【摘 要】 本文概述了我國(guó)監(jiān)察體制的發(fā)展歷程，基于憲法學(xué)思維分析了監(jiān)察體制改革的重大意義，提出了以憲法學(xué)思維推進(jìn)監(jiān)察體制改革的對(duì)策建議：地方先行先試經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)；實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋；重組產(chǎn)生相對(duì)集中的監(jiān)察權(quán)；完善國(guó)家監(jiān)察權(quán)力機(jī)構(gòu)；修改《憲法》。

【關(guān)鍵詞】 監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察體制改革；權(quán)力分配；憲法思維

2016年11月，中共中央決定在北京、浙江、福建三個(gè)省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在機(jī)制體制建設(shè)和制度規(guī)劃完善上先行先試、積極摸索實(shí)踐，為監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)推廣積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。同年12月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)相關(guān)決定，國(guó)家監(jiān)察體制改革的大幕正式拉開。

一、監(jiān)察體制的發(fā)展歷程

所謂監(jiān)察，就是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督、考察及處理。如何讓公職人員恪盡職守、廉潔奉公是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家發(fā)展和民族復(fù)興的重大課題，因此自古以來(lái)各國(guó)都高度重視監(jiān)察制度的建設(shè)和完善。許多西方國(guó)家在實(shí)行分權(quán)制衡的同時(shí)，一并建立完善了監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員是獨(dú)立的，不隸屬于任何部門，其對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督也是獨(dú)自進(jìn)行，且不受任何黨派和社會(huì)團(tuán)體的干涉和阻擾，涉及政府部門不當(dāng)行政和違法行為的申訴和控告也是其職權(quán)范圍，同時(shí)還依憲享有對(duì)相關(guān)情況調(diào)查、報(bào)告的權(quán)利及在案件處置中的建議權(quán)。議會(huì)或政府首腦負(fù)責(zé)監(jiān)察專員的任命，并聽(tīng)取其工作匯報(bào)，提出意見(jiàn)和建議。

古代中國(guó)的監(jiān)察制度孕育于戰(zhàn)國(guó)初期，經(jīng)歷了一段坎坷的發(fā)展路程，直到秦漢時(shí)期才開始初具規(guī)模，在中央層面設(shè)立御史臺(tái)，以御史大夫?yàn)橹鞴?，?fù)責(zé)監(jiān)察百官；漢代的監(jiān)察則以監(jiān)察封疆大吏為主要對(duì)象；到了唐代，在御史臺(tái)之下設(shè)立了互相制衡的臺(tái)院、殿院和察院三院，形成一個(gè)完善嚴(yán)密的中央監(jiān)察機(jī)制；明清時(shí)又改設(shè)都察院作為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，擁有“大事奏裁、小事立斷”的權(quán)力。在中國(guó)古代法典中，監(jiān)察具有舉足輕重的地位，《欽定臺(tái)規(guī)》就是中國(guó)歷史上一部極其詳備的監(jiān)察法規(guī)。而孫中山時(shí)期監(jiān)察權(quán)又和行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)共同構(gòu)成了“五權(quán)憲法”。南京國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)察院，行使彈劾和糾舉審計(jì)權(quán)，并頒布實(shí)施了《監(jiān)察院組織法》。

新中國(guó)的行政監(jiān)察體制是在參考蘇聯(lián)行政權(quán)力框架的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。建國(guó)初期，黨中央決定在黨的各級(jí)委員會(huì)設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，并以《共同綱領(lǐng)》為依據(jù)和引領(lǐng)，在各級(jí)政府系統(tǒng)內(nèi)，設(shè)立政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，來(lái)監(jiān)督各級(jí)國(guó)家公務(wù)人員，并督促其依憲依法履職，也在日常的監(jiān)督巡視中揪出了一批違紀(jì)違法的害群之馬。當(dāng)時(shí)自上而下、“三位一體”的監(jiān)督體系包括了政務(wù)院和各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)以及新設(shè)的人民監(jiān)察通訊員制度，但監(jiān)察部于10年后被撤消。

黨中央在十一屆三中全會(huì)做出了重新組建黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的重大決定，1982年憲法又將全國(guó)的監(jiān)察工作并入國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府的工作職能中。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也于四年后再度設(shè)立。1993年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部真正實(shí)現(xiàn)了“一套班子、兩塊牌子”的辦公機(jī)制。合署之后的中央紀(jì)委對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查和政府的行政監(jiān)察兩項(xiàng)工作一手抓。紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公改革是自上而下的，中央層面完成之后，地方緊隨其后，一并推行了當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民政協(xié)的民主監(jiān)督等一起，會(huì)同檢察院的反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能，在全面從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)中發(fā)揮了重要作用，但諸如監(jiān)督職能邊界模糊、缺乏權(quán)威、監(jiān)督有死角等問(wèn)題仍然存在。

