許迎春，劉 琦

（1.中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州221116；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法研究中心，上海 200433）

2018年2月4日，新華社發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是黨的“十九大”后首次發(fā)布的中央一號(hào)文件。該文件指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的“十九大”作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村衰敗、農(nóng)民收入增長乏力以及城鄉(xiāng)收入差距拉大等嚴(yán)重問題。上述問題的癥結(jié)在于我國農(nóng)村土地集體所有制改革滯后，尤其是現(xiàn)行農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體虛置、土地流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模過小和農(nóng)民土地權(quán)益受損等問題突出。因此，要解決以上問題，順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須改革農(nóng)村土地集體所有制。這是我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)人的城市化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地集體所有制的改革涉及社會(huì)不同群體的巨大利益，由于學(xué)者們觀察問題的視角不同、學(xué)術(shù)背景和價(jià)值判斷有異，不同的學(xué)者分別提出了土地集體所有權(quán)強(qiáng)化制、土地股份合作制、土地私有制、土地國有農(nóng)民永佃或永包制、土地集體所有農(nóng)民永包制、多元化土地制度和農(nóng)村土地三權(quán)分置等七種不同的改革方案。這七種改革方案孰優(yōu)孰劣，必須進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后找出一條最適合我國當(dāng)下實(shí)際情況的改革方案，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、農(nóng)村土地制度改革主要方案評(píng)析

（一）土地集體所有權(quán)強(qiáng)化制

主張農(nóng)村土地集體所有權(quán)強(qiáng)化制的改革方案，是以賀雪峰、溫鐵軍和桂華等為代表的學(xué)者。他們以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論依據(jù)，強(qiáng)調(diào)我國人多地少的特殊國情，認(rèn)為我國農(nóng)村的土地具有農(nóng)民社會(huì)保障功能，它是維持農(nóng)民基本生活所必須的，絕不可像私人財(cái)產(chǎn)那樣交易、抵押和繼承，因此，主張強(qiáng)化土地集體所有權(quán)：一是賦予村集體調(diào)整農(nóng)戶承包地并定期平均分配土地的權(quán)利；二是賦予村集體向農(nóng)戶收取土地承包費(fèi)的權(quán)利；三是賦予村集體限制農(nóng)地和宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及禁止農(nóng)村建設(shè)用地入市的權(quán)利[2]。

該種改革方案有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是農(nóng)地的定期平均分配，在目前能夠維持農(nóng)民的溫飽生活和具有暫時(shí)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的作用；二是制度變遷和改革成本較小。因?yàn)橹恍枰谠兄贫然A(chǔ)上對(duì)土地集體所有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)化，對(duì)承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行弱化，將現(xiàn)有的“農(nóng)地集體所有+承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地集體所有+承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)化”模式。然而，這一改革思路總體上弊大于利，尤其是隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其負(fù)面效應(yīng)日益凸顯，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：其一，這一方案構(gòu)想的土地集體所有制是一種落后的土地制度。因?yàn)樵摲N制度具有原始性、身份性和封閉性等特征①，在本質(zhì)上是一種與日耳曼、俄國和印度的村社集體共有土地制度相類似的制度②。因此，該制度與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的自主性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性和開放性不相容，已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。其二，過于偏向農(nóng)地的社會(huì)功能，忽視了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能③。在我國改革開放初期，農(nóng)地的生存保障屬性重于其財(cái)產(chǎn)屬性，土地集體所有制具有一定的合理性。但隨著我國農(nóng)民由溫飽邁向小康，加之我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村社會(huì)保障制度的日趨完善，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性變得愈來愈重要，而這一方案仍然以靜止的眼光看待問題，具有保守性。其三，容易導(dǎo)致基層干部侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。由于我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體虛置，土地集體所有制在我國農(nóng)村很多地方事實(shí)上已經(jīng)演變?yōu)猷l(xiāng)村干部所有制。在地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的情形下，如果賦予村集體更大的土地處置權(quán)力，將更加方便他們聯(lián)手鄉(xiāng)村干部掠奪農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)。其四，土地制度改革的歷史倒退性。改革開放以來，我國的農(nóng)村土地制度改革一直采取虛化集體土地所有權(quán)、強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的做法，逐漸把集體土地所有權(quán)的所有權(quán)益還給農(nóng)民，如耕作權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)等，這樣農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)越來越完整，逐漸接近“用益物權(quán)”甚至是“自物權(quán)”。如果土地制度改革向強(qiáng)化土地集體所有權(quán)方向發(fā)展，那么我國農(nóng)村土地制度將倒退到改革開放初期的情形。其五，這一改革方案既無效率，又不公平。孟子曰：“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心?！盵3]這一改革方案主張農(nóng)村土地定期收回進(jìn)行平均分配的辦法將嚴(yán)重影響農(nóng)民對(duì)土地的長期投入，損害土地經(jīng)營的效率。因此，這種思路實(shí)質(zhì)上是搞平均主義，它不僅犧牲效率，而且也是對(duì)想通過擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模致富的農(nóng)戶的最大不公平?？傊?，該種改革方案雖然能暫時(shí)維持農(nóng)民的溫飽生活，具有暫時(shí)穩(wěn)定社會(huì)的作用，但它卻固化了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，阻塞了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的道路。

