廖兵兵 張晶

【摘 要】 海事管理機(jī)構(gòu)指令清污單位開(kāi)展清污行動(dòng)的性質(zhì)，關(guān)系到海事管理機(jī)構(gòu)能否正常履行職責(zé)和維護(hù)清污單位的正當(dāng)權(quán)益。通過(guò)案例分析海事管理機(jī)構(gòu)、清污單位和污染責(zé)任方三方關(guān)系，得出結(jié)論：海事管理機(jī)構(gòu)指令開(kāi)展清污行為是行政代履行行為，追償費(fèi)用適格的訴訟主體是海事管理機(jī)構(gòu)而非清污單位。對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)清污單位的監(jiān)管和履行程序提出建議，以期更好地完成清污工作，維護(hù)各方利益。

【關(guān)鍵詞】 海事管理機(jī)構(gòu)；油污事故；清污費(fèi)用；行政代履行

0 引 言

船舶油污事故發(fā)生后，在責(zé)任方不能及時(shí)開(kāi)展清污或不具備清污能力或情況緊急需要立即清除油污的，海事管理機(jī)構(gòu)將依法指令第三方開(kāi)展清污工作，而由此產(chǎn)生的清污費(fèi)用的支付方式會(huì)產(chǎn)生分歧，各海事法院由于掌握的尺度不一，審理結(jié)果不盡相同。審判結(jié)果的不同將導(dǎo)致清污單位無(wú)所適從，也將給海事管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展清污工作帶來(lái)困惑。本文介紹相關(guān)案例，對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)指令開(kāi)展清污的情形下各方關(guān)系進(jìn)行分析，并提出解決問(wèn)題的建議。

1 相關(guān)案例

案例1 廣州海事法院（2002）廣海法初字第106號(hào)

2002年3月，深圳市海隆實(shí)業(yè)有限公司訴溢油船責(zé)任主體案中，原告應(yīng)深圳海事局要求參與沉船海上清污工作。廣州海事法院審理認(rèn)為原告清污防控的行為構(gòu)成無(wú)因管理，判決支持其合理訴求。

案例2 廈門(mén)海事法院（2013）廈海法事初字第55號(hào)

2010年11月27日，“廈港拖3”輪與“千和12”輪在廈門(mén)市東渡海天碼頭發(fā)生碰撞，“千和12”輪約5 m3污油泄漏，造成海滄街道鰲冠村附近海域污染。廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府依法責(zé)令廈門(mén)海滄城建集團(tuán)有限公司開(kāi)展岸灘油污清理工作，因此產(chǎn)生77.73萬(wàn)元清污費(fèi)用。廈門(mén)海滄城建集團(tuán)有限公司就清污費(fèi)用提起民事訴訟后被廈門(mén)海事法院以主體不適格的理由駁回。后廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府以行政委托人身份向責(zé)任方提起了訴訟，廈門(mén)海事法院判決支持了廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府44萬(wàn)余元的訴訟請(qǐng)求。

案例3 寧波海事法院（2015）甬海法商初字第449號(hào)

2013年3月19日凌晨，“佛羅里達(dá)”輪與“舟山”輪在長(zhǎng)江口燈船東北約124 n mile處發(fā)生碰撞，“佛羅里達(dá)”輪燃油泄漏。受舟山海事局指派，舟山海安溢油應(yīng)急處理有限公司開(kāi)展了相關(guān)清污應(yīng)急處置工作。該公司向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹈袷略V訟，主張清污應(yīng)急處置費(fèi)80余萬(wàn)元。被告提出代履行的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)的抗辯，但并未明確提出原告訴訟主體不適格。寧波海事法院在判決書(shū)中確認(rèn)了原被告之間未就清污事宜簽訂合同，最后僅部分支持原告的訴訟請(qǐng)求。

案例4 湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂民終第664號(hào)

2016年7月23日，“中恒9”輪與“長(zhǎng)榮門(mén)”輪在長(zhǎng)江下游13號(hào)通航浮標(biāo)附近發(fā)生碰撞后沉沒(méi)溢油。事故發(fā)生后，寶山海事局指令上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（原告）開(kāi)展清污工作。湖北省高級(jí)人民法院終審認(rèn)定：寶山海事局指令原告開(kāi)展清污工作的行為符合行政強(qiáng)制行為中委托第三人代履行的情形；原告自始自終未與“中恒9”輪所屬恒鼎公司簽訂合同，雙方也不構(gòu)成侵權(quán)法律關(guān)系或法律規(guī)定的其他情形，原告起訴恒鼎公司缺乏法律依據(jù)。

