楊丹瑩

[摘 要] 從古至今，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地與農(nóng)民之間相互依存，土地與農(nóng)民的一切基本權(quán)利息息相關(guān)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著我國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)程的加快發(fā)展，農(nóng)村的大量集體農(nóng)用地被征，產(chǎn)生了大量的“特殊弱勢(shì)群體”--失地農(nóng)民。針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀，分析現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民社會(huì)保障模式，結(jié)合目前失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)不完整、保障內(nèi)容不全面、保障資金籌集困難及保障制度缺乏法律保護(hù)問(wèn)題，為了保障失地農(nóng)民在失去土地之后的基本權(quán)益，政府需在建立合理多層次的社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上健全征地制度，通過(guò)完善社會(huì)保障體系和征地制度保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益。

[關(guān)鍵詞] 失地農(nóng)民；社會(huì)保障；城市化

[中圖分類(lèi)號(hào)] F640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）01-0069-02

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民是一種特殊群體，指的是政府出于城市建設(shè)等原因依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定征收農(nóng)村土地后產(chǎn)生了人均耕地低于0.3畝的農(nóng)村居民。失地農(nóng)民的產(chǎn)生不僅是我國(guó)城市化進(jìn)程中的正常規(guī)律也是必然結(jié)果，它是城市化進(jìn)程中必然會(huì)產(chǎn)生的一種群體，我國(guó)近十年城鎮(zhèn)化率呈持續(xù)上漲趨勢(shì)。

從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了超過(guò)5000萬(wàn)的失地農(nóng)民，并且隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，失地人數(shù)逐年持續(xù)上升。根據(jù)《國(guó)家土地占用規(guī)劃要求》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，按照現(xiàn)階預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民總量將突破1億1，并且通過(guò)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)在2000年-2030年的三十年間，我國(guó)的被占耕地?cái)?shù)量將會(huì)達(dá)到并且超過(guò)5450萬(wàn)畝，這也會(huì)造成超過(guò)7800萬(wàn)人失去耕地變成失地農(nóng)民。同時(shí)在2030年將會(huì)有大約5000萬(wàn)的農(nóng)民失去土地也處于失業(yè)的狀態(tài)。

二、現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民社會(huì)保障模式

通過(guò)研究全國(guó)各地目前現(xiàn)行的制度大概歸納為四類(lèi)：第一類(lèi)是將失地農(nóng)民直接納入現(xiàn)行的社會(huì)保障體系中，享受同等待遇；第二類(lèi)是針對(duì)特殊群體，建立一種介于“城保”與“農(nóng)?！敝g的特殊制度體系；第三類(lèi)是針對(duì)被征地農(nóng)民建立專(zhuān)門(mén)的制度體系，例如建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度；第四類(lèi)是通過(guò)大力宣傳與積極推廣商業(yè)保險(xiǎn)，多多鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)。由于全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有差異性，全國(guó)各地形成了不同的失地農(nóng)民社會(huì)保障模式，主要代表城市模式如下表所示：

國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度對(duì)比表

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度雖然已經(jīng)取得了一定的成效，在一定程度上也解決了失地農(nóng)民的基本生活問(wèn)題，保障了基本權(quán)益，但是制度在運(yùn)行過(guò)程中，仍然存在著一些不可忽視的問(wèn)題，阻礙著我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度更完善化。

（一）失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)不完整

完善的社會(huì)保障制度不僅要包括齊全的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)還應(yīng)該包括完善的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，但是與我國(guó)以社會(huì)性、福利性、公平性、互助性為本質(zhì)特征的社會(huì)保障體系相比，全國(guó)各地現(xiàn)行的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策并未形成一個(gè)完整的保障體系，相比之下我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系完整性明顯不足。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度水平較低，保障內(nèi)容不全面

我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度水平普遍不高，大多數(shù)地區(qū)的保障水平僅僅只能夠維持最低生活保障水平，甚至有的地區(qū)保障水平達(dá)不到最低保障。部分地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障政策只能稱得上是“生活保障”制度，僅僅保障失地農(nóng)民最基本的生活，并不能像既包括保障水平較高的社會(huì)福利也包括提供最低生活需要的社會(huì)救助的完整的社會(huì)保障體系。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集困難

我國(guó)法律上規(guī)定了對(duì)失地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)，但是作為失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的主要來(lái)源，法律并沒(méi)有明確的涉及到失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金來(lái)源。失地農(nóng)民個(gè)人普遍缺乏繳費(fèi)能力，地方政府也并沒(méi)有充裕的財(cái)政資金進(jìn)行社保資金補(bǔ)貼，最后造成失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金籌集困難，權(quán)益難以得到保障。

（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度缺乏法律保護(hù)

關(guān)于失地農(nóng)民特殊群體，至今缺乏完整統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的體系，只有部分的條文規(guī)定涉及到失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律規(guī)定，相關(guān)法律規(guī)定的缺欠導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)保障工作運(yùn)行缺乏法制化。