二、以憲法學(xué)思維看監(jiān)察體制改革的意義

全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)，國(guó)家監(jiān)察體制改革則是其進(jìn)程中舉足輕重的一項(xiàng)政治改革，同時(shí)也是對(duì)十八屆六中全會(huì)精神的再領(lǐng)會(huì)、再出發(fā)，在對(duì)現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重組以及全面深化從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)中，具有極其重要的政治意義和憲法意義。

身處全面依法治國(guó)的時(shí)代大潮，國(guó)家監(jiān)察體制改革是現(xiàn)實(shí)的客觀需要和歷史的必然選擇。依法治國(guó)基本方略于1997年被確立，在憲法原則中可執(zhí)牛耳，具有整體性、全局性和長(zhǎng)期性，其根本目標(biāo)就是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，其中構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的法治監(jiān)督和保障體系，是重中之重。全面推進(jìn)依法治國(guó)，一方面黨要在憲法規(guī)范的總體框架下來(lái)實(shí)施一系列治國(guó)理政的舉措和方略，另一方面黨也要以黨章為根本遵循，以黨規(guī)為戒尺來(lái)管黨治黨，切實(shí)提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。在全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期，一系列黨內(nèi)法規(guī)的先后出臺(tái)，為全黨上下構(gòu)建龐大的自我監(jiān)督體系提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度支撐，真正做到了管黨治黨有章可依，依規(guī)進(jìn)行。但要深入推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，從中央層面開始著手籌建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，優(yōu)化整合現(xiàn)有的反腐敗力量，形成自上而下、科學(xué)管理的國(guó)家監(jiān)察體制和嚴(yán)密全面的法治監(jiān)督體系已經(jīng)時(shí)不我待。

新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程依舊形勢(shì)嚴(yán)峻，國(guó)家監(jiān)察體制改革正是加速此進(jìn)程的金鑰匙。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施的一系列制度體系就是我們所說(shuō)的國(guó)家治理體系，當(dāng)達(dá)到了依憲施政治國(guó)的高水平和高標(biāo)準(zhǔn)，某種意義上來(lái)說(shuō)，就是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化。以國(guó)家監(jiān)察體制改革為引領(lǐng)，運(yùn)用好監(jiān)察這把利劍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法規(guī)范的總體框架下將依憲治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)結(jié)合，建設(shè)一個(gè)真正全面覆蓋所有公職人員的國(guó)家監(jiān)察體制，將大大提升新時(shí)期依憲治國(guó)的能力和水平，也是建立完善具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)督體系的必由之路。

基于新時(shí)期反腐敗形勢(shì)的嚴(yán)峻復(fù)雜，必須在憲法規(guī)范的總體框架下深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的出臺(tái)顯然是應(yīng)有之舉。審視十八大以來(lái)查處的發(fā)生在黨內(nèi)外的一系列違法違紀(jì)案件，可以看到的是，當(dāng)前我國(guó)的行政監(jiān)督體系依舊存在諸多不足和短板，如監(jiān)督的制裁性不夠、有效性存疑，在一些腐敗高發(fā)領(lǐng)域監(jiān)督仍然存在死角，對(duì)作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象的一把手仍然缺乏行之有效的監(jiān)督手段等。經(jīng)過(guò)十八大以來(lái)“打虎拍蠅”的高壓期后，腐敗問(wèn)題依舊不容忽視，隨時(shí)可能反彈。在一些重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域權(quán)錢輸送、利益交換等傳統(tǒng)腐敗問(wèn)題依然根深蒂固，嚴(yán)重動(dòng)搖了黨牢固的執(zhí)政地位和國(guó)家堅(jiān)實(shí)的政權(quán)基礎(chǔ)。以憲法學(xué)思維為引領(lǐng)，結(jié)合新時(shí)期的新形勢(shì)，讓國(guó)家監(jiān)察體制改革在憲法的軌道上有序運(yùn)行，將為監(jiān)察法律體系的建立完善構(gòu)建強(qiáng)有力的憲法防護(hù)網(wǎng)，也為新時(shí)期的反腐敗斗爭(zhēng)提供了堅(jiān)強(qiáng)可靠的制度支撐。endprint

三、以憲法學(xué)思維推進(jìn)監(jiān)察體制改革的對(duì)策建議

國(guó)家監(jiān)察體制改革，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)再次完善和反腐資源重新整合的過(guò)程，是黨中央從中央層面做出的重大部署，要以憲法學(xué)思維推進(jìn)監(jiān)察體制改革，并適時(shí)修憲，使相關(guān)改革舉措依憲依法穩(wěn)步推進(jìn)。

