費金凡

(武漢武鋼海綿城市建設(shè)項目投資有限責(zé)任公司 湖北 武漢：430080)

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是指政府與社會資本之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果[1]。

PPP從本質(zhì)上看，是一種融資模式，主要解決的是工程項目建設(shè)的資金來源問題。特別是在能源、交通運輸、環(huán)保、醫(yī)療、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，通過應(yīng)用PPP模式解決投資資金來源、減輕地方政府財政負(fù)擔(dān)、推動經(jīng)濟長效穩(wěn)定發(fā)展等問題上效果尤為明顯。2017年的政府工作報告中，PPP再度引發(fā)高度關(guān)注。無論是對“十二五”工作成就進行總結(jié)，還是對“十三五”重點工作進行規(guī)劃部署，中央均多次提及PPP概念。截止目前，全國已有1.4萬個PPP項目進入PPP綜合信息平臺項目庫，總投資額近18萬億元。PPP模式已成為中國探討新的發(fā)展路徑、發(fā)展模式、打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎的重要抓手[2]。

1 PPP模式的特點

與傳統(tǒng)建設(shè)模式不同，PPP模式的特點為：

(1)項目投資規(guī)模大，周期長。這導(dǎo)致項目影響因素眾多，建設(shè)及運營風(fēng)險隨時間的增長而加大。在具體實踐中，由于政府和社會資本均缺乏經(jīng)驗，致使PPP項目投融資存在較大風(fēng)險。

(2)融資主體由政府方轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本方。這個轉(zhuǎn)變對對社會資本方提出了更高的要求，要求其除了能干好工程建設(shè)外，還需要有良好的社會信譽及商業(yè)信譽。同時項目運營交由社會資本方完成，且項目建設(shè)投資不低于30%納入運營維護期考核。這都倒逼社會資本方在追求利潤的同時，更要注重工程建設(shè)質(zhì)量和提升服務(wù)水平。

(3)政府和社會資本方利益共享。PPP項目中，政府和社會資本方一方面存在利益共享(包括社會成果和投資回報)，一方面政府對社會資本方的高額利潤或暴利也進行控制。利益共享指的不僅是對PPP社會成果進行共享，還包括作為參與者的社會資本方取得長期相對穩(wěn)定的投資回報。同時，政府不允許社會資本方在項目執(zhí)行中形成超額利潤。

2 PPP模式下造價控制的必要性

基于以上特點，不管是政府方還是社會資本方，在采用PPP模式進行項目建設(shè)時，做好項目造價控制顯得尤為重要。目前對于國內(nèi)PPP項目，社會資本方大都擁有施工企業(yè)背景。采用PPP管理模式運作的項目，雖然能在初期鎖定其投資合理回報率，但因項目周期較長，國家財政金融等政策變化相對較快，期初預(yù)計能獲得的投資利潤隨時會隨政策的變化被壓縮殆盡。社會資本方向來以營利為項目運作首要目的，為了保證項目最終收益，必須要在施工過程中加強項目成本控制，做好造價管理工作。同樣，政府方在項目運作中，為了防止社會資本方借用其即是投資方又是施工方的雙重身份，隨意變更工程事項來謀求巨額暴利，也需要通過審計部門或者第三方造價咨詢機構(gòu)來幫助其做好造價監(jiān)督管理工作。

3 武漢市青山示范區(qū)海綿城市(南干渠片區(qū))建設(shè)PPP項目簡介

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城市建設(shè)取得顯著成就，但是改變了城市原有自然生態(tài)本底和水文特征，要重視建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，解決城市“大雨必澇、雨后即旱”，以及水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等問題[3]。2015年1月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部下發(fā)《關(guān)于組織申報2015年海綿城市建設(shè)試點城市的通知》，武漢市獲批為全國首批16個海綿城市建設(shè)試點城市之一，集中打造青山和漢陽共38.5平方公里海綿城市建設(shè)示范區(qū)并逐步實現(xiàn)全市推廣。

2016年12月21日，在通過“兩評一案”及公開招標(biāo)后，選定武鋼聯(lián)合體作為中標(biāo)社會資本方，全面負(fù)責(zé)武漢市海綿城市青山示范區(qū)(南干渠片區(qū))共3.84平方公里PPP項目的投資、建設(shè)、運營。該項目建設(shè)期2年，運營期8年。PPP項目包中含有道路、社區(qū)、學(xué)校、市區(qū)內(nèi)公園、管渠、明渠等78個子項目的海綿化改造內(nèi)容。建設(shè)投資約13億人民幣，其中20%資本金由社會資本方武鋼聯(lián)合體和政府方出資代表武漢市海綿公司共同出資(武鋼聯(lián)合體占股80%，武漢市海綿公司占股20%)，80%由社會資本方通過銀行融資解決。政府方承諾項目達到預(yù)期服務(wù)效果并經(jīng)運營維護考核合格后，按年投資合理利潤率5.5%對社會資本方的投資進行回購。同時，政府方出資代表不參與項目收益分紅。目前項目仍處于建設(shè)期，參建方包括市海綿辦、區(qū)海綿辦、市海綿公司(平臺公司)、項目公司(SPV公司)、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、跟蹤審計、施工等數(shù)十家部門或單位。