（二）土地股份合作制

持這種改革思路的學(xué)者以郭劍雄、石霞、解安、王天義、蔣勵(lì)、徐鋒和高飛等為代表。土地股份合作制是指在家庭承包制的基本制度框架下，將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給土地股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，土地經(jīng)營收入在扣除必要的集體積累以后,按社員土地入股的股份進(jìn)行分配的制度[4]。

這一改革思路的優(yōu)點(diǎn)在于可以打破地方政府對(duì)城市建設(shè)用地的壟斷，讓郊區(qū)農(nóng)民把承包地用來投資興辦集體企業(yè)或者租賃、投資和入股城市的工商企業(yè)，以分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工商用地的增值收益。因而大多數(shù)成功的土地股份合作制是用承包地的租賃收益而不是農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模經(jīng)營收益來保障土地股份分紅的不斷增長，維持土地股份合作制的穩(wěn)定的[5]。由此可見，土地股份合作制也有諸多缺陷，其表現(xiàn)在五個(gè)方面。一是該制度的適用范圍有限，沒有普遍性。土地股份合作制較為適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)陸城市的郊區(qū)等集體成員非農(nóng)就業(yè)比重高的地區(qū)，不適合工商業(yè)不發(fā)達(dá)的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的中西部地區(qū)以及遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)。二是加重村民的負(fù)擔(dān)。因?yàn)檗r(nóng)村股份合作制經(jīng)濟(jì)組織需要成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)，它的規(guī)范化運(yùn)作勢(shì)必提升管理成本，加重村民的負(fù)擔(dān)。三是土地股份合作制的內(nèi)部管理和監(jiān)督成本高，對(duì)農(nóng)民的資本和管理組織能力要求也比較高，目前大多數(shù)農(nóng)民的素質(zhì)還達(dá)不到這一要求，尤其是在多數(shù)農(nóng)民長期在外打工情況下，他們根本無法行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四是承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。股份合作經(jīng)濟(jì)組織有舉債的需要，如果以農(nóng)民承包經(jīng)營的土地作抵押和擔(dān)保，其債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)必然由各村民承擔(dān)[6]。五是我國的土地股份合作制制度屬性含混不清，既非合作制，也非真正的股份制。如果完全按照現(xiàn)代股份制進(jìn)行改造，就要賦予農(nóng)民自由進(jìn)退權(quán)和股份自由抵押和交易的權(quán)利，那么這實(shí)質(zhì)上又和土地私有化沒有區(qū)別④。總之，土地股份合作制比較適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)陸城市郊區(qū)等集體成員非農(nóng)就業(yè)比重高的地區(qū)，不太適合農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域和內(nèi)陸工商業(yè)不發(fā)達(dá)且遠(yuǎn)離城市的地區(qū)，它的內(nèi)部決策和監(jiān)督成本高，有很大的風(fēng)險(xiǎn)，不能盲目推廣。未來在農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域最適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式應(yīng)該是規(guī)模適當(dāng)?shù)募彝マr(nóng)場(chǎng)。

（三）土地私有制

主張土地私有制的學(xué)者，他們以產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為我國應(yīng)盡快實(shí)行土地私有制，允許農(nóng)民的土地自由交易和抵押。其代表人物有楊小凱、茅于軾、秦暉、許成鋼、陳志武、黃亞生、周其仁、于建嶸、魏正果、蔡繼明、胡星斗、許章潤、劉軍寧、史嘯虎和熊培云等學(xué)者。

