羅志敏，李易飛

（1.鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001；2.大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

一、引言：我國(guó)大學(xué)治理新格局下的一個(gè)基本判斷

觀察當(dāng)前我國(guó)大學(xué)的治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)：大學(xué)過(guò)去所一直依賴(lài)的傳統(tǒng)政治及社會(huì)條件將不斷淡出，取而代之的將是一種新的治理環(huán)境。與此同時(shí)，我們又欣喜地看到，“建設(shè)依法辦學(xué)、自主治理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”在國(guó)家政策文本中的納入以及一些有關(guān)教育體制改革試點(diǎn)等后續(xù)政策的相繼推出，除了進(jìn)一步明確和擴(kuò)大了大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)之外，還使近年來(lái)高教界傾力呼吁的“大學(xué)多元合作治理”獲得了國(guó)家最高政策層面的認(rèn)可和積極回應(yīng)。［1］教育部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》以及中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，更是為大學(xué)今后的發(fā)展釋放了很多利好空間。以上這些，不僅意味著我國(guó)的高等教育已經(jīng)迎來(lái)了一個(gè)新的起點(diǎn)，也預(yù)示著大學(xué)治理將處在一個(gè)新的格局之中。

基于已有的歷史經(jīng)驗(yàn)，這種新的格局可使我們形成一個(gè)基本判斷就是：我國(guó)的大學(xué)治理即將迎來(lái)一個(gè)快速的內(nèi)、外部制度供給期。這不僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)面臨挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，也是對(duì)國(guó)家高等教育全面深化改革要求中“改什么”以及“怎么改”的回應(yīng)。但制度供給的有效性，不是簡(jiǎn)單地體現(xiàn)在速度、力度和數(shù)量上，更重要的是反映在這些制度之間能否相互配合、彼此呼應(yīng)的質(zhì)量上。如果說(shuō)中國(guó)前一階段的大學(xué)治理改革側(cè)重于理念精神的宣傳、治理體制的設(shè)想和確認(rèn)，那么，下一階段的大學(xué)治理改革則需要進(jìn)入深層的實(shí)踐期（或改革深化期），即到了醞釀推進(jìn)具體的制度建設(shè)及相互之間的有效銜接并為此采取具體措施的階段。由此需要深入思考并予以回答的問(wèn)題是：當(dāng)前格局下創(chuàng)新大學(xué)治理面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？這一問(wèn)題若獲得回答，那么接下來(lái)的問(wèn)題是，應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的途徑以及所急需的條件又是什么？

第一個(gè)問(wèn)題的回答，既涉及到我們能否找到困擾當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理的癥結(jié)所在，也關(guān)涉到能否避免陷入諸如“創(chuàng)建現(xiàn)代大學(xué)制度”“推進(jìn)大學(xué)治理體系現(xiàn)代化”的理想與“適應(yīng)中國(guó)國(guó)情”的現(xiàn)實(shí)之間無(wú)休止的爭(zhēng)論之中；而就第二個(gè)問(wèn)題來(lái)講，若不能就此梳理清楚，則會(huì)“胡子眉毛一把抓”，什么都重要，結(jié)果什么也解決不了。

但是，回顧近年來(lái)學(xué)界關(guān)于中國(guó)大學(xué)治理的相關(guān)研究，卻很難對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題作出令人滿意的回答，并難免有這樣一種感覺(jué)：我們正處在這一研究工作的一個(gè)重要分水嶺上。那就是，我們的大學(xué)治理研究雖然已經(jīng)在宏觀層面上形成了諸多理論性的共識(shí)和判斷，也指出了一些趨勢(shì)性的發(fā)展方向和路徑，如現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)必須“堅(jiān)持大學(xué)理念”［2］“理順大學(xué)組織內(nèi)外關(guān)系”［3］等，但是，這些研究卻不能形成更進(jìn)一步的有效解釋力，也難以洞察大學(xué)治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和結(jié)構(gòu)性困境。有鑒如此，本文嘗試超越已有研究側(cè)重宏觀結(jié)構(gòu)或概念闡釋的現(xiàn)狀，從中觀的研究視角出發(fā)，對(duì)以上問(wèn)題作出分析和解答。

