何 士 青

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

“小智治事，大智治制”[1]。當(dāng)今中國正處于中國特色社會主義新時代，反腐倡廉是新時代的重要課題。反腐倡廉，既要求加強(qiáng)公職人員道德建設(shè)，也要求加強(qiáng)政治法律制度建設(shè)。順應(yīng)新時代反腐倡廉課題的要求，以習(xí)近平為核心的中共中央以高超的政治智慧作出深化國家監(jiān)察體制改革、建立國家監(jiān)察委員會制度的決定。國家監(jiān)察委員會制度是一項(xiàng)重大的政治法律制度創(chuàng)新，反映了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行中國特色社會主義建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和智慧、價值和信仰，不僅有利于發(fā)展社會主義民主政治，對全面推進(jìn)依法治國亦大有裨益。對國家監(jiān)察委員會制度進(jìn)行法政治學(xué)解讀，揭示國家監(jiān)察委員會制度所蘊(yùn)含的法政治學(xué)意蘊(yùn)，可以更好地理解和把握這項(xiàng)制度創(chuàng)新的正當(dāng)性、合理性。

一、執(zhí)政為民是國家監(jiān)察委員會制度的根本價值

任何一項(xiàng)法律制度的建立和運(yùn)行，都不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)性工作，而是具有一定的價值精神。美國法哲學(xué)家博登海默的觀點(diǎn)具有啟發(fā)性：“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價值?！盵2]作為我國一項(xiàng)重大政治法律制度的改革創(chuàng)新，國家監(jiān)察委員會制度蘊(yùn)含著從嚴(yán)治黨、反腐倡廉、依法執(zhí)政、執(zhí)政為民等價值精神。在這些價值精神中，執(zhí)政為民具有根本性。所謂執(zhí)政為民，是指中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使公權(quán)力治理國家、處理政務(wù)時，始終堅(jiān)持人民至上、以人民為主體、從人民利益出發(fā)，把保障人民權(quán)利和滿足人民需要、促進(jìn)人民發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民幸福作為根本目的。執(zhí)政為民是中國共產(chǎn)黨的宗旨之所在，是人民民主專政的國家政權(quán)之要求。正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的：“一切國家機(jī)關(guān)工作人員，無論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務(wù)，始終為人民利益和幸福而努力工作。”[3]進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革、構(gòu)建國家監(jiān)察委員會制度，歸根到底是為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。

中國共產(chǎn)黨是中國人民的先鋒隊(duì)，是中國人民根本利益的代表。自成立以來，不論其具體任務(wù)如何隨著形勢的變化而改變，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。正是在這一根本宗旨的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命并取得勝利，建立起人民民主專政的國家政權(quán)，使幾千年飽受奴役的人民翻身解放。隨著人民民主專政國家政權(quán)的建立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)掌國家政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義革命和建設(shè)的政黨，新中國的歷部憲法都規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。國家政權(quán)的人民性和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位,要求中國共產(chǎn)黨將全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨轉(zhuǎn)化為“執(zhí)政為民”的政治法律理念，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，全面建設(shè)小康社會，從而“實(shí)現(xiàn)了中國人民從站起來到富起來、強(qiáng)起來的偉大飛躍”[4]。然而，前進(jìn)的道路從來都不平坦，執(zhí)政為民理念在實(shí)踐中受到一些因素的干擾，“腐敗問題就是其中一個頑癥”[5]。腐敗在本質(zhì)上是對公權(quán)力的濫用，以社會資源的私人占有或小團(tuán)體占有為目的，以侵害人民利益、社會公共利益、公民權(quán)利為基本特征，背離黨的宗旨，消解人民的主體地位，損害中國共產(chǎn)黨和國家政權(quán)的社會根基。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移地反對腐敗、倡導(dǎo)廉潔，從根本上說，就是要“不忘初心、牢記使命”[6]，堅(jiān)持權(quán)為民用、利為民謀，把全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨貫徹落實(shí)到治國理政的全部活動中，滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民生活幸福安寧，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。