這一改革思路有以下優(yōu)點(diǎn)：一是可以明晰土地產(chǎn)權(quán)。目前我國實(shí)行的農(nóng)村集體土地所有制存在產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題，便于基層政府官員和村干部借集體土地所有權(quán)主體的名義攫取農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的“公地悲劇”，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。而土地私有化則把集體的土地分配給每個(gè)農(nóng)戶所有，利于被征地農(nóng)民以當(dāng)事人的身份參與征地補(bǔ)償談判，維護(hù)自己的利益，避免村干部尋租和官員腐敗。二是可以振興農(nóng)業(yè)。土地私有化，明晰了土地產(chǎn)權(quán)，節(jié)省了交易成本，有利于土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營。而且農(nóng)民擁有了土地所有權(quán)后，就可以利用土地向銀行抵押貸款和入股投資，增強(qiáng)農(nóng)民的融資能力和收益能力，促進(jìn)我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型[7]。三是可以增加城市建設(shè)用地供給，加快我國城市化建設(shè)的進(jìn)程。一旦土地私有，在城鄉(xiāng)土地級(jí)差地租差異巨大的情況下，郊區(qū)農(nóng)民可以在法律和土地規(guī)劃許可的范圍內(nèi)向土地市場(chǎng)供應(yīng)農(nóng)村建設(shè)用地，或者與房地產(chǎn)商合作建設(shè)商品房，只要土地供應(yīng)市場(chǎng)是自由競(jìng)爭(zhēng)的，城市的房?jī)r(jià)就會(huì)降低到合理的價(jià)格[8]。房?jī)r(jià)的大幅度下降不僅有利于解決農(nóng)民工和中低收入群體的住房問題，而且能夠促進(jìn)城市化的發(fā)展。雖然土地私有化有其上述諸多優(yōu)點(diǎn)，但是這一改革方案由于和我國社會(huì)主義公有制屬性不相契合，加之強(qiáng)制性制度變遷容易引起社會(huì)震蕩，改革必然會(huì)面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)和阻力，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）土地國有農(nóng)民永佃制或永包制

該改革方案是指國家把集體土地收歸國有，讓農(nóng)民永佃或永久承包國有土地。其主要代表人物有厲以寧、陸學(xué)藝、何煉成、周天勇、楊勛、文迪波、安希伋、楊經(jīng)綸、黃少安和劉恒中等學(xué)者。

土地國有農(nóng)民永佃制或永包制是指土地雖然名義上的所有權(quán)屬于國家，但由于土地永佃或永包性質(zhì)，這種國有所有權(quán)已經(jīng)完全形式化和虛化，農(nóng)村土地的自由支配權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移到永佃或永包的農(nóng)民手中[7]，農(nóng)民可以將永佃或永包的土地出租、抵押、擔(dān)保、繼承甚至自由交易?？梢姡摲桨钢鲝埖耐恋貒谢皇潜砻娆F(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上是一種巧妙的私有化。因?yàn)橥恋厮接胁灰欢ǚ堑檬欠梢饬x上的私有,而只要是實(shí)際意義上私有即可⑤，因此土地國有永佃制或永包制被認(rèn)為是一種實(shí)際意義上的私有[9]。這一改革思路的優(yōu)點(diǎn)在于它比直接的土地私有化富有策略性，能夠減少土地制度改革的阻力，還能使城鄉(xiāng)二元土地制度統(tǒng)一起來。但其弊端也很明顯：其一，制度變遷路徑的依賴性。由于我國農(nóng)村土地長期實(shí)行集體所有制，要虛化國有所有權(quán)，其前提是必須把我國農(nóng)村土地集體所有制改為國有土地所有制，這涉及憲法、土地管理法等大量法律條文的修改，因此其改革和操作成本比較大。其二，違背中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)民“耕者有其田”的承諾，涉及如何向農(nóng)民解釋從集體所有制轉(zhuǎn)為國有等問題。其三，加重城郊農(nóng)民的顧慮，使他們擔(dān)心國有化后政府有更大的征收權(quán)，自己更沒有機(jī)會(huì)分享由城市化帶來的土地增值收益。其四，這一改革方案屬于土地的變相私有化，必然會(huì)遭到保守勢(shì)力的強(qiáng)烈抵制，改革阻力較大。