二、面向大學(xué)治理深層實(shí)踐的認(rèn)知瓶頸

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，對(duì)我國(guó)大學(xué)治理的考察路徑可概括為一種“學(xué)科取向的”研究視角［4］，如聚焦于大學(xué)起源與本質(zhì)的歷史學(xué)取向，聚焦于大學(xué)理念與精神的文化學(xué)取向，聚焦于大學(xué)機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置與績(jī)效的管理學(xué)取向，聚焦于知識(shí)生產(chǎn)與效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)取向，聚焦于大學(xué)法治與權(quán)力的法理學(xué)取向。此外，還有主張把大學(xué)作為社會(huì)的第三部門(mén)并以“自治”“非營(yíng)利”和“非政府”來(lái)建構(gòu)大學(xué)治理制度體系的社會(huì)學(xué)取向，主張以某種人性觀或知識(shí)觀為基礎(chǔ)完善大學(xué)治理的哲學(xué)取向，主張把推進(jìn)國(guó)家政治體制改革作為實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理創(chuàng)新突破口的政治學(xué)取向，等等［5］。

以上這種考察路徑，對(duì)于我們吸取某一學(xué)科視角的可取成分并從某一層面來(lái)認(rèn)知現(xiàn)代大學(xué)治理，顯然是很有價(jià)值的，但這一考察路徑注重宏觀層面的力量格局轉(zhuǎn)換，難以切入中觀乃至微觀的大學(xué)治理實(shí)踐，同時(shí)也忽略了大學(xué)內(nèi)外兩個(gè)層面組織及制度的相互滲透和相互建構(gòu)關(guān)系。尤其是這一考察路徑在面對(duì)現(xiàn)實(shí)的大學(xué)治理問(wèn)題時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其在解釋機(jī)制上存在著許多認(rèn)知瓶頸，依筆者的歸納，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，這種路徑雖可以在理想的或價(jià)值的層面為我們思考和分析大學(xué)治理提供一種解析框架，但往往因?yàn)闊o(wú)法關(guān)照我國(guó)的特殊國(guó)情以及目前大學(xué)內(nèi)、外部制度環(huán)境已發(fā)生的明顯變化，而使其提出的一些制度構(gòu)造范式與現(xiàn)實(shí)情況不匹配［6］。

其二，這種路徑往往囿于一種二元論的思維范式，渴望在政府與大學(xué)、大學(xué)內(nèi)部建立起涇渭分明的關(guān)系，而事實(shí)上卻無(wú)力揭示出現(xiàn)實(shí)情境下大學(xué)治理實(shí)踐中內(nèi)、外組織之間復(fù)雜的因果鏈條和微妙互動(dòng)關(guān)系。

其三，這種考察路徑的理論推導(dǎo)大多以一種“應(yīng)然”的線性邏輯存在，無(wú)法揭示出新格局下我國(guó)大學(xué)治理所面臨的結(jié)構(gòu)性困境及其內(nèi)在動(dòng)因。

面對(duì)以上存在的問(wèn)題，學(xué)界正在使用一種互補(bǔ)性或者說(shuō)是替代性的考察路徑，即“比較的”視角，它是以美國(guó)等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的一流高校為藍(lán)本，以圖為當(dāng)前中國(guó)大學(xué)治理的創(chuàng)新實(shí)踐尋找出路。這一路徑雖可以對(duì)大學(xué)治理的某一方面或某一層面進(jìn)行比較具體的介紹和分析，如大學(xué)董事會(huì)、教授委員會(huì)的運(yùn)作模式等，但這卻根植于西方經(jīng)驗(yàn)而非中國(guó)的生活實(shí)踐。

三、中觀視角下的我國(guó)大學(xué)治理變革及其挑戰(zhàn)

上述的對(duì)我國(guó)大學(xué)治理的考察路徑，不僅存在著一些問(wèn)題與困惑，也很難具體回答諸如“如何構(gòu)筑有效的大學(xué)治理機(jī)制”等現(xiàn)實(shí)性難題。因此，如果要在實(shí)踐操作層面籌劃好大學(xué)治理的制度體系，以使國(guó)家已明確的“依法辦學(xué)、自主治理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”這一中國(guó)大學(xué)發(fā)展機(jī)制能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，還需要轉(zhuǎn)換考察問(wèn)題的路徑，引入一些中觀的研究視角。