執(zhí)政為民的價值理念要求進(jìn)行反腐倡廉，而反腐倡廉不僅需要解決思想作風(fēng)問題，更需要解決制度問題，因?yàn)橹贫葐栴}具有根本性、全局性、長期性，“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”[7]。正是基于新時代“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨”[6]的需要，中共中央在吸收古今中外反腐倡廉制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作出深化監(jiān)察體制改革、建立國家監(jiān)察委員會制度的決定，2016年11月印發(fā)在部分省市進(jìn)行改革試點(diǎn)方案。這一決定首先得到全國人大常委會的響應(yīng)，同年12月全國人大常委會作出在部分省市開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定*該決定的全稱是《全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，于2016年12月25日由第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過。參見《全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(《人民日報(bào)》2016年12月26日，第4版)。，翌年底改革試點(diǎn)工作在全國各地全面推開。爾后，全國人大在2018年3月修改憲法時將這項(xiàng)制度改革的成果納入其中，對國家監(jiān)察委員會制度作出規(guī)定，同時制定《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，將憲法的原則規(guī)定具體化，從而使國家監(jiān)察委員會制度的構(gòu)建和運(yùn)行具有可操作性?！皣冶O(jiān)察委就是中國特色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)”[8]，國家監(jiān)察委員會制度的建立實(shí)現(xiàn)了黨的監(jiān)督、國家監(jiān)督和人民監(jiān)督的統(tǒng)一，有利于深入反對腐敗、建設(shè)廉潔政治。隨著國家監(jiān)察委員會制度的運(yùn)行，反腐倡廉的效能將得到極大提升，國家權(quán)力將因被關(guān)進(jìn)嚴(yán)密的制度籠子而充分發(fā)揮實(shí)現(xiàn)人民利益、保障公民權(quán)利的價值功能，執(zhí)政為民的政治法律理念得到踐行，“為民謀利、為民用權(quán)、為民系情”成為治國理政的靚麗風(fēng)景。

二、權(quán)力監(jiān)督是國家監(jiān)察委員會制度的基本原則

權(quán)力是一種組織力、支配力，對于社會的存在和發(fā)展是不可或缺的，“沒有權(quán)力，便不可能存在任何家庭、市民社會、種族、整個人類”[9]。同時，權(quán)力具有謀利益性、擴(kuò)張性，常常被其掌握者用來謀取私利，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[10]。因此，發(fā)揮權(quán)力的“善性”，防止權(quán)力的“惡性”，就必須對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，合理配置權(quán)力資源、有效約束權(quán)力運(yùn)行、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行效果，從而防止權(quán)力濫用和異化、糾正權(quán)力運(yùn)行偏誤、保證權(quán)力服務(wù)于民。在歷史上，權(quán)力監(jiān)督和制約的思想源遠(yuǎn)流長。在古希臘時期，權(quán)力監(jiān)督和制約就為政治思想家所倡導(dǎo)；從近代開始，權(quán)力監(jiān)督和制約為越來越多國家的憲法所確認(rèn)；在現(xiàn)代，權(quán)力監(jiān)督和制約為大多數(shù)國家執(zhí)政者所秉從。中國共產(chǎn)黨歷來重視權(quán)力監(jiān)督和制約，新中國成立以來，特別是改革開放以來，隨著社會主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)和依法治國基本方略的施行，以黨的監(jiān)督、國家監(jiān)督和人民監(jiān)督為基本構(gòu)成的權(quán)力監(jiān)督和制約體系逐步形成并不斷發(fā)展。