（五）土地集體所有農(nóng)民永包制

這一方案由黨國英教授最早提出。該方案主張將農(nóng)村土地集體所有權(quán)形式化或虛化，強(qiáng)化承包權(quán)，使承包權(quán)長期化、獨(dú)立化和商品化?！伴L期化”是指耕地承包期延長100年左右，承包權(quán)可以繼承。“獨(dú)立化”是指把農(nóng)村的土地按照一定標(biāo)準(zhǔn)承包給農(nóng)戶，取消集體的發(fā)包權(quán)和調(diào)整土地的權(quán)力?！吧唐坊笔侵赋邪鼨?quán)可以自由交易[10]。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)是使農(nóng)民的土地承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上更接近農(nóng)民的“自物權(quán)”。由于我國現(xiàn)行的土地制度是村集體名義上享有所有權(quán)，實(shí)際上是土地所有權(quán)主體虛置，而這一方案把集體土地所有的權(quán)利，如租賃權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)和交易權(quán)全部給予土地承包經(jīng)營戶，這既不涉及土地終極所有權(quán)的意識(shí)形態(tài)障礙,又切實(shí)讓農(nóng)民得到了土地的所有權(quán)，從而可以避免直接私有化的弊端，消除保守勢(shì)力和意識(shí)形態(tài)阻力。此外，由于制度變遷的路徑依賴性，我國農(nóng)村長期實(shí)行土地集體所有制，因此虛化集體所有權(quán)比虛化國有所有權(quán)操作起來更加簡(jiǎn)單，有利于降低制度創(chuàng)新的成本。然而，這一方案直接做實(shí)承包權(quán)，賦予承包權(quán)相當(dāng)于所有權(quán)的權(quán)能，土地承包權(quán)不僅可以抵押和買賣，而且土地由農(nóng)民承包100年，這仍屬于變相的私有化⑥，改革的意識(shí)形態(tài)阻力仍然較大。其次，在農(nóng)村土地集體所有、兩權(quán)分離的制度背景下,集體所有權(quán)與承包權(quán)相距太近，無法制止集體土地的實(shí)際代表者——村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自身的強(qiáng)勢(shì)地位與民爭(zhēng)利。再次，我國地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，農(nóng)村集體土地對(duì)政府具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此虛化集體土地所有權(quán)必然會(huì)遭到政府抵制，近期難以實(shí)現(xiàn)。

（六）多元化的的土地制度

這一方案由文貫中、張英洪、劉業(yè)進(jìn)和徐國元等學(xué)者提出，他們主張“賦予農(nóng)民退出權(quán)，實(shí)行多元化的土地制度”[11]。農(nóng)民可以通過相互間的自愿合作形成土地集體所有制，如果集體合作有成效，合作可以繼續(xù)下去。反之，農(nóng)民就可以退出強(qiáng)制性的農(nóng)村土地集體所有制，選擇實(shí)行土地私有制、土地國有制或者土地股份合作制等多種土地制度。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)有三：首先，賦予農(nóng)民自由選擇權(quán)，有利于充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。農(nóng)民可以嘗試各種土地制度，找到最能提高農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的土地制度。其次，由于中國地域廣大，土地種類繁多，各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，因此決定了全國的土地不可能只適用一種制度。最后，實(shí)行多元化的土地制度，尊重農(nóng)民的選擇，調(diào)動(dòng)他們的積極性有利于消除意識(shí)形態(tài)的阻力。然而，這一改革思路也有缺陷。一是賦予農(nóng)民退出權(quán)，實(shí)行多元化的土地制度，其結(jié)果可能導(dǎo)致集體成員以會(huì)議決議的形式解散集體，這樣會(huì)使我國堅(jiān)持的農(nóng)村土地集體所有制在短期內(nèi)土崩瓦解。而農(nóng)村土地集體所有制在現(xiàn)階段對(duì)于我國仍然具有重要的意識(shí)形態(tài)意義，因而廢除農(nóng)村土地集體所有制在目前還不現(xiàn)實(shí)⑦。二是多元化的土地制度難以避免各種土地制度自身的缺陷，如選擇實(shí)行土地國有制不能避免土地國有制的缺陷，而選擇實(shí)行土地私有制則可能面臨制度變遷的巨大成本以及社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的拷問。因此近期實(shí)行該改革方案的阻力也較大。

