劉一巧

【摘 要】自2012年11月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)開始起步。土地儲備機(jī)構(gòu)作為為政府管理土地一級市場的事業(yè)單位，亦需建立完善內(nèi)部控制制度。本文擬結(jié)合其自身的特點(diǎn)，就其內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中存在的一些問題和不足略作探討分析，提出相應(yīng)的意見建議，推進(jìn)其內(nèi)部控制建設(shè)。為土地儲備機(jī)構(gòu)管好用好土地，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展做好內(nèi)部控制制度保障。

【關(guān)鍵詞】土地儲備；內(nèi)部控制；制度建設(shè)

多年以來，行政事業(yè)單位并沒有內(nèi)部控制的概念，隨著管理的規(guī)范，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位在運(yùn)行過程中也暴露出預(yù)算編制不合理、國有資產(chǎn)管理不善、三重一大事項(xiàng)審批程序不規(guī)范等一些內(nèi)控方面的問題。2012年11月，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位才開始內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。近五年來該項(xiàng)規(guī)范在各行政事業(yè)單位逐步推行實(shí)施，但在實(shí)施過程中，仍然存在諸如認(rèn)識不到位、實(shí)施不全面、形式化、空洞化等問題。筆者擬對土地儲備管理事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)行研究分析，為做好土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制提出想法建議。

一、土地儲備機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及內(nèi)部控制存在的突出問題

我國的事業(yè)單位復(fù)雜多樣，根據(jù)中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，按現(xiàn)有事業(yè)單位所具有的社會(huì)功能，將其劃分為行政類、公益類和經(jīng)營類三個(gè)類別。公益類事業(yè)單位再劃分為三個(gè)小類別，即公益一類、二類、三類。按照財(cái)綜[2016]4號《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》文件精神，由于土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場配置資源，因此，按照事業(yè)單位分類改革的原則，各地土地儲備機(jī)構(gòu)一般劃為公益一類事業(yè)單位。土地儲備機(jī)構(gòu)管理的資源是土地，為政府管好用好土地，保障土地一級市場的健康發(fā)展、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好資源配置和服務(wù)是土地儲備機(jī)構(gòu)的主要職能職責(zé)。

土地儲備制度始于20世紀(jì)90年代中期，各地真正運(yùn)作不過十余年，期間相關(guān)的政策發(fā)生了多次變化。這對于土地儲備機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度建設(shè)也是很大的挑戰(zhàn)。目前土地儲備機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度仍處于建立健全階段，主要存在以下幾方面的內(nèi)控問題：

1.內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作相對滯后，往往受重視程度都不高，相應(yīng)的制度和工作流程制定后沒有良好的貫徹實(shí)施，流于書面形式。單位層面內(nèi)控不完善， 職能部門控制、崗位職責(zé)分工、職業(yè)道德培訓(xùn)等日常管理及內(nèi)控文化建設(shè)匱乏，內(nèi)部控制制度不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)。土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度大多由財(cái)務(wù)牽頭制定實(shí)施，實(shí)際工作中除財(cái)務(wù)對內(nèi)控有所意識外，其他部門對內(nèi)部控制的了解不夠多，認(rèn)為內(nèi)控主要是資金的控制，因此相關(guān)的控制工作是財(cái)務(wù)部門的事。很多人員都只顧做好自己手頭的事，缺乏內(nèi)控全員聯(lián)動(dòng)意識和部門間協(xié)作，對土地儲備過程中存在各種風(fēng)險(xiǎn)需要防范的認(rèn)識嚴(yán)重不足，對于內(nèi)控工作的重要性必要性沒有概念。