當(dāng)今中國正處于改革開放的新時代，黨和國家機(jī)關(guān)“面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有”[11]，新形勢新任務(wù)對黨和國家機(jī)關(guān)的治國理政能力提出了更高要求。然而，我國權(quán)力監(jiān)督和制約體系還不完善，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話中曾指出我國的權(quán)力監(jiān)督體系存在制度的操作性和時效性不強(qiáng)、責(zé)任不夠明確、主體比較分散等問題。這些問題制約著權(quán)力監(jiān)督和制約的效能，影響著黨和國家機(jī)關(guān)治國理政的能力與水平。在新時代，推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會，要求黨和國家機(jī)關(guān)提高治國理政能力，從而更好地實(shí)行依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，而加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一要求的重要舉措。習(xí)近平指出：“我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下……因此，監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義?！盵12]進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革、建立國家監(jiān)察委員會制度，是中國共產(chǎn)黨順應(yīng)新時代加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約、提高黨和政府治國理政能力的要求而作出的英明決定。依據(jù)2018年《中華人民共和國憲法修正案》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會整合行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督職能，不僅與人民代表大會的監(jiān)督緊密銜接，而且與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，由此形成保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的有效機(jī)制和防止權(quán)力違規(guī)濫用的嚴(yán)密屏障，使“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[13]388從思想轉(zhuǎn)化為行動、從愿景轉(zhuǎn)化為實(shí)景。

①《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：(一)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；(二)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；(三)對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。”(《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月22日，第5版)

國家監(jiān)察委員會制度的建立打破了原有的國家機(jī)關(guān)及其權(quán)力配置體系，在原有的從人民代表大會產(chǎn)生的由人民政府行使行政權(quán)、人民檢察院行使檢察權(quán)、人民法院行使審判權(quán)、軍事委員會行使軍事權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其權(quán)力配置體系的基礎(chǔ)上，誕生“國家監(jiān)察委員會”這一新的從人民代表大會產(chǎn)生的，與人民政府、人民檢察院、人民法院的地位平行的，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)并履行監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，這不僅是國家權(quán)力構(gòu)成體系的創(chuàng)新，也是國家權(quán)力監(jiān)督和制約體制的創(chuàng)新。權(quán)力監(jiān)督和制約是國家監(jiān)察委員會制度的基本原則，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督是構(gòu)建國家監(jiān)察委員會制度的目的和初衷，這一點(diǎn)可從《監(jiān)察法》第1條規(guī)定得到說明：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。”[14]其次，作為“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”[15]，監(jiān)察委員會的基本職能就是監(jiān)督和制約權(quán)力，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)①，防止權(quán)力濫用和腐敗，阻止權(quán)力異化為私器，保障權(quán)力行使的合法性與合理性。第三，國家監(jiān)察委員會不是對某一類公職人員的權(quán)力行為或公職人員的某一類權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督，而是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全面覆蓋，即依照《監(jiān)察法》規(guī)定對一切公職人員、一切行使公權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)察。第四，國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)、對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，依照法律規(guī)定獨(dú)立進(jìn)行，在辦理職務(wù)違法案件或者職務(wù)犯罪案件時，應(yīng)當(dāng)秉持權(quán)力監(jiān)督和制約原則，既與執(zhí)法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互配合，又與執(zhí)法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)互相制約。此外，“黨的紀(jì)檢部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅職能合一，而且機(jī)構(gòu)合一，從而充分發(fā)揮國家機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢部門的職能，提升了國家監(jiān)察的權(quán)威性”[16]，有利于提高權(quán)力監(jiān)督和制約的效能。

三、依法治國是國家監(jiān)察委員會制度的重要基石

自從古希臘思想家亞里士多德提出并闡釋“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”[17]觀點(diǎn)以來，法治作為治國理政的良方被無數(shù)思想家所主張、獲眾多政治家青睞，在現(xiàn)時代為大多數(shù)國家的執(zhí)政者所采用。中國共產(chǎn)黨在社會主義革命和建設(shè)中不斷探索和完善治國理政方式，十一屆三中全會以來的改革所實(shí)現(xiàn)的社會轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)體制上說是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，從治國理政方式上說是“從人治到法治的轉(zhuǎn)型”[18]。黨的十五大確立了依法治國的基本方略，1999年《中華人民共和國憲法修正案》對這一基本方略作出規(guī)定。依法治國的基本含義是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人在法律范圍內(nèi)活動，它是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、良法之治、法律至上(法律統(tǒng)治)的有機(jī)統(tǒng)一，是依法控權(quán)、依規(guī)治黨、依法辦事的協(xié)調(diào)一致，關(guān)鍵和核心是監(jiān)督和制約國家權(quán)力。依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)要求全面推進(jìn)依法治國。從實(shí)踐看，盡管社會主義法治建設(shè)取得了巨大成就，但是與國家治理能力現(xiàn)代化的要求相比還有一定距離，存在著“一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[11]等問題。解決這些問題，推進(jìn)依法治國，要求“健全黨和國家監(jiān)督體系”[6]。順應(yīng)推進(jìn)依法治國這一要求，國家監(jiān)察委員會制度應(yīng)運(yùn)而生。