（七）農(nóng)村土地三權(quán)分置制度

這一改革方案的主要代表人物有葉興慶、黃祖輝、鄧大才、張紅宇、柯炳生、馮玉華和鄧晰隆等學(xué)者。農(nóng)村土地三權(quán)分置制度是指將集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，集體享有所有權(quán)，土地承包人依據(jù)集體成員權(quán)享有承包權(quán)，土地的經(jīng)營權(quán)則對(duì)社會(huì)公眾開放和流轉(zhuǎn)。由于土地承包權(quán)是農(nóng)民依據(jù)集體成員身份而無償取得，因而不可抵押和交易，而土地經(jīng)營權(quán)則可以對(duì)外抵押和擔(dān)保。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)有以下六個(gè)方面：一是漸進(jìn)性。我國農(nóng)地制度改革最初是把短期耕作權(quán)還給農(nóng)民，然后是部分收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)、最后是全部收益權(quán)和長久承包權(quán)還給農(nóng)民，三權(quán)分置改革方案進(jìn)一步把經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)還給農(nóng)民，農(nóng)民沒有喪失承包權(quán)，這有利于減少改革的阻力。二是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保有利于發(fā)揮農(nóng)地的融資功能，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的問題。三是土地三權(quán)分置能破解流轉(zhuǎn)困局，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給年富力強(qiáng)和有企業(yè)家精神的農(nóng)民，有利于振興農(nóng)業(yè)。四是便于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的充分行使。該方案的巧妙之處在于農(nóng)地三權(quán)分置中的集體組織行使所有權(quán)的成本高于所有權(quán)與承包權(quán)兩權(quán)分離時(shí)的成本，這種成本足以阻礙集體組織對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的干預(yù)，從而為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)留下自由發(fā)揮的空間。五是土地三權(quán)分置的分環(huán)節(jié)看待和不同權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則，體現(xiàn)了當(dāng)代土地制度發(fā)展的理念。該種改革方案按照保障理念配置土地承包權(quán)，按照私權(quán)理念創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，將農(nóng)村土地的保障屬性與資本的物權(quán)屬性嚴(yán)格限定在其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的范圍，分環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利體系不同層面的價(jià)值目標(biāo)，既保障了農(nóng)民將土地作為生存手段的需要，又為離開農(nóng)村的農(nóng)民提供了通過處置土地權(quán)利獲得收益的通道，還為城市人才、資本和技術(shù)與農(nóng)村土地的結(jié)合提供了法律上的依據(jù)。六是為進(jìn)一步將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)榫哂兴綑?quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)奠定了觀念基礎(chǔ)[12]。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，土地的保障功能由社會(huì)保障所替代，土地保障功能的消失，使農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)可以完全按照私權(quán)來設(shè)計(jì)和運(yùn)行。當(dāng)然該制度也存在農(nóng)地三權(quán)的權(quán)利邊界不清、地租侵蝕利潤和農(nóng)地承包權(quán)的退出機(jī)制不完善等問題，但是這些都可以在發(fā)展中逐步解決。

二、農(nóng)村土地集體所有制改革的路徑選擇

我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)考慮三個(gè)因素：一是制度改革的效果，二是制度改革的成本，三是社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)。在以上七種改革方案中，第一種強(qiáng)化土地集體所有權(quán)，其整體弊大于利；第二種土地股份合作制，由于其適用范圍有限，不具有普遍性；第三種土地私有制、第四種土地國有農(nóng)民永佃制或永包制和第五種土地集體所有農(nóng)民永包制屬于直接和變相的私有化，在目前面臨的意識(shí)形態(tài)阻力較大；第六種多元化的土地制度易導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有制的瓦解；第七種農(nóng)地三權(quán)分置的改革方案符合我國改革開放以來一貫采取的漸進(jìn)式改革策略，既體現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，制度變遷的成本較小，也有利于提高農(nóng)民的收益，是當(dāng)下我國農(nóng)村土地集體所有制改革路徑中較為適宜的選擇。當(dāng)然，我們還要從四個(gè)方面加以完善。

（一）合理界定三權(quán)的權(quán)利邊界

集體所有權(quán)是一種公法屬性的權(quán)利，按照公權(quán)利來設(shè)計(jì)，集體所有權(quán)的主體應(yīng)享有知情權(quán)、土地發(fā)包權(quán)、土地使用的合法合規(guī)的監(jiān)督權(quán)，以及在促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的組織協(xié)調(diào)權(quán)。

土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)，擁有承包權(quán)的土地承包人應(yīng)享有以下五項(xiàng)權(quán)利。第一，土地承包人應(yīng)享有排他性的占有權(quán)，集體無權(quán)干涉。第二，土地承包人具有收益權(quán)。承包人既可以自己經(jīng)營土地取得收益，也可以流轉(zhuǎn)土地取得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。第三，土地承包人具有一定的處分權(quán)。承包人可以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地，也有退出權(quán)，退出后由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織或受益者給予合理的補(bǔ)償。第四，土地承包人具有征收補(bǔ)償權(quán)。若承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)二者合為一體時(shí)，土地承包人可以獲得安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。若二者分離時(shí)，土地承包人可以獲得安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)和承包人建設(shè)的土地附著物的補(bǔ)償費(fèi)。