四、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本思路

（一）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障政策體系

1.建立高層次、多形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際情況，因地制宜建立起高層次、多形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。針對(duì)失地農(nóng)民這一特殊群體，可以適度進(jìn)行醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助，比如可以通過(guò)提高報(bào)銷(xiāo)比例、進(jìn)行藥品補(bǔ)助等措施解決農(nóng)民后顧之憂。

2.建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。作為失業(yè)保險(xiǎn)制度最為重要的核心部分就是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，政府應(yīng)該撥款建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，組織系統(tǒng)化的就業(yè)培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民在失去土地之后可以快速的掌握一門(mén)技能，提升就業(yè)素質(zhì)，提高就業(yè)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)就業(yè)適應(yīng)能力，幫助其快速的進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行再就業(yè)。

3.建立不同地區(qū)與不同保障標(biāo)準(zhǔn)的保障。受到我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性的影響，政府因按照屬地化管理原則對(duì)符合條件的失地農(nóng)民建立不同地區(qū)與不同保障標(biāo)準(zhǔn)的保障。這一制度的建立應(yīng)該旨在幫助解決在失去土地之后由于處于失業(yè)狀態(tài)的失地農(nóng)民無(wú)法維持基本生活的問(wèn)題，在制度實(shí)施過(guò)程中結(jié)合當(dāng)?shù)刈畹偷纳畋Ｕ纤胶腿司畹褪杖胂蚱涮峁┍Ｕ稀?/p>

（二）完善我國(guó)的土地征用補(bǔ)償機(jī)制

1.確保社會(huì)保障資金來(lái)源，合理監(jiān)督運(yùn)行

解決我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，首先需要確保社會(huì)保障資金來(lái)源。目前，我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金主要來(lái)源于土地征用賠償款，主要包括政府所給的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。從整體上這種模式是可行，但是在實(shí)際資金繳費(fèi)比例上，應(yīng)該結(jié)合土地征收標(biāo)準(zhǔn)、土地征收用途等其他的情況綜合考慮繳費(fèi)比例。例如對(duì)于一些公益性用地，政府應(yīng)該加大對(duì)資金的投入，農(nóng)民只需要繳納較少的比例。除此之外，還需加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)督管理，最大程度的將資金運(yùn)行過(guò)程明晰化，嚴(yán)格依照相關(guān)的法律規(guī)定，明確相關(guān)監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)力，保證制度的正常運(yùn)行。endprint

2.優(yōu)化征地程序，規(guī)范政府征地行為

（1）明確公共征地內(nèi)容，減少法律漏洞

我國(guó)的法律規(guī)定我國(guó)公共征地必須是以公共利益為前提基礎(chǔ)，但是由于法律中對(duì)公共利益的界定較為模糊，法律制定的漏洞導(dǎo)致我國(guó)國(guó)家權(quán)力被濫用，有的營(yíng)利性征地甚至以公共用地為借口，直接損害了我國(guó)農(nóng)民最切實(shí)的基本土地權(quán)益，造成越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地，因此為了維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，必須要在法律上對(duì)公共利益進(jìn)行界定，并且明確區(qū)分清楚公共用地和營(yíng)利性用地。

（2）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)對(duì)于失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償不僅僅應(yīng)該包括最基本的三部分，更應(yīng)該考慮到實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)因素，比如被征土地的土地具體位置、市場(chǎng)供求關(guān)系、政府法律政策等因素適度的提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。既要補(bǔ)償失去土地的農(nóng)民失去土地的現(xiàn)有損失，也要補(bǔ)償失地農(nóng)民在失去土地之后，考慮再就業(yè)、生活和物價(jià)成本上漲等造成的生活成本的長(zhǎng)期損失。并且應(yīng)該根據(jù)被征土地的地理位置，結(jié)合土地市場(chǎng)價(jià)格，賠償給失地農(nóng)民最大程度和最大利益的補(bǔ)償金。

（3）加強(qiáng)宣傳教育，提高自我保障意識(shí)

失去土地之后的農(nóng)民不僅僅身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變，思想觀念、生活方式、行為習(xí)慣、就業(yè)模式也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。當(dāng)賴以生存的土地被征收后，農(nóng)民將會(huì)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念、養(yǎng)老模式。由于失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是一項(xiàng)特殊的制度，大多數(shù)的農(nóng)民對(duì)此制度缺乏了解，因此需要對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行大力宣傳。

五、結(jié)語(yǔ)

大量存在的失地農(nóng)民群體已經(jīng)成為了現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展面對(duì)的一個(gè)不可忽視的社會(huì)問(wèn)題，并且將會(huì)持續(xù)影響著我國(guó)未來(lái)社會(huì)的發(fā)展，阻礙著和諧社會(huì)的建設(shè)步伐。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是一個(gè)新問(wèn)題也是個(gè)難題，研究制定一個(gè)科學(xué)的、合理的、完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度模式，落實(shí)各負(fù)責(zé)主體的責(zé)任，明確規(guī)范制度實(shí)施程序，完善保障內(nèi)容、提高保障水平，可以從根本上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，同時(shí)可以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

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[責(zé)任編輯：趙磊]endprint