李云霖，彭 蘭

從建國(guó)初期的土地集體化到改革開(kāi)放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”，土地制度改革一直深深影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界已有多重的解釋和論證，并且很有啟發(fā)。但這些論證大多是從如何提高土地利用率和促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的角度出發(fā)，忽視了改革的步驟性和程序性，而且因?yàn)槿狈唧w明確的法律保障，也欠缺“重大改革必須于法有據(jù)”的法治視角。從2014年中央一號(hào)文件開(kāi)始提出對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索，再到2017年《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(下文簡(jiǎn)稱《修正案》)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，全國(guó)人大常委會(huì)共計(jì)做出了四個(gè)授權(quán)決定。這些標(biāo)志著在全面深化改革過(guò)程中不僅注重制度的頂層設(shè)計(jì)，積極探索變革城鄉(xiāng)二元體制，而且注重發(fā)揮法律的指引和規(guī)范作用。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法理基礎(chǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期的新選擇。而如何明確“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵，闡明“三權(quán)分置”的法律關(guān)系以及尋求相應(yīng)的政策及法律作為支撐，將是新一輪土地改革的基石。

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)涵

現(xiàn)行法律和政策表明，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是指國(guó)家為了積累改革經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)決定在特定區(qū)域、時(shí)限與主體中暫時(shí)調(diào)整土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法的部分法律條文實(shí)施，鼓勵(lì)實(shí)施主體通過(guò)界明農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，確定各權(quán)屬之間的關(guān)系，明晰各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)對(duì)權(quán)利主體財(cái)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)方式作出探索進(jìn)而規(guī)范的一種改革舉措，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成條件下處理全面深化改革和維持法律權(quán)威間張力的理念、制度與運(yùn)行的總稱。

1. 所有權(quán)

對(duì)于《物權(quán)法》第39條中關(guān)于所有權(quán)的概念解釋，筆者認(rèn)為并不能簡(jiǎn)單地適用在農(nóng)村土地上。因?yàn)榘凑掌溆^點(diǎn)推演，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體組織所有，那么由其產(chǎn)生的收益自然應(yīng)歸集體組織所有。可實(shí)際上，卻是由土地使用人最終享有收益權(quán)，集體組織并沒(méi)有獲得相關(guān)收益。如何避免變相造成土地私有化，這是本次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”必須要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。

在討論農(nóng)村土地所有權(quán)的時(shí)候，還有一個(gè)問(wèn)題需要解決，理論上農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體組織，而農(nóng)民集體組織分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組三級(jí)，可法律并沒(méi)有具體明確歸屬于哪一類型的集體組織，亦或是三者共有。這就給了土地確權(quán)工作帶來(lái)很大困擾，因?yàn)槿绻麩o(wú)法最終釋明，那么集體組織將無(wú)法獲得土地產(chǎn)生的收益，其組織效能將會(huì)越來(lái)越弱，這是必須要注意的現(xiàn)象。此外，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度亦逐步加大，但從實(shí)踐中反饋的情況來(lái)看，很多款項(xiàng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)這兩級(jí)時(shí)往往易被截留，這就對(duì)農(nóng)民集體利益造成極大侵害。這也是在落實(shí)集體所有權(quán)時(shí)必須要解決的另一重大問(wèn)題。

2. 承包權(quán)

目前我國(guó)現(xiàn)行法律和政策中對(duì)于土地承包權(quán)的單獨(dú)定義尚不明確。《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定與《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中的表述并不一致。同時(shí)，對(duì)于土地承包權(quán)的權(quán)利屬性的爭(zhēng)議在學(xué)界可謂是“百家爭(zhēng)鳴”。

土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)利，同時(shí)為了避免農(nóng)地權(quán)利體系的復(fù)雜性，所以仍應(yīng)沿用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一詞[1]。原因如下。第一，從現(xiàn)有的法律及政策規(guī)定來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》對(duì)于“土地承包權(quán)”的表述與《物權(quán)法》第125條對(duì)于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定，在本質(zhì)上并無(wú)差異。但若如此，何以還會(huì)有“三權(quán)分置”？“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”由何而來(lái)？而這也是此次“三權(quán)分置”改革重心所在。第二，此前“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，被立法者混用。從法律概念上直觀理解，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不同于土地承包權(quán)，但是從二者被混用的情況而言，我國(guó)立法者并沒(méi)有真正遵從法理，而是認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了土地承包權(quán)。而縱觀此次改革，特別是《意見(jiàn)》中對(duì)于“土地承包權(quán)”的概念解釋，顯然黨中央明晰在“三權(quán)分置”改革的大框架下，虛化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是在某些特定的場(chǎng)合下作為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一體。