（一）大學(xué)治理的兩種組織機(jī)制

若從中觀的研究視角出發(fā)透視當(dāng)前我國(guó)的大學(xué)治理問(wèn)題，一般需要做到以下幾方面：一是要突破諸如“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)”“完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)”等大概念的簡(jiǎn)單闡發(fā)；二是需要找出并聚焦于大學(xué)治理中的一些最基本的組織機(jī)制；三是需要結(jié)合我國(guó)大學(xué)治理的歷史進(jìn)程和實(shí)踐來(lái)分析這些機(jī)制之間的相互作用過(guò)程以及解決現(xiàn)實(shí)難題所急需的機(jī)制性條件。

基于我國(guó)特有的社會(huì)政治生態(tài)，再結(jié)合學(xué)界已有的理論共識(shí)，本文認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)大學(xué)治理的構(gòu)成及運(yùn)行，應(yīng)被看成是兩種組織機(jī)制的構(gòu)合：一種是縱向的整合機(jī)制，另一種是橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制。前者是一個(gè)從黨中央、國(guó)務(wù)院、教育部一直到大學(xué)校長(zhǎng)、再到學(xué)校各職能部（處）的科層治理系統(tǒng)，它通過(guò)垂直的、自上而下的資源配置系統(tǒng)，把有著強(qiáng)烈資源需求的各個(gè)高校納入其中，同時(shí)也把各個(gè)相關(guān)主體的訴求納入到相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的軌道。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)高等教育的發(fā)展歷程證明，這種機(jī)制可以更有效率地組織和動(dòng)員全社會(huì)的高等教育資源，并滿足絕大多數(shù)社會(huì)成員對(duì)高等教育的需求（如1999年開(kāi)始的高校大擴(kuò)招）。但是，這種組織機(jī)制并非適合于所有的情境，只有當(dāng)其處在一個(gè)相對(duì)閉塞的環(huán)境且民眾對(duì)高等教育某一方面的訴求具有很高的一致性時(shí)（如“想上大學(xué)”），它才能發(fā)揮出較高的整合效能。后者（橫向協(xié)調(diào)機(jī)制）則是指我國(guó)高教界近些年來(lái)一直呼吁和倡導(dǎo)的“大學(xué)多元治理”結(jié)構(gòu)，它也是一種開(kāi)放式的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。相對(duì)于縱向的整合機(jī)制，橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制在大學(xué)治理上看似效率不怎么高，但卻是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局、塑造或維系現(xiàn)代大學(xué)理念與精神所需要的重要路徑。但是，這種機(jī)制的運(yùn)作也需要一些重要的條件，如需得到縱向機(jī)制的認(rèn)可和支持，有完整、有力的支撐機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部各方相對(duì)獨(dú)立并擁有參與協(xié)商共治的心智因素等。否則，大學(xué)治理各方要么“攪”在一起而使一方獨(dú)大，要么都以己方為中心或互不相讓、互不關(guān)心，通過(guò)橫向協(xié)調(diào)達(dá)成有效治理結(jié)果的效率就很低。

（二）大學(xué)治理創(chuàng)新的最大挑戰(zhàn)

基于大學(xué)生存與發(fā)展的角度，兩種組織機(jī)制都不可或缺，而從中觀的視角出發(fā)，大學(xué)治理創(chuàng)新其實(shí)就是如何促進(jìn)這兩種機(jī)制之間有效匹配的問(wèn)題。但是，要解決這一問(wèn)題，我們不得不遭遇的悖論性事實(shí)或結(jié)構(gòu)性困境是：這兩種組織機(jī)制的訴求和運(yùn)行方向、路徑往往并不一致，甚或存在或暗含矛盾，并在各自的領(lǐng)地中自發(fā)地、不同程度地排斥另一種機(jī)制的涉入。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)歷經(jīng)幾次重大的高等教育體制改革，使大學(xué)治理中的縱向整合機(jī)制不僅在結(jié)構(gòu)上得到了不斷完善，而且已在機(jī)制保障、工作推進(jìn)的思路乃至方式方法等方面都已形成一套自我強(qiáng)化的機(jī)制；而與之相反的是，橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制卻始終比較羸弱，其在實(shí)踐中運(yùn)行所依賴(lài)的組織條件也很匱乏，例如，當(dāng)前國(guó)內(nèi)大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)就普遍缺乏必要的下屬咨詢(xún)機(jī)構(gòu)或支撐機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)的很多職責(zé)要么不得不由行政機(jī)構(gòu)來(lái)行使，要么干脆成了“舉手會(huì)”。這就意味著，縱向的整合機(jī)制與橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制長(zhǎng)久處于一種不銜接的狀態(tài)，其相互匹配問(wèn)題仍在很大程度上停留在理念和認(rèn)知層面，而缺乏實(shí)際制度安排和具體政策工具的支撐。