有研究表明，“法規(guī)制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和約束力，決定著監(jiān)督的質(zhì)量和效果，沒有以法規(guī)制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨和依法執(zhí)政，須切實(shí)把對權(quán)力的監(jiān)督納入法治化軌道”[19]。國家監(jiān)察委員會制度不僅是依法治國的客觀要求和必然產(chǎn)物，而且是國家監(jiān)察委員會制度的重要基石和根本保障。首先，有法可依是依法治國的前提和基礎(chǔ)，而監(jiān)察委員會制度的建立和運(yùn)行離不開法律。法律是“肯定的、明確的、普遍的規(guī)范”[20]，法律對公民的權(quán)利和義務(wù)、對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)和職責(zé)作出明確的、具體的規(guī)定，為國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力劃定空間。這樣，法律既為國家監(jiān)察委員會評價和判斷其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的合法性提供依據(jù)，也為國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察行為提供指引，從而將監(jiān)察行為納入法律的軌道，保障監(jiān)察行為的合法性和公正性。其次，監(jiān)督和制約權(quán)力是依法治國的關(guān)鍵和核心，而建立監(jiān)察委員會制度的目的和初衷就是為了監(jiān)督和制約權(quán)力。國家監(jiān)察委員會根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定，整合黨和國家機(jī)關(guān)的反腐敗力量，對公職人員進(jìn)行集中、統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)察，為所有公職人員依法用權(quán)、廉潔勤政提供有力保證。再次，法律監(jiān)督是依法治國的重要環(huán)節(jié)，也是制約權(quán)力的重要手段，“通過法律監(jiān)督使權(quán)力運(yùn)行合法化，預(yù)防和抵制腐敗的發(fā)生，并且懲治腐敗，糾正權(quán)力的濫用的行為”[21]。建立監(jiān)察委員會制度恰正是為了加強(qiáng)法律監(jiān)督，國家監(jiān)察委員會通過對公職人員依法履職和秉公用權(quán)等方面的情況進(jìn)行監(jiān)督、對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等方面的案件進(jìn)行調(diào)查并作出處置，確保公職人員將行使權(quán)力的行為納入法律規(guī)定的軌道中。

