摘 要 我國(guó)地方旅游業(yè)發(fā)展迅速，但是問(wèn)題也有很多。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際情況制定出符合地方發(fā)展的地方旅游法制法規(guī)，促進(jìn)自身旅游業(yè)的發(fā)展，亟待思考。本文從地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題、建議三方面提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞 地方旅游 法制建設(shè) 問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：陳希，吉林農(nóng)業(yè)科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，助教，研究方向：經(jīng)濟(jì)法律制度。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.085

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，旅游業(yè)已成為很多地方的支撐性服務(wù)行業(yè)。各地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)旅游業(yè)積極健康的發(fā)展，結(jié)合自身特點(diǎn)，制定符合旅游發(fā)展的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和旅游者的合法權(quán)益，提高本地旅游服務(wù)質(zhì)量。近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步上升，與各地方政府積極制定旅游法制建設(shè)有著直接的關(guān)系，為旅游業(yè)的發(fā)展起到了保障作用。

一、我國(guó)地方旅游法制建設(shè)的現(xiàn)狀

2013年，我國(guó)《旅游法》正式頒布與實(shí)施，對(duì)于旅游業(yè)，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)者還是旅游者，都起到了保障他們的合法權(quán)益的作用，對(duì)于保護(hù)和合理利用資源，規(guī)范市場(chǎng)秩序，進(jìn)一步促進(jìn)旅游市場(chǎng)的健康發(fā)展，都具有十分重要的意義。

在《旅游法》的指導(dǎo)之下，我國(guó)地方旅游法制建設(shè)也不斷完善。綜合我國(guó)各省市地方旅游法制建設(shè)，目前我國(guó)地方旅游法制建設(shè)基本有以下方面組成：

（一）旅行社管理方面的法制規(guī)定

在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的今天，外部政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變化對(duì)旅行市場(chǎng)產(chǎn)生來(lái)了巨大的沖擊。因此，必須明確和規(guī)范旅行社的法律責(zé)任。地方政府對(duì)嚴(yán)格規(guī)范旅行社的申報(bào)審批程序，規(guī)定旅行社必須遵循旅行業(yè)務(wù)許可證制度，明確旅行社必須實(shí)施賠償制度，責(zé)任制度，規(guī)范旅游行業(yè)行為。

地方政府對(duì)旅行社管理方面的立法，對(duì)于各地促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了保駕護(hù)航的作用。

（二）旅游景區(qū)管理方面立法

發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，旅游市場(chǎng)作用強(qiáng)大。各個(gè)地方政府為規(guī)范旅游市場(chǎng)，都有自己關(guān)于旅游景區(qū)管理方面的立法。這些立法無(wú)論是針對(duì)自然環(huán)境還是歷史文化，基本上都能做到合理規(guī)劃和保護(hù)，促進(jìn)旅游事業(yè)的健康和可持續(xù)性發(fā)展。近年來(lái)，各地方政府關(guān)于景區(qū)的管理也日趨人性化，以人為本，既提高了人民的生活質(zhì)量也促進(jìn)了地方的形象建設(shè)。

（三）旅游交通方面的立法

交通是否方便發(fā)達(dá)直接影響著各地的旅游業(yè)發(fā)展。交通的文明法制程度也是旅游市場(chǎng)的一個(gè)映像。各地方政府出臺(tái)的各類(lèi)交通法制法規(guī)，從事旅游客運(yùn)服務(wù)的車(chē)輛，從市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)始到市場(chǎng)運(yùn)行、市場(chǎng)跟蹤檢查再到違法責(zé)任等方面作出了比較全面的規(guī)定。對(duì)于交通運(yùn)營(yíng)車(chē)輛違反規(guī)定的， 交通行政管理部門(mén)必須對(duì)其作出嚴(yán)肅處罰，直至取消其營(yíng)運(yùn)資格。這樣既完善了對(duì)地方旅游交通的管理，又為地方旅游市場(chǎng)能健康有序的運(yùn)行提供了保障。

（四）旅游監(jiān)督、投訴與執(zhí)行方面的立法

地方政府旅游法制必須真正保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，對(duì)于旅游投訴，要及時(shí)、公正地處理。對(duì)于旅游監(jiān)督、投訴各個(gè)地方政府都有相關(guān)的《旅游管理規(guī)定》和《投訴管理規(guī)定》等，對(duì)于各類(lèi)的違法行為處理方法做出了詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)完善地方政府旅游執(zhí)法體系，規(guī)范旅游市場(chǎng)，有著重要的作用，符合現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。

（五）旅游資源及環(huán)境的保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展方面的立法

旅游業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于旅游資源，旅游環(huán)境必須要保護(hù)好，各地方政府都有各級(jí)類(lèi)別的園林綠化規(guī)劃、建設(shè)和管理的立法，以及文物和文化保護(hù)方面立法，各地方政府的立法充分說(shuō)明了他們對(duì)旅游資源保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)。