上述幾個(gè)案例案情基本相同，都是污染事故發(fā)生后，因海事管理機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)指派第三方清污公司開(kāi)展清污工作產(chǎn)生費(fèi)用所引起的訴訟，但各海事法院審判結(jié)果不盡相同，歸納起來(lái)，有以下3種情形：（1）行政機(jī)關(guān)委托清污單位等第三方來(lái)實(shí)施行政代履行，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是適格的訴訟主體，清污單位不是適格的訴訟主體；（2）行政機(jī)關(guān)委托清污單位等第三方來(lái)實(shí)施行政代履行，法院未對(duì)清污單位的訴訟主體身份提出質(zhì)疑，清污單位是適格的訴訟主體；（3）法院認(rèn)定清污單位與污染責(zé)任方構(gòu)成無(wú)因管理。

2 各方關(guān)系辨析

之所以會(huì)出現(xiàn)以上不同判決結(jié)果，主要原因是各海事法院的法官對(duì)相關(guān)法律的理解不盡相同。因此，要明晰誰(shuí)是適格的訴訟主體需要對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)、清污單位以及責(zé)任方三者之間的關(guān)系進(jìn)行分析。

2.1 海事管理機(jī)構(gòu)與責(zé)任方的關(guān)系

海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)污染損害處置負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，海事管理機(jī)構(gòu)與污染責(zé)任方的關(guān)系是行政法律關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海環(huán)法》）第七十一條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門(mén)有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施?！钡诰攀畻l更是明確了責(zé)任方的污染賠償責(zé)任，其第一款規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。”其第二款還明確了提出損害賠償請(qǐng)求的主體：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！?/p>

《海環(huán)法》作為行政法律，賦予海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力。在船舶油污事故發(fā)生后，海事管理機(jī)構(gòu)指派清污單位開(kāi)展強(qiáng)制清污工作屬于典型的行政行為，清污費(fèi)用也是在強(qiáng)制清污行為的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）第五十條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行”以及第五十二條的規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理”，海事管理機(jī)構(gòu)指派清污單位開(kāi)展清除油污工作，符合上述規(guī)定中的行政機(jī)關(guān)委托第三人代履行的情形，因此海事管理機(jī)構(gòu)與責(zé)任方之間是行政代履行的關(guān)系。

根據(jù)行政代履行的相關(guān)原理，行政代履行是義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，由他人代為履行可以達(dá)到相同目的，行政機(jī)關(guān)可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，向義務(wù)人征收代履行費(fèi)用的強(qiáng)制執(zhí)行制度。行政代履行實(shí)施的前提是相對(duì)人不履行法定義務(wù)，主體是行政機(jī)關(guān)，具體實(shí)施一般委托第三方，這也是行政機(jī)關(guān)完成其所承擔(dān)任務(wù)的一種有效途徑。如在案例2中，廈門(mén)海事法院認(rèn)為廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府負(fù)有組織本行政轄區(qū)海灘和陸岸污染的預(yù)防和清除工作的職責(zé)，在實(shí)施行政代履行的過(guò)程中委托廈門(mén)城建集團(tuán)具體實(shí)施清污工作，據(jù)此認(rèn)定廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府訴訟主體適格。

2.2 海事管理機(jī)構(gòu)與清污單位之間的關(guān)系

海事管理機(jī)構(gòu)與清污單位之間的關(guān)系是基于行政合同產(chǎn)生的委托關(guān)系。這里的委托并非行政法理論上的行政委托。行政委托是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者個(gè)人，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。清污單位作為企業(yè)并不在受委托組織的范圍之列。行政委托要求行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力委托受托人行使，清污單位并非在行使海事管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，而只是在完成海事管理機(jī)構(gòu)的所委托的事項(xiàng)。

行政合同是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反行政合同的行為，相對(duì)人可以通過(guò)行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。因此，清污費(fèi)用只涉及清污單位與海事管理機(jī)構(gòu)雙方，與污染責(zé)任方并無(wú)直接聯(lián)系。

