文 l陳欣 陳艷君 王宏

為深入貫徹2017年中央1號(hào)文件精神，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，安陽市從規(guī)劃調(diào)整、加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等方面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制進(jìn)行了探索。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的路徑

當(dāng)前，安陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地利用存在的主要問題可以概括為：人地矛盾尖銳，耕地總體質(zhì)量不高；耕地后備資源開發(fā)難度較大；土地生態(tài)環(huán)境問題依然突出。此外，在保障糧食產(chǎn)量的同時(shí)，農(nóng)業(yè)用地總體質(zhì)量下降、功能窄化等也在制約著培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)上述問題，安陽市推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展改革的主要路徑應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手。

以布局區(qū)域化為重點(diǎn)，調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)突出特色。以內(nèi)黃縣、安陽縣、湯陰縣東部等高標(biāo)準(zhǔn)糧田區(qū)為重點(diǎn)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥等優(yōu)質(zhì)專用小麥。以內(nèi)黃縣、安陽縣、湯陰縣東部為重點(diǎn)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)花生生產(chǎn)基地，到2018年，優(yōu)質(zhì)花生種植面積達(dá)到4萬公頃。以內(nèi)黃縣果蔬城等專業(yè)市場(chǎng)為集散中心、以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為載體平臺(tái)，到2018年，設(shè)施農(nóng)用地面積達(dá)到2萬公頃。

以經(jīng)營(yíng)規(guī)模化為重點(diǎn)，降低成本增加效益。2017年，完成全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。大力培育各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織，圍繞耕、種、管、收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，支持開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)性服務(wù)。

以生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)，保障安全提升品質(zhì)。加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣綠色增產(chǎn)模式，強(qiáng)化建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新，集中打造并提升廣潤(rùn)坡6666.6公頃等“五大片區(qū)”，堅(jiān)持規(guī)劃提升、基礎(chǔ)建設(shè)、種植模式、配套服務(wù)、管理保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”的生產(chǎn)格局。到2018年，基本建成13.3萬公頃高標(biāo)準(zhǔn)糧田，實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。

以發(fā)展產(chǎn)業(yè)化為重點(diǎn)，延伸鏈條促進(jìn)融合。提升湯陰縣農(nóng)產(chǎn)品精深加工園區(qū)的帶動(dòng)能力，建設(shè)林州市、安陽縣、內(nèi)黃縣農(nóng)產(chǎn)品精深加工園區(qū)建設(shè)。積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外開放。加強(qiáng)與京津冀協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)與“一帶一路”沿線國(guó)家和重點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作。

構(gòu)建用地保障機(jī)制的探索

——構(gòu)建優(yōu)化布局的規(guī)劃調(diào)整保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地布局區(qū)域化，實(shí)現(xiàn)調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)突出特色。

土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。合理調(diào)整農(nóng)用地，規(guī)劃到2020年農(nóng)用地面積調(diào)整為364455公頃。其中，耕地面積規(guī)劃目標(biāo)為268204 公頃，園地面積規(guī)劃目標(biāo)為5052公頃，林地面積規(guī)劃目標(biāo)為66046公頃，占土地總面積的比重為65.42%。

耕地和基本農(nóng)田布局優(yōu)化。安陽市耕地保有量目標(biāo)由275611公頃調(diào)整為270693公頃?？臻g布局上，內(nèi)黃縣增加保護(hù)目標(biāo)541公頃，其他縣（市、區(qū)）保護(hù)目標(biāo)略有降低。改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法。進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)使用、交易與管理，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，明確政府的主體責(zé)任，層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。安陽市城市周邊土地總面積71192公頃，其中耕地面積35040公頃，確定城市周邊永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)共計(jì)22266公頃。

規(guī)劃實(shí)施保障措施。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制，做好相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接；完善耕地保護(hù)政策和機(jī)制，健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和約束機(jī)制；健全土地集約利用機(jī)制，加強(qiáng)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控；建立公眾參與制度，增加規(guī)劃的公開性和透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。

——構(gòu)建集體土地有序流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瑢?shí)現(xiàn)降低成本增加效益。

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系。安陽市政府于2007年出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的試行意見》，2012年又制定了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的補(bǔ)充意見》，建立健全各項(xiàng)工作制度，統(tǒng)一合同文本，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)管理。在全市54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，其中政府扶持建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)大廳34個(gè)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系逐步形成。

確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證。2013年，中央提出5年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。安陽市共涉及88個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、涉農(nóng)辦事處）、2252個(gè)行政村、86.2萬農(nóng)戶、21.6萬公頃農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確保實(shí)現(xiàn)“四相符”和“三到戶”，即承包面積、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書相符合；承包地四至邊界測(cè)繪登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到戶。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，安陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積7.2萬公頃，占家庭承包耕地21.6萬公頃的33.3%，全市土地托管面積近1333公頃。通過“委托流轉(zhuǎn)、公開競(jìng)標(biāo)”的方式，合理有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，既有效解決了農(nóng)戶零散流轉(zhuǎn)信息不靈的問題，提高了流轉(zhuǎn)收益，也便于統(tǒng)一管理。

——構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)保障安全提升品質(zhì)。

實(shí)施中低產(chǎn)田改造工程項(xiàng)目。安陽市中低產(chǎn)田改造工程的重點(diǎn)是完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、提高耕地基礎(chǔ)地力和抗御自然災(zāi)害的能力。通過項(xiàng)目實(shí)施，全市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到全面改善，保水、保土、保肥的“三保農(nóng)田”面積明顯擴(kuò)大，耕地地力明顯提高，抗拒自然災(zāi)害能力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。