2.儲備土地業(yè)務(wù)層面內(nèi)控不到位

業(yè)務(wù)層面內(nèi)控主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收入業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等，土地儲備業(yè)務(wù)以上幾方面均有涉及，而且較一般的事業(yè)單位復(fù)雜，也是其內(nèi)部控制制度建設(shè)的重點(diǎn)及難點(diǎn)。過去，在土地市場高速發(fā)展時(shí)期，土地儲備工作較為粗糙，預(yù)算的編制、土地出讓收入的收繳、儲備土地資產(chǎn)的有效管理、有關(guān)征地協(xié)議、出讓合同等檔案文件的管理等都有內(nèi)控不到位的地方，存在很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和漏洞。如土地收儲項(xiàng)目未能全程管控，收儲供應(yīng)前后脫節(jié)，期間責(zé)任不明確，收儲土地資產(chǎn)管理不善，未能有效保值增值；財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，業(yè)務(wù)科室各管一塊，各部門人員只清楚自己經(jīng)手的工作，財(cái)務(wù)部門在各業(yè)務(wù)部門及人員間要資料要數(shù)據(jù)，難以形成全面準(zhǔn)確的項(xiàng)目核算資料，導(dǎo)致預(yù)算編制、財(cái)務(wù)核算困難；征地協(xié)議中條款不夠清晰，導(dǎo)致后期扯皮；土地出讓收入存在拖欠現(xiàn)象等。

3.內(nèi)控外部環(huán)境存在體制機(jī)制不夠順暢的問題

實(shí)踐中，各地的土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制都有地方特色，各不相同。在一些下轄設(shè)區(qū)的城市，市區(qū)職權(quán)劃分不清晰，土地收儲業(yè)務(wù)運(yùn)作不規(guī)范，出現(xiàn)土地收儲機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)弱化架空，各類土投、城投公司實(shí)際承擔(dān)了土地儲備職責(zé)。未能實(shí)現(xiàn)一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水的調(diào)控，多頭收儲，多頭供地，土地市場混亂。某些土儲項(xiàng)目多頭管理，前后交叉，劃分不清，導(dǎo)致資金重復(fù)支付、成本難于核算等內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

二、影響因素分析

對于以上這些問題分析其根源，主要有以下幾方面原因：

1.思想意識未跟上形勢

內(nèi)控作為這幾年的行政事業(yè)單位的新事物，領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作重視程度不足，雖然制定了內(nèi)控制度， 但未組織開展內(nèi)控的專項(xiàng)學(xué)習(xí)貫徹。心里沒有內(nèi)控意識，單位人員忙于業(yè)務(wù)也不會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)看似和本職工作無關(guān)的事務(wù)，加之制度權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，崗位設(shè)置不夠合理，具體可操作性差，即使制度下發(fā)到各部門，也只能流于形式，成為一紙空文，落不了地。而建立良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要前提，只有意識到位了，才能產(chǎn)生執(zhí)行力。

2.內(nèi)控制度不夠健全

土地儲備機(jī)構(gòu)在制定內(nèi)控制度時(shí)，對一般事務(wù)性的面上的規(guī)定有了，但針對土地儲備業(yè)務(wù)過程仍缺乏較深入細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)評估分析，缺少明確具體、行之有效的內(nèi)控條款控制風(fēng)險(xiǎn)。如果內(nèi)控條款足夠細(xì)化可操作，就可以防范和避免很多風(fēng)險(xiǎn)。

3.儲備土地本身管理難度大

儲備土地本身存在難于管理的問題，如儲備土地過程中存在邊征地邊報(bào)批邊供地的現(xiàn)象，有時(shí)土地已供地但地塊上還有征地相關(guān)補(bǔ)償未結(jié)清或因管理不善有糾紛，或是大片區(qū)征地化小塊供地時(shí)，會(huì)出現(xiàn)彼地塊問題影響到此地塊供地，相互牽扯等復(fù)雜狀況。儲備土地過程中不可預(yù)見因素較多，而相應(yīng)的管理制度和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制不完善，導(dǎo)致土地實(shí)物和資金內(nèi)控管理較為困難。只有在過程中不斷摸索總結(jié)，調(diào)整完善相關(guān)制度，才能應(yīng)對各種事件，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。endprint