為了解決上述兩種機(jī)制能否有效匹配的這一棘手問(wèn)題，本文認(rèn)為有必要把它們納入到一個(gè)共同的治理框架之中，以形成兩種機(jī)制上下貫通、內(nèi)外復(fù)合的“共治”結(jié)構(gòu)。這種“共治”結(jié)構(gòu)與以往的大學(xué)治理模式相比的最大差別在于利益的客體都需要變?yōu)槔娴闹黧w，不同利益主體相對(duì)平等，是相互提出權(quán)力要求、相互履行責(zé)任的關(guān)系。權(quán)力分配模式也由政府及其代理人獨(dú)自行使權(quán)力向政府及其代理人與其他主體在溝通和協(xié)商的過(guò)程中行使權(quán)力轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，通過(guò)各主體之間的積極互動(dòng)，以激發(fā)相關(guān)主體主動(dòng)積極地參與大學(xué)的組織活動(dòng)，主動(dòng)識(shí)別和解決大學(xué)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而避免大學(xué)滑向僵化和失序兩個(gè)極端。

但在具體的大學(xué)治理實(shí)踐中，我們又完全可以預(yù)測(cè)到，這種“共治”結(jié)構(gòu)又必然會(huì)面臨過(guò)去早已強(qiáng)化了的“制度惰性”或“路徑依賴(lài)”問(wèn)題。如單就某大學(xué)校內(nèi)推行一項(xiàng)教學(xué)改革政策措施來(lái)講，一般都會(huì)采用大致相似的基本路徑：分管教學(xué)的副校長(zhǎng)帶領(lǐng)教學(xué)管理機(jī)構(gòu)（教務(wù)處）和政策研究部門(mén)（發(fā)展規(guī)劃辦公室或高等教育研究所）對(duì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成工作方案的討論稿，在內(nèi)部通過(guò)座談會(huì)等形式征求某學(xué)科或?qū)I(yè)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)，然后形成審議稿后提交校長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行討論，最后形成正式的政策文本，并以紅頭文件的形式下發(fā)。在該政策實(shí)施之初，一般會(huì)召開(kāi)由院系負(fù)責(zé)人參加的動(dòng)員部署會(huì)，以明確政策執(zhí)行目標(biāo)和各自任務(wù)。如果在政策執(zhí)行過(guò)程中遇到?jīng)_突或矛盾，則由校級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，以平衡利益沖突。在政策執(zhí)行到一定階段后，就會(huì)召開(kāi)總結(jié)會(huì)或表彰會(huì)對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行總結(jié)和宣傳。以上這種治理路徑的基本特征是：以調(diào)研、會(huì)議、文件等為主要載體，由行政領(lǐng)導(dǎo)掌控主導(dǎo)權(quán)和引導(dǎo)權(quán)，兼以吸收行政系統(tǒng)外的少數(shù)精英（如大牌教授）參與，以替代治理對(duì)象（如大學(xué)生、教師）完成權(quán)益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)過(guò)程。［7］于是，在這種單一的、縱向整合機(jī)制下，不僅與上述那種“共治”結(jié)構(gòu)相距甚遠(yuǎn)，而且也使教學(xué)改革中的重要相關(guān)方——大學(xué)生的權(quán)力訴求難以與行政主體建立起穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)鏈接，而且任何個(gè)人或組織的自主性都意味著不確定性、風(fēng)險(xiǎn)或破壞上行下效這種約定俗成的規(guī)則。

以上情況表明，如何通過(guò)新的制度安排建立起兩種機(jī)制間的有效匹配關(guān)系，以激發(fā)大學(xué)內(nèi)外部多種力量對(duì)這一“共治”結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期、積極、有序、自主的支持，應(yīng)是當(dāng)前格局下我國(guó)大學(xué)治理創(chuàng)新所面臨的一個(gè)最大挑戰(zhàn)。