目前，《中華人民共和國憲法修正案》已經(jīng)將國家監(jiān)察委員會制度憲法化，該制度作為我國的一項(xiàng)基本政治制度已經(jīng)得到根本法的確認(rèn)和保障；《監(jiān)察法》已經(jīng)對國家監(jiān)察委員會制度作出具體的、明確的規(guī)定，使國家監(jiān)察委員會制度的建立和運(yùn)行具有可操作性。然而，“行百里者半九十”[6]，前進(jìn)的道路上存在著荊棘，國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治改革，國家監(jiān)察委員會制度的建立會遇到諸多問題，國家監(jiān)察委員會制度的運(yùn)行會受到諸多因素的制約，深化依法治國實(shí)踐是國家監(jiān)察委員會制度順利建立和有效運(yùn)行的必由之路。一要以良法之治為目標(biāo)，完善相關(guān)法律規(guī)定。堅(jiān)持科學(xué)立法原則，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)變化的情況適時對《監(jiān)察法》及其相關(guān)法律進(jìn)行修改和完善，使之實(shí)事求是地、客觀準(zhǔn)確地反映國家監(jiān)察委員會制度的運(yùn)行情況。同時，堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，所有反腐敗立法必須以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)法律規(guī)定之間的和諧統(tǒng)一，防止法律規(guī)定之間的矛盾沖突而導(dǎo)致國家監(jiān)察委員會在履行監(jiān)察職能時無所適從。二要以法律至上為目標(biāo)，將相關(guān)法律規(guī)定貫徹落實(shí)到國家監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)督之中。國家監(jiān)察委員會及其工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)法，秉持法律面前人人平等原則，依法對公職人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、玩忽職守、貪污賄賂、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法犯罪行為進(jìn)行處置。當(dāng)然，監(jiān)察權(quán)也存在著濫用和異化的可能，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，監(jiān)察領(lǐng)域也可能成為新的腐敗滋生地。防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的規(guī)制。2018年的《中華人民共和國憲法修正案》和《監(jiān)察法》對國家監(jiān)察委員會及其職責(zé)權(quán)限、監(jiān)察權(quán)行使的原則和程序、監(jiān)察的范圍和管轄以及法律責(zé)任等作出了規(guī)定，特別是構(gòu)筑了由全國人大及其常務(wù)委員會監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和國家監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督等方面構(gòu)成的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的體系。在今后的國家監(jiān)察委員會運(yùn)行中，必須將這些紙面的法律規(guī)定貫徹落實(shí)到實(shí)踐中，切實(shí)發(fā)揮法律規(guī)定的保障功能。三要以嚴(yán)格執(zhí)法為目標(biāo)，提高國家監(jiān)察委員會工作人員的法治思維能力和水平。保障國家監(jiān)察委員嚴(yán)格執(zhí)行法律、依法履行監(jiān)察職能，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大的監(jiān)督、國家監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督以及媒體的監(jiān)督。外因是變化的條件，內(nèi)因才是變化的根據(jù)，因而必須加強(qiáng)對國家監(jiān)察委員會工作人員的法治教育、培養(yǎng)國家監(jiān)察委員會工作人員的法治素養(yǎng)，從而使國家監(jiān)察委員會工作人員把嚴(yán)格執(zhí)行法律作為根本的職責(zé)擔(dān)當(dāng)具有堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