土地經(jīng)營權(quán)是一種具有占有使用受益的權(quán)利，擁有經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營者應(yīng)享有五項(xiàng)權(quán)利。一是土地經(jīng)營者應(yīng)享有一定的自由處分權(quán)?？梢杂猛恋亟?jīng)營權(quán)進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、入股、擔(dān)保、抵押和繼承等。二是土地經(jīng)營者應(yīng)具有收益權(quán)。土地經(jīng)營者無論是自己進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是自由處分土地經(jīng)營權(quán)，所產(chǎn)生的收益都?xì)w自己享有。三是土地經(jīng)營者還應(yīng)具有土地征收補(bǔ)償權(quán)。土地征收補(bǔ)償款包括農(nóng)作物補(bǔ)償費(fèi)、經(jīng)營者對(duì)農(nóng)用地的改良和投資，以及剩余經(jīng)營期內(nèi)預(yù)期收益。四是土地經(jīng)營者還應(yīng)享有種糧補(bǔ)貼的權(quán)利。現(xiàn)階段我國把種糧補(bǔ)貼全部給予土地承包人是不合理的。為了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)該將種糧補(bǔ)貼發(fā)給真正務(wù)農(nóng)的土地經(jīng)營者。五是土地經(jīng)營者在未來還應(yīng)具有買斷土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。因?yàn)樽赓U經(jīng)營他人的土地不利于土地經(jīng)營者對(duì)農(nóng)地的長遠(yuǎn)投資，長期來看會(huì)影響農(nóng)地的經(jīng)營效率，因此在適當(dāng)時(shí)機(jī)國家應(yīng)該賦予土地經(jīng)營者買斷土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化

土地經(jīng)營權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同的雙方合意而產(chǎn)生的，因而其本質(zhì)上是一種債權(quán)，不是物權(quán)[13]。債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)不利于土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資。為了土地經(jīng)營權(quán)能更好的抵押融資，必須對(duì)其進(jìn)行物權(quán)化改造。為此，要采取三項(xiàng)措施。一是在《物權(quán)法》中明確規(guī)定超過一定租賃期限的土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，具有完全的可處分性。土地經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)依當(dāng)事人的雙方合意即可實(shí)現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)在合同期內(nèi)具有轉(zhuǎn)讓、出租、入股、擔(dān)保、抵押和繼承等權(quán)利。二是鼓勵(lì)延長土地經(jīng)營權(quán)的租賃期限。租賃期限最低不得少于一年，最好大于三年，這樣才能形成物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，否則債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值太低，金融機(jī)構(gòu)不愿意接受抵押擔(dān)保，而且土地經(jīng)營權(quán)租賃期限太短，土地經(jīng)營者也不愿意長遠(yuǎn)投資，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。因此，為鼓勵(lì)種田大戶長期租賃農(nóng)地，國家應(yīng)對(duì)租賃期限大于六年的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。三是將登記作為土地經(jīng)營權(quán)成立的必要條件。這一方面有利于土地經(jīng)營權(quán)的公示，便于第三人直觀認(rèn)知，防范風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也便于物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)與其他債權(quán)類土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分[14]。此外，為了穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)，防止土地承包人對(duì)土地經(jīng)營權(quán)造成不法侵害，法律還應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地承包人單方終止經(jīng)營權(quán)的法定事由，否則土地承包人應(yīng)承擔(dān)單方面毀約的法律責(zé)任。