4 PPP模式海綿城市建設(shè)中造價控制存在的問題

海綿城市項目不同于一般市政類公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，概念新、材料新、技術(shù)工藝新，加之施工區(qū)域位于老舊城區(qū)，協(xié)調(diào)難度大。綜合各種客觀因素，海綿城市建設(shè)難度大大增加，期間各種問題凸顯，與工程造價控制相關(guān)的問題主要集中在以下幾方面：

4.1 項目實施階段缺乏有效投資控制目標(biāo)

過去市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的造價控制基本遵循著投資估算、初設(shè)概算、施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算等規(guī)范程序進行。政府方或其代表在得到政府費用控制部門批復(fù)后，采用公開招標(biāo)方式選定施工總承包單位進行項目建設(shè)。目前最通用的招標(biāo)方式是在施工圖基礎(chǔ)上編制的工程量清單招標(biāo)。這樣更具市場競爭力，同時施工單位開始施工時，可以依據(jù)合同及中標(biāo)的工程量清單計價文件申報已完工程量并確認(rèn)收入。但本項目在前期階段，由于是PPP創(chuàng)新模式，在“兩評一案”和可行性研究批復(fù)得到政府財政和發(fā)改部門批復(fù)后，即以此作為PPP招標(biāo)控制價，開展了中標(biāo)社會資本方選定工作。因此，項目開工后約有11個月的施工期沒有工程量清單價指導(dǎo)社會資本方進行施工成本控制，政府部門對于實際施工量的監(jiān)管也僅依據(jù)施工圖做控制。但當(dāng)施工現(xiàn)場條件受限，無法按施工圖紙施工必須發(fā)生變更事項時，政府方聘任的第三方跟蹤審計單位(重要職責(zé)是投資控制)也只能作為事件發(fā)生的見證方，來證明此變更事項是發(fā)生了，卻無法提出變更事項是否存在超投資風(fēng)險以及風(fēng)險防控合理化建議。

4.2 項目變更事項確認(rèn)滯后導(dǎo)致社會資本方遲遲無法收回投資

PPP項目合同中約定：工程費用的計息以經(jīng)跟蹤審計單位審核確認(rèn)的當(dāng)期進度產(chǎn)值80%為基數(shù)，按同期人民銀行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率計算利息至項目竣工驗收合格之日止。工程建設(shè)其他費用和專項遷改費用的計息模式與此類同。但實際操作過程中，由于老舊城區(qū)現(xiàn)狀條件復(fù)雜，致使施工時每個子項目都無法百分百按圖紙施工。部分子項目因受政府房屋拆遷三年規(guī)劃影響而直接取消幾個專業(yè)的施工，也有部分子項目是政府方對海綿城市上位規(guī)劃調(diào)整而新增加的項目，這樣產(chǎn)生了大量的施工變更項。變更手續(xù)的履行往往牽涉包括勘察、設(shè)計、權(quán)屬單位、甚至社區(qū)居民等各方，變更帶來的施工費用增加真正能被確認(rèn)，計入已完進度產(chǎn)值的時間一般都在變更事項發(fā)生后三個月或更長時間。所以，造價管理人員每月申報進度產(chǎn)值完成情況時，其實際已完成的產(chǎn)值遠(yuǎn)大于跟蹤審計單位最終確認(rèn)的已完產(chǎn)值。缺口部分的投資無法及時回收，同時此部分利息無法計取，對于直接進行工程施工的社會資本方來說是雙重?fù)p失。

4.3 項目運營維護政府付費機制未建立

全國第一批立項海綿城市項目現(xiàn)在基本都處于建設(shè)期末階段。后期項目進入運營維護期后如何管理、如何評價等問題尚未有定論。政府方和社會資本方也暫未協(xié)商確定出一系列合法合規(guī)的制度及工作流程。這些都將間接制約PPP模式在海綿城市工程建設(shè)期末和運營維護期造價控制中的應(yīng)用。一方面，項目工程款最終結(jié)算工作完成后，工程建設(shè)投資實際完成額需以政府方竣工決算審計結(jié)論為準(zhǔn)，計取未來年可用性服務(wù)付費。這個過程往往因政府方對工程造價的質(zhì)疑而產(chǎn)生利益沖突，耗時長且積累社會矛盾；另一方面，海綿城市新型技術(shù)及施工工藝帶來的新材料應(yīng)用維護(如透水磚、蓄水模塊等)為社會資本方后期的運營維護、造價控制都提出了挑戰(zhàn)。運營維護成本會因?qū)@些新材料、新工藝不熟而大幅提升。因為PPP模式下社會資本方被要求將不低于30%的年可用性服務(wù)付費與運營維護績效考核結(jié)果掛鉤。