1、地方先行先試經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)

黨中央多次強(qiáng)調(diào)，重大改革要做到于法有據(jù)，主動(dòng)服務(wù)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，做到依法改革、依法試點(diǎn)。監(jiān)察體制改革已決定首先在三個(gè)省份試點(diǎn)，然而監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是一項(xiàng)牽一發(fā)動(dòng)全身的重大改革，在試點(diǎn)之前要獲得國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，使其依憲依法。因此，在黨中央決定設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)之后不久，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)便表決通過(guò)了相關(guān)決定，授予國(guó)家監(jiān)察體制改革以尚方寶劍。

2、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

《行政監(jiān)察法》中明確規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使行政監(jiān)察的職能，依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及行政體制中的工作人員進(jìn)行監(jiān)督，漏掉了一些行使國(guó)家權(quán)力的工作人員，監(jiān)督存在死角。因此，應(yīng)該在憲法規(guī)范的總體框架下，將監(jiān)察范圍從國(guó)家行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到黨內(nèi)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和民主黨派機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《公務(wù)員法》管理的人員，居委會(huì)、村委會(huì)的組成人員，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的行政管理人員和其他一切行使國(guó)家公共權(quán)力的人員。

3、重組產(chǎn)生相對(duì)集中的監(jiān)察權(quán)

在目前憲法規(guī)范體系引領(lǐng)下的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都享有對(duì)依法行使國(guó)家公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)督權(quán)。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，各級(jí)地方政府在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，有權(quán)管理本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察工作?！缎淘V法》也指出，檢察院有反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能。因此，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，要建立相對(duì)集中、絕對(duì)權(quán)威的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，應(yīng)將行政監(jiān)察，反貪反瀆、以及預(yù)防職務(wù)犯罪等各監(jiān)察機(jī)構(gòu)相關(guān)職能，重組成為相對(duì)集中的監(jiān)察權(quán)，由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在憲法規(guī)范框架下集中行使。

4、完善國(guó)家監(jiān)察權(quán)力機(jī)構(gòu)

新時(shí)期提出的國(guó)家監(jiān)察體制改革，是作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度下國(guó)家監(jiān)察權(quán)力機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充和完善，絕不能落入早期“權(quán)力分立”的窠臼。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)各級(jí)黨委和地方政府有關(guān)監(jiān)察部門和檢察院有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組和整合。

5、修改《憲法》

國(guó)家監(jiān)察體制改革將整合各級(jí)政府機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察職能和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能，使之成為憲法權(quán)力框架下的監(jiān)察權(quán)，這其中涉及到國(guó)家權(quán)力的重組和整合，已然主要是憲法領(lǐng)域的問(wèn)題了。有學(xué)者直言：“要為改革試點(diǎn)成功后全面推開國(guó)家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據(jù)，只能修改憲法?！盵1]有鑒于此，應(yīng)根據(jù)新時(shí)期監(jiān)察體制改革的難點(diǎn)和藩籬所在，適時(shí)將修改憲法相關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)察體制改革進(jìn)程，并嚴(yán)格依照法定程序修憲。

憲法權(quán)力框架下的監(jiān)察權(quán)不屬于任何行政系統(tǒng)，這點(diǎn)有別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察權(quán)，也不同于各級(jí)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)；與西方監(jiān)察專員的監(jiān)察權(quán)和孫中山時(shí)期“五權(quán)憲法”結(jié)構(gòu)下的監(jiān)察權(quán)相比，兼具自上而下性和準(zhǔn)司法性。

在憲法規(guī)范的總體框架下樹立監(jiān)察委員會(huì)的憲法權(quán)威，結(jié)合黨章中關(guān)于各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)權(quán)限和地位的規(guī)定，有助于融合國(guó)家行政監(jiān)察與黨內(nèi)自我監(jiān)督，使之發(fā)揮最大效能。因此，應(yīng)對(duì)憲法中有關(guān)國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察職能的相關(guān)條款適時(shí)進(jìn)行修改，并考慮在《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章在中單設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”相關(guān)條款，從而進(jìn)一步理清各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依憲依法監(jiān)督行為的性質(zhì)和各級(jí)黨內(nèi)外反腐敗機(jī)構(gòu)和監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位。

【注 釋】

[1] 童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學(xué)，2016（12）.

【作者簡(jiǎn)介】

魏釗攀（1997-），福建安溪人，福建農(nóng)林大學(xué)法學(xué)系在讀學(xué)生.endprint