四、創(chuàng)新大學(xué)治理所急需的一些機(jī)制性條件

現(xiàn)階段要?jiǎng)?chuàng)新大學(xué)治理，在上述兩種機(jī)制之間建立起有效的匹配關(guān)系，急需提供一些必要的機(jī)制性條件，以破除長(zhǎng)期累積的思想惰性和體制慣性。這些條件可以概括為兩條互為因果且相互影響的主線：第一條主線是如何適應(yīng)當(dāng)前大學(xué)生存和發(fā)展所身處的客觀情境，合理梳理并區(qū)分開(kāi)大學(xué)治理主體的邊界和角色，這是建立起有效匹配關(guān)系的基礎(chǔ)；第二條主線是如何保障劃分出來(lái)的治理主體成為大學(xué)“共治”結(jié)構(gòu)中真正起作用的一分子，這是建立起有效匹配關(guān)系的關(guān)鍵。著眼于這兩條主線，現(xiàn)階段應(yīng)著重從以下三個(gè)方面入手：

（一）把不同的治理主體從體制上設(shè)法分開(kāi)

新格局下大學(xué)治理主體多元化的踐行，一個(gè)最有可能出現(xiàn)的結(jié)果就是各主體治理責(zé)任界限不清，因此如何在體制上把不同的主體切實(shí)分開(kāi)，應(yīng)是中國(guó)大學(xué)治理變革下一階段首先需要解決的問(wèn)題。但目前國(guó)內(nèi)一些院校進(jìn)行的所謂治理變革，大多只觸及已有體制中的工具和操作層面，充其量只能算是治理技術(shù)和方法的進(jìn)一步精致化，而未從根本上改變大學(xué)權(quán)力運(yùn)行的布局和架構(gòu)。有鑒于此，現(xiàn)階段急需從當(dāng)前大學(xué)治理實(shí)踐中最突出的兩個(gè)問(wèn)題著力，即把大學(xué)權(quán)力關(guān)系中的政治主體與行政主體分開(kāi)、學(xué)術(shù)主體與行政主體分開(kāi)。

其一，把政治主體與行政主體分開(kāi)。這不僅是國(guó)家在明確大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)后亟待需要解決的一個(gè)問(wèn)題，也是落實(shí)國(guó)家教育規(guī)劃綱要“堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“落實(shí)黨委職權(quán)”的一個(gè)基本的前提條件。但目前的狀態(tài)是，作為政治主體的校內(nèi)代理人——校黨委卻往往與行政主體混雜在一起。對(duì)前者來(lái)講，雖然其處在大學(xué)內(nèi)部科層系統(tǒng)中的最高位置，但在治理實(shí)踐中其權(quán)力要么被政府機(jī)構(gòu)或行政主體架空而難有作為，要么自尋出路而跨越其行為邊界，進(jìn)入行政或?qū)W術(shù)領(lǐng)域，從而加重了大學(xué)的“行政化”；對(duì)后者來(lái)講，行政主體的主動(dòng)性和積極性往往難以得到彰顯，并時(shí)常在治理責(zé)任方面存在推諉、扯皮現(xiàn)象。［8］為此，當(dāng)前需要以貫徹執(zhí)行國(guó)家已頒布的有關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)為契機(jī)，從健全黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則入手把政治主體與行政主體分開(kāi)，明確各自的行動(dòng)范圍（“做什么”）、人員（“誰(shuí)來(lái)做”）以及程序（“如何做”）。需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，把這兩種主體從體制上分開(kāi)，并不是弱化或剔除政府及其代理機(jī)構(gòu)、校黨委所體現(xiàn)的權(quán)力，而是分開(kāi)后反而更有利于強(qiáng)化和發(fā)揮其獨(dú)有的職責(zé)和作用。

其二，把學(xué)術(shù)主體與行政主體分開(kāi)。機(jī)構(gòu)臃腫、官本位、人浮于事等現(xiàn)象成為近年來(lái)大學(xué)最為人詬病的問(wèn)題，而其原因卻往往被歸結(jié)于“行政權(quán)力的惡性膨脹”［9］。要解決這一問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，不是去除或弱化行政力量，而是把行政主體與學(xué)術(shù)主體從體制上分開(kāi)，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中賦予它們各自相對(duì)獨(dú)立的位置。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的情況是，兩者往往糾纏在一起，互相借用對(duì)方的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)少數(shù)人的不當(dāng)利益［10］，如被廣大教師詬病的某些“學(xué)霸”“官學(xué)”就是如此。這種把行政主體與學(xué)術(shù)主體從體制上分開(kāi)的嘗試，其引發(fā)的積極效應(yīng)以及后續(xù)的政策跟進(jìn)都很值得期待。

