韓龍寶 伍瀟瀟

由于體制機制和政策等多方面原因，PPP模式尚未被全面引入軍工能力建設(shè)領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界和企業(yè)界等在相關(guān)領(lǐng)域的研究和探索也不多。隨著軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，社會資本參與軍工能力建設(shè)的積極性進一步提高，內(nèi)外部環(huán)境也逐步改善，這為PPP模式被引入軍工能力建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造了條件。

將PPP模式引入軍工能力建設(shè)的必要性

軍民融合深度發(fā)展的環(huán)境形勢要求

《中共中央、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》強調(diào)要發(fā)揮市場作用，注重運用市場手段優(yōu)化軍地資源配置，積極引導(dǎo)經(jīng)濟社會領(lǐng)域的多元投資、多方技術(shù)、多種力量更好地服務(wù)國防建設(shè)。

隨著軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，軍工領(lǐng)域向社會開放的步伐加快。經(jīng)過多年的發(fā)展，國民經(jīng)濟和工業(yè)基礎(chǔ)逐漸增強，民營企業(yè)資金實力和技術(shù)水平大幅提升，在一些領(lǐng)域的能力水平達到甚至超越了傳統(tǒng)軍工單位。同時，由于軍工行業(yè)具有特殊的品牌價值和穩(wěn)定的利潤收益，社會資本參與軍工能力建設(shè)領(lǐng)域的積極性逐步高漲，“民參軍”的領(lǐng)域范圍和深度也逐步擴展。為進一步推進軍工行業(yè)向社會開放，可探索將PPP模式引入軍工能力建設(shè)，利用社會資本在融資、建設(shè)、運營及管理方面的優(yōu)勢與成熟經(jīng)驗，推動能力建設(shè)效率與質(zhì)量提升。

引入新建設(shè)運行機制、提高設(shè)備利用率的需要

部分設(shè)備設(shè)施存在利用率不高的問題，造成資源浪費。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，PPP模式可通過建立獨立的設(shè)備設(shè)施建設(shè)運營公司，為各行業(yè)的不同單位提供公共服務(wù)，這一優(yōu)勢將可有效破解問題，同時為設(shè)備設(shè)施使用中的共享共用機制建立打下了基礎(chǔ)。

國外PPP模式在國防領(lǐng)域應(yīng)用的有關(guān)情況及借鑒

在國防軍工領(lǐng)域，國外在PPP模式應(yīng)用方面有一些有益的探索。美、英等國家為適應(yīng)國防預(yù)算收緊的環(huán)境要求，引入私人部門的資金和管理經(jīng)驗，將PPP模式用于裝備生產(chǎn)維修、教學(xué)訓(xùn)練、設(shè)施建設(shè)等。例如，在英國直升機機組模擬訓(xùn)練設(shè)施項目中，合同規(guī)定在項目運營期內(nèi)國防部無需承擔(dān)項目運行與維護費用，但承諾會達到一定的設(shè)施使用強度并支付相應(yīng)的使用費用。在項目運行20年后，國防部對該設(shè)施重新進行價值評估，可繼續(xù)簽訂租賃合同或選擇退出，不用支付任何費用。又如，美國NASA引導(dǎo)私人企業(yè)投資建設(shè)并經(jīng)營機場設(shè)施，及接受政府監(jiān)督的模式，為國防軍工項目探索采用PPP模式起到了積極的影響。

與經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的PPP模式應(yīng)用相比，軍工能力建設(shè)領(lǐng)域的成熟經(jīng)驗并不多，國外主要在國防后勤保障設(shè)施、訓(xùn)練設(shè)施、少數(shù)裝備的研制和維修保障等方面采用了PPP模式。從國內(nèi)情況看，鮮有PPP模式應(yīng)用于軍工能力建設(shè)領(lǐng)域的成功案例。

社會資本參與軍工能力建設(shè)的要求和條件

首先，相關(guān)企業(yè)要具有一定的技術(shù)實力和資金實力。軍工行業(yè)屬于知識、技術(shù)和資金密集型行業(yè)，能力建設(shè)往往也對技術(shù)水平具有較高要求，如建設(shè)運行大型試驗設(shè)施，本身就需要大量的工程經(jīng)驗，甚至需開展科研攻關(guān)；同時，項目建設(shè)需要大規(guī)模資金投入，也是需要考慮和關(guān)注的。因此，相關(guān)企業(yè)要具有一定的技術(shù)實力、人才隊伍和資金實力。其次，企業(yè)要取得相關(guān)許可和安全保密資格。軍工能力建設(shè)主要服務(wù)于武器裝備科研生產(chǎn)，因此，建設(shè)內(nèi)容、運營管理及相關(guān)程序要取得相關(guān)許可資質(zhì)，符合安全保密規(guī)定。

PPP模式適用于提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共性的領(lǐng)域。從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)來看，軍工行業(yè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)業(yè)，它既服務(wù)于國家安全、惠及全民，具有公共性，又可以按市場規(guī)律運行，取得經(jīng)濟效益，帶有一定的經(jīng)營性。因此，PPP模式可應(yīng)用于軍工能力建設(shè)，尤其在既具有一定公用性，又具有一定經(jīng)營性的領(lǐng)域。因此，具備PPP模式建設(shè)運營的項目需滿足以下幾個條件：一是項目提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定經(jīng)營性，但盈利能力不強；二是項目投資建設(shè)規(guī)模大；三是項目建成后運營周期長，且需求較為確定；四是項目建設(shè)內(nèi)容范圍邊界清晰，投資規(guī)模可預(yù)測，且相對固定。

綜上，采用PPP模式具備較好的基礎(chǔ)條件體現(xiàn)在：一是可共用的重大試驗設(shè)施和大型高端加工制造設(shè)備；二是可共用的大規(guī)模高性能計算中心；三是新建園區(qū)的建構(gòu)筑物等基礎(chǔ)設(shè)施條件；四是計量、標(biāo)準(zhǔn)等公共服務(wù)能力。

關(guān)于引入PPP模式的有關(guān)建議

完善法規(guī)和政策措施

軍工能力建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式的政策法規(guī)還不健全。推動相關(guān)政策法規(guī)和制度規(guī)范的制定，為PPP模式在軍工能力建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用提供了有效的法律框架和政策環(huán)境。

可考慮成立相應(yīng)的PPP管理機構(gòu)

完善PPP機構(gòu)框架，明確不同部門在PPP發(fā)展中的職責(zé)，避免多頭管理造成混亂。借鑒國外成功經(jīng)驗，政府一般會委托相關(guān)部門負責(zé)制定PPP項目實施政策和策略，研究制定PPP項目實施及合同管理程序。一個完整的PPP項目不僅包括項目的建設(shè)，還包括后期的運營管理和交付等環(huán)節(jié)。建議設(shè)立PPP相關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)，行使項目協(xié)調(diào)、質(zhì)量控制、問責(zé)等職能。

分類試點推進項目建設(shè)

軍工能力建設(shè)方向和內(nèi)容較多，全面開展PPP模式建設(shè)的難度和風(fēng)險較大，可分類試點推進PPP模式在軍工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用。針對不同項目類型特點和能力現(xiàn)狀，探索項目建設(shè)管理經(jīng)驗，逐步引導(dǎo)擴大社會資本參與軍工能力建設(shè)。（中國國際工程咨詢公司）