實(shí)施土地整理工程建設(shè)項(xiàng)目。按照田塊內(nèi)部平整、表土回填、新修排水溝挖方、新建機(jī)井、新建農(nóng)橋、新建高壓電力線路和變壓器房、栽植護(hù)路林等主要建設(shè)內(nèi)容要求，集中資金，推進(jìn)連片治理，實(shí)施規(guī)模建設(shè)，加快全市土地整理項(xiàng)目的實(shí)施。

建立糧食高產(chǎn)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)。以糧食高產(chǎn)創(chuàng)建推動(dòng)全市農(nóng)業(yè)科技推廣，帶動(dòng)全市糧食單產(chǎn)提高。到2020年，在全市建立50個(gè)糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范區(qū)。

——構(gòu)建產(chǎn)業(yè)用地持續(xù)創(chuàng)新的保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)延伸鏈條促進(jìn)融合。

完善生態(tài)保護(hù)用地布局。推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，分類開展生態(tài)功能修復(fù)，對(duì)南水北調(diào)中線干渠等水源涵養(yǎng)核心區(qū)、林州市白泉森林公園核心區(qū)等實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格劃定禁止建設(shè)區(qū)邊界。

明確休閑農(nóng)業(yè)用地政策。在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收帶動(dòng)作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排。

將新增建設(shè)用地向農(nóng)村適度傾斜。嚴(yán)格區(qū)分不同類型，依法依規(guī)保障新型農(nóng)村社區(qū)用地。主要通過土地綜合整治方式保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地，目前，全市備案的土地綜合整治項(xiàng)目共19個(gè)，規(guī)劃建設(shè)新區(qū)用地面積150.88公頃，規(guī)劃拆舊復(fù)墾面積310.2公頃。通過政府主導(dǎo)多方配合，大力推進(jìn)拆舊復(fù)墾。

推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。用足用活用好土地政策。一是增減掛鉤政策支持。對(duì)納入“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃的林州市遷建安置區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目，給予“先建新、后拆舊”的特殊政策支持，保障扶貧項(xiàng)目實(shí)施。二是支持耕地占補(bǔ)平衡和土地整治項(xiàng)目。允許多渠道、多來源資金投資增加的耕地，用于占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)，鼓勵(lì)農(nóng)民和基層經(jīng)濟(jì)組織自行開展小規(guī)模的土地整理復(fù)墾、基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)，并進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。三是用地保障政策支持。對(duì)不具備開展增減掛鉤條件的，優(yōu)先安排安置區(qū)建設(shè)所需用地計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)用地納入用地審批“綠色通道”，保障扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷項(xiàng)目及時(shí)落地。

加大對(duì)貧困地區(qū)土地整治項(xiàng)目和資金支持力度。2016年年底，安陽市下?lián)?948萬元脫貧攻堅(jiān)工程資金用于內(nèi)黃縣高堤鄉(xiāng)、井店鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目。加大資金返還力度，確保老百姓得到實(shí)惠。

以地質(zhì)公園建設(shè)帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。支持和配合林州市政府做好林州萬寶山省級(jí)地質(zhì)公園的建設(shè)工作，以地質(zhì)公園帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)?xùn)|崗鎮(zhèn)等貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

建立用地保障機(jī)制的建議

構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障平臺(tái)機(jī)制。一方面，推進(jìn)農(nóng)村耕地管理利用方式綜合改革，打造農(nóng)村土地“三權(quán)分置”重要平臺(tái)。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外具有提高質(zhì)量、增加耕地面積等整治潛力的耕地，設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合整治項(xiàng)目區(qū)；整合涉農(nóng)資金，通過按規(guī)劃、有計(jì)劃地實(shí)施綜合整治項(xiàng)目，使絕大部分被整治耕地的等級(jí)得到提升；依托省國(guó)土資源投資管理中心建立農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)，將具有整治潛力的農(nóng)村耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至土地信托機(jī)構(gòu)，經(jīng)過整治后再轉(zhuǎn)包至經(jīng)營(yíng)大戶，成為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的有效路徑和模式。另一方面，打造實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效平臺(tái)，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供用地保障。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外具有復(fù)墾潛力的各類鄉(xiāng)村用地，在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的專項(xiàng)復(fù)墾規(guī)劃和年度復(fù)墾計(jì)劃，設(shè)置復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)。嚴(yán)格按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，把拆舊復(fù)墾工作與鄉(xiāng)村環(huán)境整治、道路綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密結(jié)合起來，打造生態(tài)宜居新鄉(xiāng)村。

提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制運(yùn)行效率。推進(jìn) “土地整治+”實(shí)踐模式，融合 “互聯(lián)網(wǎng)+理念、技術(shù)和手段”，激發(fā)、催化和保持土地整治在配置各種相關(guān)要素資源過程中的基礎(chǔ)作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)各種要素資源向有利于提升土地利用綜合價(jià)值的方向有序流動(dòng)。

把生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障結(jié)合起來。提高民眾的參與意識(shí)，解決部分農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、生產(chǎn)方式和理念落后，造成土地或者綠化樹木破壞等問題。歷史上對(duì)土壤及環(huán)境破壞的欠賬太多、包袱過重，要持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)資金投入力度，建立生態(tài)文明和周邊生態(tài)經(jīng)濟(jì)融合的機(jī)制，鼓勵(lì)多渠道資金介入生態(tài)文明建設(shè)。要堅(jiān)持“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念，做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地保障與生態(tài)文明建設(shè)并重。