5 PPP模式海綿城市建設(shè)中造價控制問題有效解決措施

上述問題歸結(jié)起來主要是由于雙方對于設(shè)計方案把控不嚴(yán)、合同條款理解不夠、市場摸底不清、風(fēng)險預(yù)判不足所導(dǎo)致。結(jié)合武漢市青山示范區(qū)海綿城市(南干渠片區(qū))建設(shè)PPP項目操作實踐，提出如下解決措施：

5.1 加強市場調(diào)研

所有的造價管理工作均不能“紙上談兵”，應(yīng)密切聯(lián)系當(dāng)期市場行情。特別是新材料、新工藝，更應(yīng)多調(diào)研多收集市場信息，再 “貨比三家”，擇優(yōu)錄取。如本項目上，在建設(shè)初期即制定了針對新材料新工藝的市場調(diào)研方案。采用線上線下相結(jié)合的方式，收集各工種人工成本信息、跑遍全國新材料生產(chǎn)廠、與溢流井、雨水桶等新工藝制造商，與其開展技術(shù)交流會，從而保證項目建設(shè)運營順利進行且成本受控。

5.2 優(yōu)化和限制設(shè)計方案

由于項目的設(shè)計對于項目造價有著至關(guān)重要的影響，所以要對設(shè)計方案及文件進行嚴(yán)格的審查和變更管理，著重優(yōu)化設(shè)計方案，并將設(shè)計的造價控制在合理的范圍之內(nèi)，根據(jù)投資額進行方案設(shè)計[4]。項目前期設(shè)計方案的編制應(yīng)建立在對現(xiàn)場情況充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從而避免施工時才發(fā)現(xiàn)按設(shè)計圖紙根本沒法實施下去。如本項目上120個蓄水模塊因現(xiàn)場條件受限，只實施了1個，導(dǎo)致這一個蓄水模塊施工成本遠(yuǎn)高于批量施工的均攤費用。建設(shè)階段設(shè)計變更管理通過合同約定的形式進行規(guī)范，以遏制隨意變更事項產(chǎn)生。如本項目合同中約定：政府方要求的變更，社會資本方負(fù)責(zé)實施，引起的費用增減據(jù)實核算，計入項目總投資；社會資本方要求的變更，只能是出于優(yōu)化設(shè)計方案或節(jié)省開支等經(jīng)濟合理性理由。

5.3 編制有效的風(fēng)險管理清單

風(fēng)險管理貫穿在項目管理全過程，這點在PPP模式下海綿城市工程中表現(xiàn)尤為突出。制定項目建設(shè)階段和運營維護階段的風(fēng)險防控清單，并將成本控制方面風(fēng)險作為清單重要章節(jié)列入。做好成本超支風(fēng)險預(yù)判，合理進行化解、轉(zhuǎn)移或規(guī)避，保證雙方各自利益不受損失。如本項目上建立了風(fēng)險分配框架和原則，制定了詳細(xì)的風(fēng)險分配表，并將此作為PPP項目合同的附件，具有法律約束力。

5.4 建立靈活的建設(shè)投資及政府付費確認(rèn)機制

項目建設(shè)投資的確認(rèn)及項目建設(shè)期結(jié)束后政府依據(jù)運營效果付費額的計算，都易受外界因素和國家政策的干擾。社會資本方依據(jù)合同履行完建設(shè)投資后，也希望加快回收投資。故雙方應(yīng)據(jù)實建立靈活的建設(shè)投資及政府付費確認(rèn)機制。如本項目上，雙方約定在政府竣工決算審計報告出具前，以政府批復(fù)的初步設(shè)計概算和施工圖為依據(jù)，以初步設(shè)計概算金額作為項目總投資的暫定價，考慮投資合理利潤率，來計算可用性服務(wù)費。在項目竣工決算審計報告出具后，已付可用性服務(wù)費與應(yīng)付可用性服務(wù)費的差額按“多退少補”的原則隨下一次支付期清算。這樣有利于調(diào)動社會資本方參與PPP項目的積極性，也避免了利率變化對社會資本方當(dāng)期投資回報的沖擊。

6 結(jié)語

造價控制的好壞直接影響項目經(jīng)濟收益及效果評價。在PPP模式下，建設(shè)海綿城市這一新型生態(tài)環(huán)保工程，造價控制面臨更多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在國內(nèi)PPP模式運作尚不夠成熟和完善，海綿城市建設(shè)也剛剛起步，還需在以后的工程實踐中積累提煉造價控制的新經(jīng)驗，并加以推廣應(yīng)用。