黃 軍 王明江

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

當(dāng)前，國家正在積極實施治理體系和治理能力現(xiàn)代化，民族自治地方政府作為區(qū)域治理主體，要立足實際，搶抓國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化機遇，研究適合本區(qū)域治理的更好路徑,通過不斷加強自身能力建設(shè)，提升治理水平和為公眾服務(wù)的本領(lǐng)，積極構(gòu)建多元參與治理機制，建設(shè)公平，公正，公開,民主,法治,和諧的服務(wù)型政府，不斷提高治理水平。通過對民族自治地方政府治理現(xiàn)代化必要性，對制約民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實瓶頸進行了分析,試圖從樹立新的治理理念、改革行政管理方式、方法、制度等路徑探索構(gòu)建其治理現(xiàn)代化。

一、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理體系是包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，現(xiàn)代國家治理體系三個最重要的次級體系分別是政府治理、市場治理和社會治理[1]。其中，政府是治理的主要主體，居于核心、主導(dǎo)地位，是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。截止2017年底，我國一共有5個自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣/旗，其面積占國土的64%，民族自治地方所占國土面積比例之大，其治理現(xiàn)代化是國家治理體系不可分割的有機構(gòu)成。同時民族自治地方政府與一般地方政府相比，在行政權(quán)力運行方面，享有自治權(quán)，具有權(quán)力的特殊性。在事務(wù)治理方面，受到民族宗教文化信仰的影響，具有民族性、特殊性等特點，所致其治理內(nèi)容、治理方式也有所不同。為此，民族自治地方政府治理現(xiàn)代化，就是要以現(xiàn)代化治理理念為指導(dǎo)，充分利用自治權(quán)，加強自身治理體系改革和能力建設(shè)，切實厘清政府、市場、社會治理關(guān)系、在治理區(qū)域內(nèi)依法履行治理職能，從而促進區(qū)域內(nèi)社會健康、和諧發(fā)展和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的目的，這便是民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵所在。

二、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的必要性分析

民族自治地方政府是國家為了對民族地方公共事務(wù)進行有效治理而設(shè)置的主體，是中央政府在民族自治地方的延伸，是中央政府政策的貫徹者、執(zhí)行者是國家治理的重要組成部分。由于受傳統(tǒng)政治體制，自然環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、人口素質(zhì)等多重因素的影響，民族自治地方政府對社會公共事務(wù)的治理方式、方法與發(fā)達地區(qū)相比明顯滯后，難以適應(yīng)新形式下社會發(fā)展趨勢，尤其是無法滿足大數(shù)據(jù)時代下公眾日益多元化的公共服務(wù)需求，這就要求民族自治地方政府實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化，不斷提高治理水平。

(一) 共建共治共享的社會治理格局要求民族自治地方政府治理現(xiàn)代化

十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，要實現(xiàn)整個社會治理格局的共建共享，毫無疑問，民族地區(qū)的現(xiàn)代化治理是不可忽視的，是不可缺少的。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民族地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生改變，社會內(nèi)部關(guān)系、利益關(guān)系也變得越來越復(fù)雜多元，而民族地區(qū)尚未真正構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，治理效果與社會公眾的期望值尚有一定差距，這也凸顯民族地區(qū)社會治理體系社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平進行深度研究的迫切性與必要性。

（二）利益多元化要求民族自治地方政府治理現(xiàn)代化

當(dāng)前，雖然民族自治地方經(jīng)濟基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生了顯著變化，不斷縮短了西部與東部之間發(fā)展差距，利益呈現(xiàn)差距擴大化的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。社會公眾要表達實現(xiàn)自己的利益要求，對政府公共政策的制定，出臺關(guān)注率也明顯提高，積極參與社會治理，這要求民族自治地方政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式方法，積極為公眾搭建參政議政平臺，為本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)建一個民主、法治、公平、正義、安全的環(huán)境，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