2.3 清污單位與責(zé)任方的關(guān)系

受指令開(kāi)展清污工作的清污單位與責(zé)任方并無(wú)債權(quán)、債務(wù)直接關(guān)系。債務(wù)、債權(quán)關(guān)系的產(chǎn)生主要有以下原因：合同關(guān)系、侵權(quán)損害、不當(dāng)?shù)美蜔o(wú)因管理等。以案例4為例：原告在開(kāi)展清污過(guò)程中并未與“中恒9”輪取得聯(lián)系，雙方之間未簽訂清污協(xié)議，不存在合同關(guān)系；根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，雙方之間也不存在侵權(quán)關(guān)系；根據(jù)無(wú)因管理的構(gòu)成要件，無(wú)因管理需要行為人主動(dòng)實(shí)施，顯然根據(jù)海事管理機(jī)構(gòu)的指令開(kāi)展的管理行為并不構(gòu)成無(wú)因管理。因此，清污單位與責(zé)任方之間不存在債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。

3 清污行為的法律性質(zhì)及清污 費(fèi)用解決方式

海事管理機(jī)構(gòu)指令第三方開(kāi)展清污的行為完全符合行政代履行的構(gòu)成要件。綜合前文對(duì)三者關(guān)系的論述，第三方清污單位與污染責(zé)任者并無(wú)直接的關(guān)系，而只與海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。因此，清污單位有權(quán)根據(jù)行政合同，要求海事管理機(jī)構(gòu)支付清污費(fèi)用。因清污費(fèi)用糾紛而提起訴訟的，應(yīng)由海事管理機(jī)構(gòu)作為原告，而非第三方作為原告提起訴訟。因此，筆者完全贊同案例4中湖北省高院的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，在《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施后，由海事管理機(jī)構(gòu)作為原告提起民事訴訟已經(jīng)不合適。但近年來(lái)由海事管理機(jī)構(gòu)作為原告提起的民事訴訟尚不在少數(shù)，如2013年發(fā)生在上海的“達(dá)飛”輪碰撞造成污染事故一案中，洋山港海事局就以自己的名義向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹈袷略V訟，其主張也得到了法院的部分支持。寧波海事法院認(rèn)為“并不能因原告的行政機(jī)關(guān)身份而否定其訴訟主體資格”，二審法院終審維持原判。事實(shí)上，我國(guó)的《海環(huán)法》第九十條已經(jīng)確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的民事訴訟主體資格。

除了以海事管理機(jī)構(gòu)自己的名義提起民事訴訟外，對(duì)清污費(fèi)用其他解決方式建議如下：

（1）代履行費(fèi)用的事前征收或事后追繳?！缎姓?qiáng)制法》第五十一條規(guī)定：“代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外”，本條確定了代履行的費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)的原則。我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)代履行費(fèi)用征收時(shí)間作出規(guī)定，從實(shí)際操作來(lái)看，一般存在事前征收和事后追繳兩種方式。

事前征收，指在作出代履行決定前，對(duì)將要產(chǎn)生的代履行費(fèi)用進(jìn)行預(yù)估，并要求責(zé)任方繳納。當(dāng)預(yù)估數(shù)值與實(shí)際支出不一致時(shí)，則“多退少補(bǔ)”。這種方式可以順利地完成行政代履行。若是委托第三方代履行，則可以提高第三方開(kāi)展清污的積極性。

事后追繳，指在代履行實(shí)施完畢后再由行政機(jī)關(guān)向責(zé)任方追繳。事后追繳的優(yōu)點(diǎn)是可以按實(shí)際支出向責(zé)任方追繳，不會(huì)產(chǎn)生多退少補(bǔ)的麻煩，但在責(zé)任方破產(chǎn)或不具備履行能力時(shí)將難以實(shí)現(xiàn)。如不能實(shí)現(xiàn)順利追繳，將給清污單位帶來(lái)巨大損失。在這種情形下，海事管理機(jī)構(gòu)需要主動(dòng)協(xié)調(diào)責(zé)任方支付費(fèi)用。如仍不能順利實(shí)現(xiàn)追繳的，則由海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)槿粜姓鄬?duì)人拒絕支付，海事管理機(jī)構(gòu)自身并不具備強(qiáng)制執(zhí)行的資格，只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（2）海事管理機(jī)構(gòu)在污染事故發(fā)生后應(yīng)第一時(shí)間要求責(zé)任方與清污單位簽訂清污合同。如由于時(shí)間緊迫不能立刻簽訂的，可以要求責(zé)任方出具書(shū)面委托書(shū)，委托清污單位先行開(kāi)展清污工作，詳細(xì)的清污合同可以在事后補(bǔ)簽。這種方式既可以避免海事管理機(jī)構(gòu)在指令清污過(guò)程中的尷尬處境，又可以在責(zé)任方不愿支付相關(guān)費(fèi)用的情況下，使清污單位可依據(jù)清污合同直接起訴。