3. 經(jīng)營(yíng)權(quán)

同樣，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念也僅是在《意見(jiàn)》中有提及，即“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！钡@并不意味著在現(xiàn)有法律的框架和體系之下沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位，在2017年《修正案》中就有關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定。當(dāng)然，現(xiàn)有法律對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性亦無(wú)界定。

我們認(rèn)為應(yīng)采用“債權(quán)說(shuō)”，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，但是為了保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，亦建議將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)高度物權(quán)化[2]。主要原因在于：第一，“債權(quán)說(shuō)”確立意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在不會(huì)違反《物權(quán)法》的“一物一權(quán)”原則；第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在對(duì)抗效力以及存續(xù)期間等上均符合債權(quán)的要求，將其歸屬于債權(quán)也符合其屬性。“三權(quán)分置”之下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利保護(hù)勢(shì)必成為改革的關(guān)鍵點(diǎn)，因此，將其高度物權(quán)化亦是最好的選擇。從我國(guó)法院審判的相關(guān)案例中，也可以看到相關(guān)的價(jià)值取向[3]。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的依據(jù)

作為黨政分工的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)改革措施的法理依據(jù)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是中國(guó)共產(chǎn)黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件，二是全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定和相關(guān)法律法規(guī)*相關(guān)法律法規(guī)不再贅述，重點(diǎn)闡述全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定。。因此本次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法理依據(jù)也應(yīng)當(dāng)從這兩個(gè)方面來(lái)尋找。

1. 黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件

作為最廣大人民根本利益的代表者，在推進(jìn)農(nóng)村土地改革的過(guò)程中，中共責(zé)無(wú)旁貸，并且具有舉足輕重的作用。十八大以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)人多次在相關(guān)會(huì)議上明確提出有關(guān)農(nóng)村土地改革的重大決策部署，要求全面落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革措施。有關(guān)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的黨內(nèi)規(guī)章最早可以追溯到2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議*會(huì)議首次提出將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。。2014年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。2015年中共中央和國(guó)務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)文《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，要求放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了《意見(jiàn)》，提出了對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的保障。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[4]。這些黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件明確了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”地位、作用，指明了黨在十八大、十九大以來(lái)新形勢(shì)下的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的方向，同時(shí)表明了關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革過(guò)程中可能遇到的困難以及對(duì)應(yīng)的解決措施。

2. 法律依據(jù)

法律是改革成果的保障。實(shí)踐中已經(jīng)被證明可行的改革措施，會(huì)被落實(shí)成相應(yīng)的法律法規(guī)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也不例外。2015年全國(guó)人大常委會(huì)在33個(gè)試點(diǎn)的縣市對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了第一次授權(quán)[5]，隨后不久，全國(guó)人大常委會(huì)又在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行了農(nóng)村土地改革試點(diǎn)授權(quán)[6]。這兩次授權(quán)，既為農(nóng)村土地改革提供了法律正當(dāng)性，也積累了相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年全國(guó)人大常委會(huì)審議了《修正案》并對(duì)農(nóng)村土地改革做出了相應(yīng)的調(diào)整等，這些都表明農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是法律修改的方向，更加明確了“三權(quán)分置”的法律地位。與此同時(shí)，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次、三十一次會(huì)議亦相繼通過(guò)了關(guān)于穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村土地征收以及推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革試點(diǎn)的授權(quán)決定[7]。這兩個(gè)決定均指出試點(diǎn)區(qū)域在原來(lái)的施行期限屆滿后再延長(zhǎng)一年，延長(zhǎng)期滿，國(guó)務(wù)院再提出修訂相關(guān)法律等內(nèi)容。顯然，這表明農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革再一次被認(rèn)可，而與之相關(guān)的法律規(guī)范的修訂也在計(jì)劃之內(nèi)。

(三)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法律關(guān)系

任何權(quán)利都要有其與之相對(duì)應(yīng)的主體、客體和內(nèi)容，雖然現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并沒(méi)有完整的規(guī)定，但中共中央的文件已經(jīng)做出了指示。通過(guò)深度解讀、全面厘清 “三權(quán)”的法律關(guān)系，對(duì)于未來(lái)政策和法律的制定和修改都具有一定的指導(dǎo)作用。