（三）防范土地三權(quán)分置的缺陷

土地三權(quán)分置雖然具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是也存在一些不足。其主要缺陷表現(xiàn)在兩方面：一是地租率高。農(nóng)村土地三權(quán)分置制度使得進(jìn)城農(nóng)民成為“二地主”，他們?yōu)榱双@得更高的收益，會(huì)提高土地租金價(jià)格，從而導(dǎo)致地租侵蝕利潤，損害種田大戶的積極性。因此，為了鼓勵(lì)種田大戶的積極性，地方政府應(yīng)該每隔幾年，根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)和地租價(jià)格制定合理的租金指導(dǎo)價(jià)，防止地租不合理上漲，影響土地經(jīng)營者的收益和租地經(jīng)營的積極性。二是土地承包經(jīng)營權(quán)的有償退出目前還未展開，讓許多進(jìn)城農(nóng)民成為市民后，在農(nóng)村還擁有農(nóng)地，易導(dǎo)致農(nóng)民兼業(yè)化，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。一般來說，在改革初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度還沒建立和完善，土地的市場(chǎng)價(jià)值沒有顯現(xiàn)出來，土地價(jià)格不高，農(nóng)民容易放棄土地。但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)出來，土價(jià)也越來越高，許多進(jìn)城農(nóng)民想坐等土地升值，越來越不愿意放棄農(nóng)地，這將導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)有步我國臺(tái)灣地區(qū)和日本農(nóng)業(yè)難以擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營后塵的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了避免這種狀況，應(yīng)該加快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)那些在城里或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定工作和收入來源的農(nóng)民及時(shí)退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并由受益者、政府或集體經(jīng)濟(jì)組織給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)于其他沒有退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶，在30年的土地承包合同到期后（此時(shí)許多在1970年之前出生的具有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民已經(jīng)處于退休狀態(tài)），如果他們的承包地面積過小或分散零碎，可以鼓勵(lì)老農(nóng)退休，實(shí)行農(nóng)民退休制度，由政府出錢把這些退休農(nóng)民的農(nóng)地收購下來，再出售給大戶農(nóng)民。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城并融為城市人的市民，在30年承包期到期后其獲得的土地保障由社會(huì)保障代替，此時(shí)種田大戶可以購買他們的承包地，或者由政府和集體組織購買后再出售給大戶農(nóng)民，以此促進(jìn)我國農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。

（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)地本身是一種生產(chǎn)資料而不是社會(huì)保障。由于改革開放之后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，政府財(cái)力有限，沒有建立完善的農(nóng)民社會(huì)保障，所以，農(nóng)地被賦予了農(nóng)民社會(huì)保障的功能，土地既是生產(chǎn)要素又是農(nóng)民的社會(huì)保障。為防止農(nóng)民失去土地，政府嚴(yán)格限制農(nóng)地的抵押擔(dān)保和自由交易，這一措施久而久之將嚴(yán)重影響土地市場(chǎng)的配置效率，也會(huì)使我國農(nóng)業(yè)長期陷于小農(nóng)經(jīng)營而效率不高，農(nóng)民收入無法得到提高，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距越拉越大，貧富兩極分化日趨嚴(yán)重。

農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素,必須發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能。因此，農(nóng)地的交易和兼并是必需和必然的,這有利于土地資源的優(yōu)化配置和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一部分農(nóng)民因自由競(jìng)爭(zhēng)失敗而失去土地是一種客觀現(xiàn)實(shí)，這部分人應(yīng)由社會(huì)保障來解決，這如同城市有小部分人會(huì)因?yàn)榻?jīng)營不善而破產(chǎn)或因公司倒閉而失業(yè)只能靠社會(huì)保障來支持一樣。況且，在當(dāng)今農(nóng)民人均僅一畝多地的情況下，農(nóng)民的土地收益微薄，已經(jīng)難以承擔(dān)對(duì)其進(jìn)行生活保障的重任[15]。在政府財(cái)力有限的情況下，少搞形象工程，把有限的資金用在民生工程上，比如建立農(nóng)村最低生活保障制度、村社養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等制度，對(duì)于沒有土地且陷于貧困的農(nóng)民，要通過社會(huì)保障及失業(yè)救濟(jì)等方式進(jìn)行幫助，而不是通過調(diào)整承包地、禁止土地的抵押擔(dān)保和自由交易使農(nóng)民獲得保障。為此，必須摒棄土地就是農(nóng)民的社會(huì)保障的觀念，建立完善的農(nóng)民社會(huì)保障體系，還原農(nóng)村土地的生產(chǎn)資料功能，盡早讓農(nóng)民的土地通過自由交易流轉(zhuǎn)起來[16]。

由于受制度的路徑依賴、政治體制以及意識(shí)形態(tài)的制約，我國農(nóng)村土地制度改革十分艱難，需要在妥協(xié)中逐步前進(jìn)，而農(nóng)地三權(quán)分置的改革方案正是這樣一個(gè)妥協(xié)折中和過渡性的改革方案。這一方案既考慮了農(nóng)民失地失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，因而暫時(shí)不允許土地承包權(quán)的抵押和交易；又考慮了發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的訴求，因而允許土地經(jīng)營權(quán)的抵押和流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營；還考慮到社會(huì)主義國家意識(shí)形態(tài)的需要，因而主張繼續(xù)維持農(nóng)村土地集體所有制。相信這一改革方案隨著時(shí)間的推移會(huì)越來越完善。