四、黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家監(jiān)察委員會制度的政治保障

隨著中華人民共和國的成立，中國共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取全國政權(quán)的革命黨轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)中國人民掌握全國政權(quán)的執(zhí)政黨。這一歷史巨變使得中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)合二為一，中國共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)與對國家政權(quán)的執(zhí)掌相統(tǒng)一。新中國的歷部憲法，甚至具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，都確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因?yàn)樗鼈兌家?guī)定新中國人民民主專政政權(quán)是“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的”，而中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊(duì)，“工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)”[22]?，F(xiàn)行《中華人民共和國憲法》在1982年制定時就在“序言”規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，而2018年《中華人民共和國憲法修正案》則在保留這一表述的同時，進(jìn)一步明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！盵15]建立國家監(jiān)察委員會制度是一項(xiàng)深刻的制度變革，“必須堅(jiān)持正確方向，沿著正確道路推進(jìn)”[13]67。只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，才能保證這項(xiàng)改革的社會主義方向，使這項(xiàng)改革成為中國特色社會主義制度的自我完善。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是國家監(jiān)察委員會制度建立和運(yùn)行的政治保障。首先，中共中央提出監(jiān)察體制改革的設(shè)想，對國家監(jiān)察委員會制度構(gòu)建進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案，對浙江省、山西省、北京市設(shè)立監(jiān)察委員會進(jìn)行部署；2017年10月黨的十九大提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開”[6]的任務(wù)?！霸圏c(diǎn)是重要改革任務(wù)，更是重要改革方法”[23]，中共中央部署的由點(diǎn)到面的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為國家監(jiān)察委員會制度的建立積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。其次，中共中央提出將國家監(jiān)察委員會制度憲法化的建議?！皯椃ㄊ菄腋黜?xiàng)制度和法律法規(guī)的總依據(jù)”[24]，國家監(jiān)察委員會制度是一項(xiàng)新的政治制度，只有得到憲法的確認(rèn)才具有合法性。為了使國家監(jiān)察委員會制度得到憲法的認(rèn)可，中共中央在向全國人大常委會提出修改憲法部分內(nèi)容的建議時將其作為一個重要內(nèi)容，在21條修改憲法的建議中有11條涉及監(jiān)察委員會制度[25]。從中共中央將修改憲法建議提交全國人大常委會審議，到全國人大常委會接受并討論中共中央的建議而形成《中華人民共和國憲法修正案(草案)》提請全國人大審議和通過，再到全國人大表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，這是一個將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜倪^程，既表明黨的執(zhí)政方式從依政策執(zhí)政向依法執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，也彰顯黨對國家監(jiān)察委員會制度構(gòu)建的思想引領(lǐng)。第三，中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方。監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及機(jī)構(gòu)的整合、權(quán)力的配置、人事的安排、職權(quán)職責(zé)的定位、黨與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家監(jiān)察委員會與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等諸多問題，牽一發(fā)而動全身。在國家監(jiān)察委員會制度構(gòu)建和運(yùn)行中，中國共產(chǎn)黨一方面把握正確的政治方向，確保制度的構(gòu)建和運(yùn)行不偏離社會主義方向；另一方面立足全局，統(tǒng)籌兼顧，集中精力抓具有戰(zhàn)略性、根本性的重大問題，堅(jiān)持優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，優(yōu)化國家機(jī)關(guān)的職能職責(zé)分工，對國家監(jiān)察委員會實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，對國家監(jiān)察委員會工作人員進(jìn)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，保障國家監(jiān)察委員會及其工作人員切實(shí)履行監(jiān)察職能。

國家監(jiān)察委員會制度是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)制度”[26]，黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察委員會制度的題中之義，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為國家監(jiān)察委員會制度順利建成和高效運(yùn)行所必需，必須實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會合署辦公，以保證黨對監(jiān)察委員會反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。首先，理順黨政關(guān)系，既不能黨政完全分開，也不能黨政完全不分：黨委集中精力抓好監(jiān)察委員會制度建設(shè)和運(yùn)行中帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性和前瞻性的重大問題，包括反腐敗重大事項(xiàng)的決定、向人大推薦監(jiān)察委員會的主要領(lǐng)導(dǎo)人、做好監(jiān)察委員會工作人員的思想政治工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會的關(guān)系、支持監(jiān)察委員會及其工作人員依法履行監(jiān)察職能，等等。其次，加強(qiáng)黨規(guī)建設(shè)，完善黨規(guī)體系。中國共產(chǎn)黨自成立時起就高度重視黨規(guī)建設(shè)，黨的十八大以來基于深入開展反腐敗斗爭的需要更是加快黨規(guī)建設(shè)的步伐，目前已經(jīng)形成了一個以黨章為核心的黨規(guī)體系。但實(shí)踐無止境，黨規(guī)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，完善黨規(guī)體系是加強(qiáng)和改善黨的建設(shè)的永恒話題，既要完善黨規(guī)制定和修改的體制與機(jī)制，也要對黨的建設(shè)遇到的新課題作出及時反應(yīng)，根據(jù)時代發(fā)展的新情況新課題適時修訂和制定黨規(guī)。再次，正確適用黨內(nèi)規(guī)定與國家法律?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！盵11]一方面，黨內(nèi)規(guī)定是黨的意志的集中體現(xiàn)，以黨的組織和黨員為適用對象，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)可以用黨規(guī)約束黨的組織、廣大黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)的黨員公職人員；另一方面，國家法律是廣大人民共同意志的集中反映，以國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民為適用對象，國家監(jiān)察委員會可以將國家法律適用于所有行使公權(quán)力的黨員公職人員和非黨員公職人員，由是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一。

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