三、改善土地儲備管理事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

1.提高全員內(nèi)控意識

首先單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制制度建設(shè)的第一責(zé)任主體，對內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。必須強(qiáng)化對主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，領(lǐng)導(dǎo)意識到位了，才能保證執(zhí)行的力度。其次建立良好的單位內(nèi)控氛圍，要讓全體人員明白內(nèi)控是需要全員參與的，每一個(gè)人都是內(nèi)控的一環(huán)，必須環(huán)環(huán)相扣、相互牽制，不能留空白點(diǎn)，才能有效落實(shí)內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。

2.進(jìn)一步健全內(nèi)外部溝通機(jī)制

理順體制機(jī)制，單位內(nèi)部部門間加強(qiáng)聯(lián)系，外部各方溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)土地儲備事業(yè)良性發(fā)展。按四部委聯(lián)發(fā)的關(guān)于財(cái)綜[2016]4號文件精神，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行文件，妥善處理之前的遺留問題，在顧大局的前提下合理保證各方的權(quán)益利益分配，確保土地儲備工作的順利開展，保障土地儲備機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作包括內(nèi)控工作的正常有序進(jìn)行。

3.加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)

與大多數(shù)企業(yè)不同，行政事業(yè)單位通常不設(shè)置內(nèi)部控專門部門，一般歸口到財(cái)會(huì)部門負(fù)責(zé)。但事實(shí)上，內(nèi)部控制信息化需要財(cái)會(huì)部門和業(yè)務(wù)部門共同組織和實(shí)施。因此，應(yīng)組建由單位負(fù)責(zé)人牽頭、財(cái)會(huì)部門和各業(yè)務(wù)部門具體實(shí)施、共同參與的信息化建設(shè)工作小組。土地儲備機(jī)構(gòu)可充分利用國土部要求填報(bào)的土地監(jiān)管系統(tǒng)等，做好信息錄入，確保數(shù)據(jù)信息具體準(zhǔn)確，切實(shí)可用。最大限度地提升其信息共享的程度。同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、重大項(xiàng)目可行性分析、全程監(jiān)控等嵌入信息化建設(shè)中，保證行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度工作效率與廉潔兩方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4.建立健全土地儲備內(nèi)控制度建設(shè)

以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為基礎(chǔ)，結(jié)合土地儲備業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和最新的土地儲備相關(guān)政策，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，找出其中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確內(nèi)控重點(diǎn)如土地儲備計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃和資金計(jì)劃制定、土地儲備項(xiàng)目預(yù)決算管理、土地儲備專項(xiàng)債券管理、資金撥付與費(fèi)用支出管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，制定相關(guān)內(nèi)控制度和議事規(guī)則，設(shè)立合理的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，明確職責(zé)權(quán)限，確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

5.加強(qiáng)內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督

事業(yè)單位一般沒有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)審部門，但仍應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，通過對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的定期檢查和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞和隱患，對出現(xiàn)的新問題、新情況，認(rèn)真研究，及時(shí)調(diào)整改正，把風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，通過財(cái)政、審計(jì)等部門的外部監(jiān)督，保證內(nèi)部控制制度有效運(yùn)行。

四、結(jié)語

通過以上對土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)中意識、制度、體制等方面問題的分析探討，可以看出土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)需要政府、各級部門的支持，需要單位內(nèi)部全員的參與。應(yīng)加快速度，加大力度，推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)，提升土地儲備機(jī)構(gòu)的管理水平，更好的發(fā)揮其合理使用土地資源、保障可持續(xù)發(fā)展的職能職責(zé)，防范土地儲備相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。我們要適應(yīng)土地儲備相關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，及時(shí)對內(nèi)控制度進(jìn)行修改完善，克服困難，切實(shí)提高土地資源公共服務(wù)的質(zhì)量和效益效率。

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