（三）民族地區(qū)客觀環(huán)境要求地方政府治理現(xiàn)代化

民族自治地方政府積極實施治理現(xiàn)代化，是降低行政成本，提高行政效率，建立廉潔高效政府的關(guān)鍵舉措。但由于很多民族地區(qū)位于邊緣地帶，地廣人稀，各地方政府比較分散，彼此之間距離相隔較遠，加之民族成分較為復(fù)雜，受民族宗教，文化信仰的影響，形成了各自的生活習(xí)慣和多種多樣的語言。民族自治地方政府在自然環(huán)境相對惡劣，地域較廣、人口分散的區(qū)域內(nèi)進行社會公共事務(wù)治理，其所做工作量是很大很復(fù)雜的，所需行政經(jīng)費投入較大，行政成本運行過高是難以避免的。要提高社會治理效果，降低行政成本，民族自治地方政府結(jié)合民族區(qū)域自治制度，充分利用自治權(quán)，加強頂層設(shè)計，獲取各方支持，尤其獲取中央政府對民族地方基礎(chǔ)設(shè)施改善的支持，加強信息網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)建設(shè)，通過信息化治理提高地域分散治理格局的行政效率。

三、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實瓶頸

民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是提高政府治理水平的有效途徑。但在具體實踐中，民族自治地方政府由于受行政價值觀、自身能力、特殊環(huán)境等諸多因素的制約，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化難度較大。

（一）行政價值觀偏差的制約

正確的行政價值觀是指導(dǎo)政府發(fā)展的方向，是引領(lǐng)發(fā)展的動力。民地地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比，信息流通較為滯后，官員受傳統(tǒng)“官本位” 行政價值觀的影響，“官癮”較重，治理理念更新較慢，公眾利益至上意識淡薄，一定程度上存在“我的地盤我做主”的行政價值觀，對地方社會事務(wù)治理重視短期效果忽視長遠利益，追求“短、平、快”，以期在短期取得顯著政績，造成公權(quán)執(zhí)行方面忽視公共利益最大化，而強調(diào)個人、部門利益最大化，行政價值觀偏離了公共利益目標(biāo)。同時對社會多元主體參與地方社會事務(wù)治理認識不到位，更缺乏有效的引導(dǎo)，政府治理能力現(xiàn)代化緩慢。 為此，更新思想、理念革新、與時俱進，樹立正確的行政價值觀是民族自治地方治理能力現(xiàn)代的本質(zhì)要求。

（二）政府人、財、物資源弱化的制約

王紹光和胡鞍鋼，他們將“政府能力”等同于“國家能力”,認為其內(nèi)容包括汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強制能力，“財政汲取能力是國家動員吸取全社會資源的能力，是國家能力的核心，是國家實現(xiàn)其他能力的基礎(chǔ)?！盵2]漢密爾頓曾說“一個只得到一半供給的、經(jīng)常貧窮的政府，怎能實現(xiàn)其制度的目的，怎能提供安全保障，增進繁榮或維持國家的名聲？這樣的政府怎么能夠擁有能力或保持穩(wěn)定，享有尊嚴(yán)或信用，得到國內(nèi)信任或國外的尊敬呢？它的管理除了連續(xù)不斷地采用姑息的、無能的而且可恥的權(quán)宜辦法以外，還能有別的辦法嗎？”[3]，王紹光和胡鞍鋼，漢密爾頓的研究觀點體現(xiàn)了政府吸取能力的重要性，是政府實現(xiàn)公共行政目標(biāo)重要的手段，由于民族自治地方，政府資源汲取能力有限，財力主要依靠地方稅收，而龐大的公共財政支出，讓民族自治地方政府在應(yīng)對社會事務(wù)治理方面捉襟見肘。而政府治理能力現(xiàn)代化需要強大的財力、物力、人力作為支撐，加之民族自治地方自身吸引力不足，缺乏人才回流措施，很難將一些核心技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才吸納到公務(wù)員隊伍中來，導(dǎo)致公務(wù)員隊伍素質(zhì)的參差不齊，財力、物力、人力的弱化制約了民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化步伐。