還需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，要在以上兩兩分開(kāi)的基礎(chǔ)上，著手建立能供有關(guān)各方展開(kāi)對(duì)話與溝通的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，并以制度化的形式保障這種對(duì)話與溝通能夠經(jīng)常地進(jìn)行下去，以使他們之間既存在著“建設(shè)性的沖突”（constructive conflict），同時(shí)又能相互合作。

（二）把主體應(yīng)擁有的權(quán)利切實(shí)轉(zhuǎn)化為權(quán)力

2012年教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，我國(guó)高等教育將由以資源為中心進(jìn)入到以權(quán)利為中心的時(shí)代。但從歷史上來(lái)看，不論是大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)利、教師的權(quán)利，還是大學(xué)生作為學(xué)習(xí)主體擁有的權(quán)利，早在1998年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》中已有比較明確的規(guī)定，近些年國(guó)家頒布的一些政策也進(jìn)一步明確或擴(kuò)大了這些權(quán)利。當(dāng)前尤其需要從解決處在弱勢(shì)一方（如大學(xué)生）的主體權(quán)力問(wèn)題入手，逐步把各主體應(yīng)擁有的法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。

其一，培養(yǎng)相關(guān)主體行使權(quán)力的意識(shí)與能力。由于我國(guó)大學(xué)治理改革長(zhǎng)期采取政府主導(dǎo)的、自上而下的改革，再加上制度保障的不穩(wěn)定，這樣就使相關(guān)主體形成了依賴(lài)性，也使他們參與大學(xué)治理的精神與價(jià)值基礎(chǔ)長(zhǎng)期缺位，如教授對(duì)院校事務(wù)的冷漠，大學(xué)生對(duì)自身學(xué)習(xí)權(quán)益的忽視，等等。即便是發(fā)生在校園中的某些權(quán)力訴求，也主要是以保護(hù)個(gè)人的私有利益為前提，而不是著眼于維護(hù)整個(gè)主體的權(quán)益。這種狀況的存在，不僅使自我群體利益容易受損，同時(shí)也助長(zhǎng)了其他主體的越權(quán)行為。另一方面，僅有行使權(quán)力的意識(shí)而沒(méi)有相應(yīng)的能力也是不夠的。如大學(xué)生作為大學(xué)權(quán)力關(guān)系中的重要一方，即使為他們建立最完善的表達(dá)權(quán)力訴求的通道，但如果缺乏與其他主體（如行政主體）溝通的能力，其訴求也往往只能處于一種遮蔽的狀態(tài)。為此，目前尤其需要政府通過(guò)推動(dòng)院校辦學(xué)信息多層面深度公開(kāi)、開(kāi)放式組織宣傳和動(dòng)員以及采取不定時(shí)院校輿情收集分析及反饋等方式，讓某一主體不再是僅僅聽(tīng)對(duì)方如何說(shuō)，而是看如何做、如何使自己滿意，由此構(gòu)成院校治理自我改進(jìn)的壓力和動(dòng)力［11］。與此同時(shí)，還要采取措施降低處在弱勢(shì)的一方在參與大學(xué)治理過(guò)程中“道德、組織以及物質(zhì)上的負(fù)擔(dān)，并允許他們自由流動(dòng)和退出”［12］，這樣才能提高他們參與大學(xué)治理的預(yù)期效能。

其二，建立相關(guān)主體權(quán)力實(shí)現(xiàn)的支持系統(tǒng)。要使處在弱勢(shì)的一方在院校治理中具有獨(dú)立角色，成為能真正發(fā)揮治理效用的權(quán)力主體，還要為其權(quán)力實(shí)現(xiàn)建立一個(gè)完備的支持系統(tǒng)：一是主體權(quán)力行使的渠道要拓展。如當(dāng)前本科教學(xué)工作之所以總是容易受到忽視，不僅僅是因?yàn)榇髮W(xué)生常被視為學(xué)?！皝?lái)去匆匆的觀光客”［13］，更關(guān)鍵的是他們參與大學(xué)治理的途徑、方式非常單一，即便擁有的也很不完善。如學(xué)校在推動(dòng)教學(xué)改革等這些涉及大學(xué)生利益的政策時(shí)，往往沒(méi)有大學(xué)生或其代理人的參與，這難免會(huì)使學(xué)校給學(xué)生提供的教學(xué)服務(wù)經(jīng)常被打折、縮水。二是建立權(quán)力能得以有效行使的配套組織機(jī)構(gòu)。如目前大學(xué)生參與大學(xué)治理只局限于諸如教學(xué)滿意度測(cè)評(píng)等少數(shù)環(huán)節(jié)，即便是參與，由于缺乏配套組織機(jī)構(gòu)的支撐，也使其難以對(duì)大學(xué)治理發(fā)表實(shí)質(zhì)性且有影響力的意見(jiàn)。再如，在校級(jí)或院系決策過(guò)程中，雖然有教授、教職工的參與，但是這種參與往往流于形式，最后還是校級(jí)或院系領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。