1. 主體

朱廣新指出權(quán)利主體明晰是民事權(quán)利的基本要求[8]。第一，《農(nóng)村人民公社工作條例草案》指出我國(guó)土地權(quán)利制度為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，在目前我國(guó)實(shí)踐中，土地權(quán)利仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有。我國(guó)在立法上也明確了農(nóng)地所有權(quán)的主體可以歸結(jié)為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織；村農(nóng)民集體組織；村民小組或者生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民集體組織。但法律也僅是明確了其主體地位，并未具體規(guī)定所有權(quán)歸屬于哪一類型的集體組織，亦或是三者共有。學(xué)者孫楠認(rèn)為，應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村小組所有這兩種形式，因?yàn)檫@兩種形式于范圍上不合適，而將權(quán)利歸屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織既可減少對(duì)權(quán)利主體的爭(zhēng)議，亦可保護(hù)農(nóng)民利益[9]。第二，對(duì)于土地承包權(quán)的主體的定位，現(xiàn)行法規(guī)定不一致?！掇r(nóng)村土地承包法》第5條、15條出現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”兩個(gè)主體概念；《物權(quán)法》第125條則表述為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”；《民法總則》第55條又規(guī)定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。從法理的角度上解釋“成員”即作為個(gè)體的自然人，而“農(nóng)戶”則是集合體，二者所表達(dá)的概念雖在一定程度上有重合，但從法律的嚴(yán)謹(jǐn)性出發(fā)解釋則不然，于此，這意味著現(xiàn)行法律出現(xiàn)矛盾？我們認(rèn)為，將土地承包權(quán)的主體確定為“成員”與“農(nóng)戶”并無(wú)不妥。因?yàn)椋瑢⑵湟?guī)定為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”意味著只要該自然人屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織即可享有該權(quán)利，這是強(qiáng)調(diào)“公平原則”的要求；當(dāng)然，發(fā)展亦需“兼顧效率”，賦予“農(nóng)戶”承包權(quán)主體地位，這對(duì)于提高耕作效率具有不可忽視的作用[10]。第三，現(xiàn)行法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體并無(wú)規(guī)定，但根據(jù)《意見(jiàn)》不難看出，其認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是流轉(zhuǎn)土地的受讓人。根據(jù)前述土地承包權(quán)的具體內(nèi)涵可知，在未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地之上，土地承包權(quán)實(shí)際上仍解釋為“兩權(quán)分離”下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就意味著，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體還應(yīng)包括未流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利人，即土地承包權(quán)人。

2. 客體

“三權(quán)分置”改革背景下的農(nóng)村土地是指狹義的農(nóng)村土地，區(qū)別于《土地管理法》第4條中規(guī)定的廣義上的土地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》的規(guī)定不難看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的客體包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面，也包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等。當(dāng)然，作為土地所有權(quán)派生出來(lái)的土地承包權(quán)，其客體亦如此。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是流轉(zhuǎn)土地，這就意味著“未流轉(zhuǎn)的承包地”不能成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。但根據(jù)前述土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體可知，既然其主體應(yīng)該解釋為土地承包權(quán)人及流轉(zhuǎn)土地的受讓人，毋庸置疑，其客體也應(yīng)在流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)之上涵蓋未流轉(zhuǎn)土地，如此才能符合法律邏輯結(jié)構(gòu)。此外，根據(jù)高圣平對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體的解釋，亦可認(rèn)為其贊同將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體擴(kuò)大至未流轉(zhuǎn)土地。