（3）清污單位無(wú)法向船舶油污損害賠償基金（簡(jiǎn)稱(chēng)基金）索賠。根據(jù)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，基金理賠的四種適用情形并不包括因法院認(rèn)定清污單位訴訟主體不適格導(dǎo)致索賠不能的情形。即使基金理賠中心考慮到清污單位的利益適用了這種情形，所擁有的代位求償權(quán)也無(wú)法正常行使，因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定清污單位不具備訴訟主體資格后，即使基金理賠中心取得代位權(quán)后也同樣不具備訴訟主體資格，這將損害基金的利益。因此，清污單位在法院認(rèn)定不具備訴訟主體資格后向基金索賠并不可行。

4 對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)的建議

4.1 海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)清污單位的監(jiān)督

《行政強(qiáng)制法》未對(duì)代履行費(fèi)用的核算進(jìn)行規(guī)定。代履行的費(fèi)用主要為清污工作所產(chǎn)生的費(fèi)用，而目前國(guó)內(nèi)并無(wú)清污費(fèi)用核算的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致清污費(fèi)用的索賠存在標(biāo)準(zhǔn)虛高的情形，這也為法院的審理帶來(lái)了困擾。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制程序》）的要求，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在《海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)》中注明海事行政代履行的預(yù)算費(fèi)用。由于目前國(guó)內(nèi)并無(wú)統(tǒng)一的清污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這筆費(fèi)用往往是一個(gè)預(yù)估值，因此行政代履行的預(yù)算費(fèi)用很難準(zhǔn)確估算，實(shí)際操作中會(huì)填成“據(jù)實(shí)核算”。出現(xiàn)這種情況的原因，主要還是《行政強(qiáng)制法》的制定更多考慮陸上因素，而對(duì)于海上發(fā)生的行政代履行行為“水土不服”。

清污單位為了追求經(jīng)濟(jì)利益往往過(guò)分夸大實(shí)際使用的人力、物力和財(cái)力，這就要求海事管理機(jī)構(gòu)在指派清污單位開(kāi)展清污時(shí)，應(yīng)對(duì)清污單位清污力量的出動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督，如要求清污單位每日反饋確認(rèn)清污行動(dòng)報(bào)表，對(duì)每日清污力量的出動(dòng)情況進(jìn)行抽查核實(shí)等等，通過(guò)這種方式，在保證清污效果的同時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的利益。

4.2 行政強(qiáng)制代履行的程序問(wèn)題

根據(jù)《行政強(qiáng)制程序》，海事管理機(jī)構(gòu)決定實(shí)施海事行政強(qiáng)制代履行的，應(yīng)制作《海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)》并送達(dá)當(dāng)事人。由于海事管理機(jī)構(gòu)與污染責(zé)任方的關(guān)系是行政法律關(guān)系，如果行政相對(duì)人即污染責(zé)任方對(duì)于海事管理機(jī)構(gòu)委托清污單位的強(qiáng)制代履行決定存在異議，可以提起行政訴訟。如果海事管理機(jī)構(gòu)未按照要求制作并送達(dá)《海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)》，海事管理機(jī)構(gòu)可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，海事行政強(qiáng)制代履行決定可能被認(rèn)為無(wú)效，在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)也難以得到法院的支持。在海事行政強(qiáng)制代履行被認(rèn)為無(wú)效的情況下，代履行所產(chǎn)生的費(fèi)用將不會(huì)被行政相對(duì)方認(rèn)可，也得不到法院支持，一方面將損害海事管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威及執(zhí)法為民的形象，另一方面將使代履行第三方遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下，政府機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政。因此，建議海事管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制程序》的要求，在相應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)制作并送達(dá)相關(guān)文書(shū)，避免出現(xiàn)程序瑕疵。

5 結(jié) 語(yǔ)

海事管理機(jī)構(gòu)指令開(kāi)展清污行為是一種實(shí)施行政強(qiáng)制代履行的行為。在發(fā)生重大污染事故后，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，海事管理機(jī)構(gòu)有采取相應(yīng)措施的權(quán)力；清污單位在接到海事管理機(jī)構(gòu)的指令后必須開(kāi)展清污工作。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)作為，協(xié)調(diào)油污責(zé)任方履行自身義務(wù)，在協(xié)調(diào)無(wú)果的情況下，應(yīng)以自己名義提起訴訟，以維護(hù)清污單位的正當(dāng)利益。

參考文獻(xiàn)：

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