（三）復(fù)雜自然、人文環(huán)境的制約

由于民族自治地方復(fù)雜地形地貌和獨特氣候?qū)е赂骰鶎诱g、群眾自治組織之間較為分散，地方政府在社會公共事務(wù)治理方面行政成本增加，與發(fā)達地區(qū)相比，行政效率低下。加之民族自治地方民族成分，生活習(xí)俗、宗教信仰的影響?！坝裳夑P(guān)系、信仰關(guān)系、地緣關(guān)系形成的社會認同，結(jié)合傳統(tǒng)的、本土性和族群性資源形成特殊的社治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮著特殊的社會資本優(yōu)勢”。[4]因此，還得考慮民族自治地方特殊的民族文化對社會公共事務(wù)治理的影響，以及對政府治理現(xiàn)代化的制約。

四、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的路徑思考

從民族自治地方政府治理現(xiàn)代化制約因素分析來看，要破解制約瓶頸，可從政府的執(zhí)政理念、革新行政管理方式、方法制度、政府能力建設(shè)等方面來構(gòu)思其治理能力現(xiàn)代化。

（一）民族自治地方政府要樹立正確的治理理念

與非民族自治地方政府治理相比較，民族自治地方政府對社會公共事務(wù)的治理具有明顯的特殊性和艱巨性，加強民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化，“政府應(yīng)該首先在理念創(chuàng)新上有所突破，才能以理念創(chuàng)新為前提，引領(lǐng)社會管理的系統(tǒng)性改革和整體性優(yōu)化，推動管理創(chuàng)新并提高效益”[5]。民族自治地方雖然受特殊自然環(huán)境，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后等因素的影響，但仍然可以結(jié)合本地方具體區(qū)情來創(chuàng)新政府治理方式、方法和治理體制機制，尤其是結(jié)合國家治理現(xiàn)代化要求，樹立治理現(xiàn)代化理念，是實現(xiàn)其治理現(xiàn)代化的核心。第一，要樹立以公共利益為出發(fā)點、落腳點的治理理念。政府實施治理目的就是維護公眾利益，幫助公眾實現(xiàn)合法利益，實現(xiàn)社會均衡發(fā)展，切實解決社會發(fā)展不平衡不充分矛盾。其次，強化依法治理理念。法治是國家善治之基，民族自治地方政府在社會公共事務(wù)治理過程中，由于受到種族、宗教信仰等多元問題的影響，治理過程復(fù)雜多變，步履維艱，地方政府更應(yīng)該結(jié)合民族區(qū)域自治法，樹立依法治理理念，充分利用享有的立法自治權(quán)，加強法制建設(shè)，把依法治理貫穿到社會公共事務(wù)治理的各個領(lǐng)域，全覆蓋，無死角，進而推進民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化。最后，樹立多元參與治理理念。隨著民族自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，信息化水平的提高，微信、微信公眾號等移動新媒體的廣泛應(yīng)用，大大提高了公眾對民族自治地方政府社會公共事務(wù)治理的關(guān)注率，這就要求民族自治地方政府要徹底改變政府作為“單一”治理主體的局面，要與社會發(fā)展與時俱進，引導(dǎo)企業(yè)、非政府組織、自然人等社會力量諸如參與治理，形成人人參與社會治理，人人盡責(zé)的大好格局，也就是要進一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。因此，正確的治理理念對能切實提高民族自治地方政府的凝聚力，從而推進治理能力現(xiàn)代化。