總的來(lái)說(shuō)，地方旅游法規(guī)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，都形成了以地方特色為統(tǒng)領(lǐng)的一套較完備的旅游法規(guī)體系。為旅游業(yè)的科學(xué)、和諧、可持續(xù)發(fā)展起到了強(qiáng)有力的保障作用。

但是，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，各種新的狀況不斷出現(xiàn)，地方旅游法制也會(huì)凸顯出新的問(wèn)題，只有根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)解決這些立法問(wèn)題，才能不斷完善旅游法規(guī)體系，發(fā)展旅游市場(chǎng)。

二、我國(guó)地方旅游法制建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)于新興的旅游現(xiàn)象的規(guī)定不全面

隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂的旅游現(xiàn)象越來(lái)越多，各地方政府雖然在《旅游法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了規(guī)范，但是網(wǎng)絡(luò)自身的特點(diǎn)決定了其在實(shí)踐操作中會(huì)存在各種各樣的問(wèn)題。比如今年來(lái)屢屢曝光的在網(wǎng)上預(yù)訂旅游，付款后，地接時(shí)卻不能正常履行合同預(yù)訂的內(nèi)容，導(dǎo)致的爭(zhēng)議和賠償問(wèn)題。

隨著人民生活水平的提高，自助游、自駕游也在逐漸增加，甚至成為了旅游業(yè)的新興主體，而自助游和自駕游帶來(lái)的景區(qū)游客的交通問(wèn)題、購(gòu)票問(wèn)題、住宿問(wèn)題等等。以及給游客自身帶來(lái)的問(wèn)題，各地方政府的旅游法規(guī)都沒(méi)能作出具有針對(duì)性和可操作性的規(guī)范，明顯滯后于旅游現(xiàn)狀。

（二）對(duì)于旅游安全保障不夠明確

旅游安全問(wèn)題是旅行者最關(guān)心的，也是履行過(guò)程中的根本問(wèn)題。關(guān)于這一問(wèn)題，各地方政府的旅游法中雖然做出了相關(guān)規(guī)定，但事件一旦發(fā)生，關(guān)于責(zé)權(quán)利的問(wèn)題就很難劃分明確，很多旅行社利用法律的“模糊地帶”逃避責(zé)任。旅行社是否履行了安全保障措施，安全保障措施是否到位，各地的旅行法并沒(méi)有做出詳細(xì)而全面的規(guī)定，這也是急需解決的問(wèn)題。

（三）對(duì)于“景區(qū)最大承載量”沒(méi)有明確的規(guī)定

旅游黃金周高峰期，各地方的熱門(mén)景區(qū)面臨了最大承載量的問(wèn)題，凸顯“人滿(mǎn)為患”。各地方政府旅游法雖然都規(guī)定了景區(qū)接待人數(shù)不得超過(guò)最大景區(qū)承載量，但是景區(qū)當(dāng)天到底能有多少人數(shù)，只有景區(qū)當(dāng)日才能知道，是無(wú)法預(yù)知的。另外，因個(gè)人在景區(qū)逗留的時(shí)間不同，景區(qū)的最大承載量在一定時(shí)間范圍內(nèi)也是很難計(jì)算的。因此各種的旅游法雖有規(guī)定，卻十分的不明確。

（四）對(duì)于“門(mén)票上漲”沒(méi)有明確的規(guī)范endprint

大多數(shù)的旅游景點(diǎn)都存在著“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”的問(wèn)題，這是我國(guó)旅游市場(chǎng)不可回避的問(wèn)題。旅游景區(qū)收取門(mén)票對(duì)于早期旅游景點(diǎn)的建設(shè)，旅游資源的保護(hù)、控制旅游景區(qū)的人數(shù)都有一定的作用。但是隨著人民生活水平的提高和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展與完善，旅游已成為人們?nèi)粘Ｐ蓍e的一種方式，景區(qū)尤其是依托歷史文化資源等公共資源建設(shè)和發(fā)展的景區(qū)，對(duì)于門(mén)票應(yīng)當(dāng)作出及時(shí)調(diào)整，部分景區(qū)更要體現(xiàn)出其公益性質(zhì)。2007年我國(guó)發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理工作的通知》來(lái)抑制景區(qū)門(mén)票漲價(jià)問(wèn)題，但是許多景區(qū)利用對(duì)政策的誤讀，把“控制降低”轉(zhuǎn)化為“變相漲價(jià)”。

“模糊地帶”在《旅游法》景區(qū)門(mén)票上漲的規(guī)定還存在著，地方政府在對(duì)旅游門(mén)票進(jìn)行指導(dǎo)價(jià)格的同時(shí)，很多的概念還沒(méi)有明確確定，很多的程序還沒(méi)有明確的操作規(guī)則。所以有關(guān)“門(mén)票上漲”的問(wèn)題還存在著許多不明確的界定。