注 釋：

①該制度的原始性表現(xiàn)在土地集體所有制主要起源于古代的村社集體共有土地制度或氏族集體土地制度，一般比較適合生產(chǎn)力落后，個(gè)人獨(dú)立生存能力較弱，人們需要結(jié)合為團(tuán)體，共同占有，共同經(jīng)營，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來維持基本生存。因此，這種制度在民風(fēng)淳樸、私有財(cái)產(chǎn)尚未建立的古代農(nóng)業(yè)社會(huì)是適用的。隨著生產(chǎn)力的提高和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種土地集體所有制逐漸被淘汰。在蘇聯(lián)、越南、中國和朝鮮等國家，通過革命手段，將農(nóng)村土地私有制變革為土地集體所有制。該制度的身份性表現(xiàn)在農(nóng)民取得土地不是按照契約有償取得，而是按照集體成員身份無償取得。該制度的封閉性表現(xiàn)在土地只能在農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能與城里人交易，導(dǎo)致土地不能在城鄉(xiāng)之間自由交易和流動(dòng)，無法使土地資源按照價(jià)值規(guī)律進(jìn)行有效配置。參見慈鴻飛、王志龍著《村社共有土地份地制的歷史考察》，載《中國農(nóng)史記》2013年第4期；汪洋著《集體土地所有權(quán)的三重功能屬性——基于羅馬氏族與我國農(nóng)村集體土地的比較分析》，載《比較法研究》2014年第2期；馬克思·科瓦列夫斯基著《公社土地占有制，其解體的原因、進(jìn)程和結(jié)果》第33—59頁，人民出版社1965年版；《馬克思恩格斯全集》（第19卷）第351—369頁，人民出版社1963年版。

②日耳曼、俄國和印度的村社社員對(duì)耕地享有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，村社享有管理權(quán)和按人口平均分配土地的處分權(quán)，這和賀雪峰、溫鐵軍等學(xué)者所構(gòu)想的土地集體所有制是相似的。

③農(nóng)地的社會(huì)功能包括農(nóng)民的保障、農(nóng)民的就業(yè)和糧食的安全等社會(huì)功能，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能包括農(nóng)地的利用效率、農(nóng)地的優(yōu)化配置和農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性收入等。

④筆者認(rèn)為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)陸城市郊區(qū)等集體成員非農(nóng)就業(yè)比重高的地區(qū)可以把農(nóng)村集體土地制度改造為股份制。這些地區(qū)可以確權(quán)確股不確地，但是要賦予農(nóng)民攜帶自己土地股份退出的權(quán)利和股份自由交易的權(quán)利。土地股份制是一種土地私有化方式，俄羅斯在20世紀(jì)90年代一部分國營農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊實(shí)行的土地私有化就是采用這種方式。參見王志遠(yuǎn)著《俄羅斯農(nóng)村土地制度變遷二十年的回顧與反思》，載《俄羅斯學(xué)刊》2012年第3期。

⑤《越南社會(huì)主義共和國土地法》第五條第一款規(guī)定：土地屬于由國家代表所有者的全民所有。第六十六條規(guī)定宅基地和各類公共事業(yè)用地等都可以長期穩(wěn)定使用；第六十七條第一款規(guī)定，越南農(nóng)民分配到的各類農(nóng)地的使用期限期滿時(shí)，如果土地使用者有繼續(xù)使用的需求并在使用土地的過程中正確執(zhí)行土地法者，國家可以交其地繼續(xù)使用；第一百零六條規(guī)定，土地使用者有交易權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)予權(quán)和合資權(quán)等。由此可見，越南的土地是國家所有，農(nóng)民對(duì)宅基地和農(nóng)地具有長期穩(wěn)定的使用權(quán)，宅基地和農(nóng)地使用權(quán)可以自由買賣、抵押、贈(zèng)予和繼承等。以上充分說明越南是通過土地國有永包制實(shí)現(xiàn)土地私有化的。參見李昌平著《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的優(yōu)越性——與越南的比較》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。

⑥因?yàn)?00年不變的承包權(quán),對(duì)于一個(gè)人的生命歷程來講事實(shí)上近似“永遠(yuǎn)”,如此之長的承包期近似永佃制，永佃制實(shí)際上就是一種變相的私有化。

⑦2016年4月25日國家主席習(xí)近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了……”。參見《京華時(shí)報(bào)》4月25日訊《農(nóng)村土地集體所有制不能改垮了》。