的支持作用。

五、結(jié) 語

黨的十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展史上具有劃時代的里程碑意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，必將涉及農(nóng)村土地制度的重大變革，也必將觸及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益問題。雖然新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)只是鄉(xiāng)村振興中小小的一個點，對其財產(chǎn)權(quán)益的保護也只是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的一個側(cè)面，但“一葉知秋”會讓我們更加關(guān)注鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益問題，更加重視農(nóng)村基層法治建設(shè)。隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)村法治建設(shè)的逐步完善，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益損害問題不應(yīng)再是“運動式發(fā)生”和“運動式解決”，而應(yīng)走向法治化和常態(tài)化。