（三）順勢(shì)使社會(huì)組織成為所能借力的重要主體

至少在目前看來(lái)，成立一個(gè)與大學(xué)治理相關(guān)的社會(huì)組織并不算什么難事。但問(wèn)題是，如何才能保證這些社會(huì)組織真正成為大學(xué)“共治”結(jié)構(gòu)中的一分子，并能為其中弱勢(shì)的一方提供外在的力量支持。

大學(xué)多元治理所倚重的社會(huì)組織目前還處在培育和發(fā)展的階段。在這一階段，政府作為第一責(zé)任主體或第一邏輯主體，必須在大學(xué)治理權(quán)力向社會(huì)部分轉(zhuǎn)移的過(guò)程中起到關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用。本文認(rèn)為，現(xiàn)階段政府還有必要順勢(shì)而為，利用國(guó)家近期推動(dòng)事業(yè)單位改革的有利時(shí)機(jī)以及國(guó)家針對(duì)高等教育領(lǐng)域發(fā)布的有關(guān)“放管服”的指導(dǎo)意見(jiàn)，成立類(lèi)似于“教育行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織，負(fù)責(zé)相關(guān)社會(huì)組織培育及發(fā)展的指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作?？芍貜囊韵聨讉€(gè)方面著手：

第一，劃清它與政府之間的邊界，在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、人員編制、工作業(yè)務(wù)等方面與政府全面“脫鉤”，并防止其借助政府的權(quán)威牟取私利。第二，促使其改革其內(nèi)部組織形式（如實(shí)行內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)），建立信息披露制度，并把其納入到國(guó)家民政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的綜合監(jiān)管行動(dòng)中，以防止其在參與大學(xué)治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的收受好處、出具虛假報(bào)告等違規(guī)行為［14］。第三，建立制度化的轉(zhuǎn)移目錄及轉(zhuǎn)移時(shí)間表，按照由易到難、循序漸進(jìn)的原則逐步把一些社會(huì)性、技術(shù)性、服務(wù)性的大學(xué)治理事務(wù)從政府機(jī)關(guān)分離出來(lái)，由相關(guān)社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，政府要以競(jìng)爭(zhēng)性委托協(xié)議形式向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（這實(shí)際上也是政府以資金投入的形式扶持社會(huì)組織發(fā)展），并對(duì)此過(guò)程中的操作流程（如支付方式、職責(zé)分工、績(jī)效監(jiān)管等）做出具體規(guī)定。

總而言之，處在新格局中我國(guó)大學(xué)治理的創(chuàng)新，其關(guān)鍵還在于如何處理好縱向整合與橫向協(xié)調(diào)這兩種機(jī)制之間的有效匹配關(guān)系。對(duì)政府來(lái)講，當(dāng)前需要從給予大學(xué)“空間”和“放權(quán)”過(guò)渡到為多元治理主體對(duì)大學(xué)“共治”結(jié)構(gòu)形成的穩(wěn)定預(yù)期創(chuàng)造機(jī)制性條件［15］，并促發(fā)多層面、多方位的院校問(wèn)責(zé)機(jī)制的形成；而對(duì)大學(xué)來(lái)講，則意味著今后院校領(lǐng)導(dǎo)者不能再像以往那樣只“盯”在上面，而是結(jié)合當(dāng)前已頒布或出臺(tái)的綜合治理深化改革方案，勇敢地承擔(dān)其自身的歷史責(zé)任，以領(lǐng)天下風(fēng)氣之先的雄心和膽略，敢于打一場(chǎng)大學(xué)治理改革與創(chuàng)新的硬仗，以最終形成能持續(xù)自我改進(jìn)和創(chuàng)新的院校文化。當(dāng)然，本文主要是在中觀機(jī)制層面討論如何創(chuàng)新大學(xué)治理，一些問(wèn)題在進(jìn)入微觀實(shí)踐層面后會(huì)變得更為多樣和復(fù)雜，為此本文希望能引起學(xué)界今后對(duì)這一問(wèn)題更深層次的討論。