（五）對(duì)于“游客維權(quán)”問(wèn)題不夠明確

旅游糾紛，游客維權(quán)問(wèn)題是旅游中不可回避的問(wèn)題。我國(guó)《旅游法》第九十二條規(guī)定，可以協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等形式解決糾紛。但是在法律實(shí)踐中，維權(quán)方式是否得當(dāng)?shù)呐卸?，維權(quán)是否過(guò)度的問(wèn)題，都缺乏具體的判斷、衡量標(biāo)準(zhǔn)。

旅游活動(dòng)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的活動(dòng)，不僅在地域空間上有差異性，而且在旅游活動(dòng)中還有項(xiàng)目的復(fù)雜性和廣泛性。由于地域的不同，在旅游行程中，各地方旅行社在接待規(guī)格、服務(wù)質(zhì)量等方面存在差異，導(dǎo)致旅游行為不符合旅游合同的約定，也因此會(huì)產(chǎn)生許多的旅游糾紛。旅游者保護(hù)自身的權(quán)益是無(wú)可厚非的。但是行使這種權(quán)利的方式方法、程序與力度，旅游者還無(wú)法把握。因此在旅游中總會(huì)出現(xiàn)各種關(guān)于旅游維權(quán)問(wèn)題的糾紛。因此，各級(jí)地方政府就其《旅游法》相關(guān)條款還需進(jìn)一步明確與完善。讓旅游者與旅游公司都只能切實(shí)維護(hù)自身的利益。

三、我國(guó)地方旅游法制建設(shè)的建議與措施

地方旅游法制建設(shè)的完善與否，關(guān)乎地方旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是地方旅游經(jīng)濟(jì)的保障。因此完善地方旅游立法，刻不容緩。

（一）對(duì)于旅行團(tuán)和旅行合同進(jìn)行細(xì)化、明確

旅游行程中“購(gòu)物”問(wèn)題是游客比較關(guān)心的問(wèn)題，也是最容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)、為避免旅行社與游客之間的爭(zhēng)議，在旅游合同的最初，就應(yīng)明確劃分是否存在“購(gòu)物”環(huán)節(jié)，使旅行行程“有據(jù)可依”。

另外關(guān)于旅行團(tuán)的性質(zhì)，要在《旅游法》中明確規(guī)定，各類(lèi)團(tuán)體應(yīng)包括哪些履行項(xiàng)目和內(nèi)容。從根本上規(guī)范旅行社的行為，才能切實(shí)避免各類(lèi)旅游糾紛案件的發(fā)生。

（二）對(duì)景區(qū)“最大承載量”問(wèn)題要科學(xué)制定

景區(qū)人數(shù)無(wú)法預(yù)先得知，制定“最大承載量”也成為了一個(gè)無(wú)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，但是高峰期又必須控制旅游人數(shù)。因此建議各地方政府實(shí)行旅游預(yù)約制度，這在一定程度上能起到保護(hù)景區(qū)的作用，另外加強(qiáng)，旅游景區(qū)人員的管理，制定科學(xué)的旅游路線(xiàn)來(lái)幫助游客在景區(qū)內(nèi)滿(mǎn)足旅游者的需求，也是十分有效的。

（三）對(duì)景區(qū)門(mén)票上漲要及時(shí)調(diào)整

隨著物價(jià)的不斷上漲，景區(qū)門(mén)票價(jià)格上漲，這是市場(chǎng)規(guī)律。但是景區(qū)門(mén)票的上漲要保持一定的幅度，并且各地方旅游景點(diǎn)要對(duì)門(mén)票上漲作出及時(shí)合理的解釋?zhuān)_保景區(qū)門(mén)票物有所值。

此外，地方政府的旅游法規(guī)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)惠民政策，逐步推進(jìn)免費(fèi)開(kāi)放景區(qū)、歷史文化資源的博物館、紀(jì)念館等場(chǎng)所，從而讓更多的旅游者進(jìn)入景區(qū)游覽、參觀和學(xué)習(xí)，共享國(guó)家發(fā)展的成就。

（四）提高旅游景區(qū)的執(zhí)法人員的素質(zhì)

旅游監(jiān)管與執(zhí)法人員是旅游景區(qū)的一個(gè)重要保障。景區(qū)執(zhí)法人員對(duì)于各地方的《旅游法》要充分了解，銘記于心，才能在工作中得心應(yīng)手，提高法律業(yè)務(wù)水平。培訓(xùn)和完善執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，才能使景區(qū)旅游工作得以正常進(jìn)行。

完善地方旅游立法，出臺(tái)相關(guān)符合地方實(shí)際的政策。地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，規(guī)范旅游法律法規(guī)，完善對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，實(shí)維護(hù)旅游市場(chǎng)的秩序。對(duì)于那些缺乏可操作性的，不明確的規(guī)定作出詳細(xì)的解釋。這樣才能避免在旅游過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法可依的現(xiàn)象。根據(jù)地方實(shí)際制定的旅游法規(guī)，才能切實(shí)有效的解決地方旅游市場(chǎng)問(wèn)題。

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