（二）民族自治地方政府要加強“廢、改、立”工作

民族自治地方由于受傳統(tǒng)“人治”、“官本位”行政價值觀的影響制約，法治治理機制尚未完全建立，要實現(xiàn)現(xiàn)代治理目標(biāo)任重道遠，要實施現(xiàn)代化治理，其行政管理體制改革至關(guān)重要，其改革主要包括廢、改、立三個方面的內(nèi)容。第一，廢除不合理的行政管理制度。作為民族地方治理主體，民族自治地方政府要審時度勢，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際和在對社會公共事務(wù)治理中出現(xiàn)的問題，對一些由自身制定的、過時的、不符合阻礙本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，影響公共管理的規(guī)范性文件及管理制度要及時廢除，避免成為阻礙公共事務(wù)治理的桎梏。第二，對黨和政府部門進行深化和改革。民族自治地方政府要以國家機構(gòu)改革為契機，以中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》為指導(dǎo)，以實現(xiàn)現(xiàn)代化治理為導(dǎo)向，以改革不合理的行政管理體制為抓手，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，對職能相近的部門進行整合，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，不斷提高治理效果和行政效率。第三，加強法制建設(shè)。民族區(qū)域自治地方政府要充分利用自治權(quán)，推動完善特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、宗教事務(wù)管理、生態(tài)環(huán)境保護、旅游資源保護、人才工程、民族文化等領(lǐng)域的立法，制定既符合民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際，又不與國家大法相違背，具有自身特色性、靈活性的法制體系，切實維護民族自治地方少數(shù)民族的切身利益，進一步推動經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)全國同步全面實現(xiàn)。

（三）民族自治地方政府要加強自身能力建設(shè)

政府能力是否強大是民族自治地方政府進行有效社會事務(wù)治理的良好基礎(chǔ)，民族自治地方政府要加強自身能力建設(shè)，首先是要加強經(jīng)濟建設(shè)，因為經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)作為保障，任何好的政策實施將受到嚴(yán)重制約，現(xiàn)代化治理已將成為無源之水。為此，民族自治地方政府要充分發(fā)揮政府導(dǎo)向作用，根據(jù)本地區(qū)所具有獨特的資源優(yōu)勢，大力培育發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，放手非公有制經(jīng)濟的大力發(fā)展，增加地方稅務(wù)收入，以此提高自身財政吸取能力。其次，要加強人才隊伍的建設(shè)，社會發(fā)展離不開人，人才是社會發(fā)展的根本，是政府實現(xiàn)現(xiàn)代化治理主體，民族自治地方政府要牢固樹立人才資源是第一資源理念，充分利用民族政策賦予的良好條件，加大人力資源的開發(fā)，以“走出去”和“引進來”相結(jié)合的方式，制定自身公務(wù)員隊伍外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)計劃，提高執(zhí)政水平。對一些專業(yè)性強的崗位，采取聘任制方法，把一些專家、核心技術(shù)人才引進到公務(wù)員隊伍中任職，努力建設(shè)一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)?shù)墓珓?wù)員隊伍，是實現(xiàn)民族自治地方政府現(xiàn)代化治理的主體。

五、結(jié)語

民族自治地方政府作為國家設(shè)置在民族自治地方的治理主體,是國家治理現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)成單元，必要組成部分，面對治理現(xiàn)代化中的制約瓶頸，要實現(xiàn)現(xiàn)代化治理，這就需要民族自治地方政府要以習(xí)近平新治國理政思想為指導(dǎo),切實提高政治站位，緊密圍繞國家戰(zhàn)略，以脫貧攻堅為抓手，以全面建成小康社會作為主體目標(biāo),利用自身特色資源優(yōu)勢，加快特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展,不斷提升滿足少數(shù)民族生存和發(fā)展的公共服務(wù)要求。要秉承打鐵必須自身硬的理念，搶抓新時代國家治理能力治理體系現(xiàn)代化機遇，改革不合理的行政管理體制、加強法制建設(shè)，電子政務(wù)建設(shè)，服務(wù)型政府建設(shè)，把體制資源、社會資源進行有機整合，全面提升政府能力。加強政務(wù)公開，提高社會多元主體對政府治理的關(guān)注度，以此提高政府治理的透明度，民主度，并通過新的信息技術(shù)手段，法制手段，不斷提升民族自治地方政府對社會公共事業(yè)治理的效率和水平，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化