3. 內(nèi)容

首先，根據(jù)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，即土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當(dāng)然，在承包方以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地時(shí)，其作為發(fā)包方則可行使相應(yīng)的批準(zhǔn)權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利雖然一直為學(xué)界所詬病，但是于法有據(jù)，不可無(wú)視。其次，《意見(jiàn)》明確指出，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地享有占有、使用和收益的權(quán)利?？蓺w結(jié)為以下三項(xiàng)內(nèi)容。一是持續(xù)承包權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后，土地承包權(quán)人仍享有對(duì)承包地的承包權(quán)。黨的十七屆三中全會(huì)明確提及“現(xiàn)有土地承包關(guān)系仍保持長(zhǎng)久不變”，2017年黨的十九大及《修正案》再次強(qiáng)調(diào)“土地承包到期后延長(zhǎng)三十年”，這都賦予了承包權(quán)人持續(xù)承包的權(quán)利。二是收益權(quán)，由前文對(duì)于土地承包權(quán)的具體內(nèi)涵的敘述不難看出，土地承包權(quán)在發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給第三方，這也就要求第三方給予土地承包權(quán)人相應(yīng)的對(duì)價(jià)。三是退出承包土地的權(quán)利，即在新一輪承包期到來(lái)時(shí)，土地承包權(quán)人可以自行決定是否繼續(xù)承包土地，當(dāng)然，在下一輪承包期開(kāi)始時(shí)亦可再承包土地。目前我國(guó)亦在開(kāi)展農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制，且取得了較好的成績(jī)。以試點(diǎn)地區(qū)梁平縣為例，至2016年8月底，試點(diǎn)正式啟動(dòng)不到2個(gè)月時(shí)間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地297.47畝[11]。最后，《意見(jiàn)》指出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)土地上享有占有、耕作及收益的權(quán)利。當(dāng)然，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人要接受土地承包權(quán)人的監(jiān)督，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)業(yè)原則，不可擅自改變土地的用途或?qū)⑼恋貋G荒[12]。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可再流轉(zhuǎn)土地或?qū)⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押以獲取相應(yīng)的權(quán)益，但這兩項(xiàng)權(quán)利受到限制，即需經(jīng)承包方的同意，并報(bào)農(nóng)民集體備案，這似乎不符合放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的初衷。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐

作為社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，土地制度的改革，歷來(lái)是各個(gè)歷史時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治秩序重建的主要內(nèi)容之一。變革土地關(guān)系，深刻認(rèn)識(shí)土地權(quán)能分置，從封閉性的自給自足到開(kāi)放性的土地轉(zhuǎn)換為財(cái)富自由流通，確認(rèn)和保護(hù)相應(yīng)的土地權(quán)利已是法律的重要任務(wù)之一。

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的變遷

早在20世紀(jì)90年代，鄧小平同志就預(yù)見(jiàn)性地指出中國(guó)農(nóng)業(yè)要走向適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的道路[13]。目前，農(nóng)村土地制度改革的目的恰如其所愿。當(dāng)然，若要真正實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，則需回本溯源、立足當(dāng)前，從而再為改革方向做出指導(dǎo)。

1. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)

新中國(guó)成立之前，中國(guó)實(shí)行土地私有化。新中國(guó)成立之后，基于社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)，中共著手三大改造，將土地集體化。人民公社化時(shí)期，土地不區(qū)分權(quán)屬性能，土地法學(xué)理論單一，所有權(quán)歸于集體，收益也歸于集體，形成了絕對(duì)平均主義。但最終單一的農(nóng)用地法學(xué)理論被證明無(wú)法指導(dǎo)農(nóng)村土地改革實(shí)踐。1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的18戶村民歷史性的簽字畫(huà)押成為了農(nóng)地權(quán)能分割的星星之火，此后便有了燎原之勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民不斷涌入城市，而以發(fā)展農(nóng)業(yè)為經(jīng)營(yíng)目的的農(nóng)戶企業(yè)也想擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間土地私自流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象變得活躍。此時(shí)，國(guó)家在政策和法律上不得不考慮制定與此相對(duì)應(yīng)的政策和法律，故而與時(shí)俱進(jìn)的土地權(quán)利的再次分置也被提上了日程。

2. 第一次授權(quán)：聚焦“三塊地”改革

從2014年12月31日，中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，2015年2月27日全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市)開(kāi)展探索實(shí)踐。這表明中央是要讓農(nóng)村沉睡的資本活躍起來(lái)，而此次授權(quán)也意味著農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的原則和總體框架已經(jīng)形成。當(dāng)然，最初的探索并無(wú)具體法律指引，而如何沿著法治的軌道開(kāi)展，又如何具體實(shí)施則是此次授權(quán)面臨的難題，這也是最終試點(diǎn)期限延長(zhǎng)的原因之一。不過(guò)，此次授權(quán)改革所積攢的經(jīng)驗(yàn)亦不可忽視。以河北定州的土地征收為例，2016年定州市食品產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目擬征收土地661畝，涉及642戶村民。僅1個(gè)多月就完成了前期工作，村民簽字確認(rèn)率達(dá)100%[14]。同時(shí)，原國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在對(duì)試點(diǎn)期限延長(zhǎng)做出的說(shuō)明中提及，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))累計(jì)出臺(tái)約500項(xiàng)具體制度措施，改革試點(diǎn)基本做到了有章可循[15]。這些都表明農(nóng)村土地制度的改革在試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)取得較高的成就，并證明了黨中央的新選擇是符合歷史潮流的。

3. 第二次授權(quán)：著重推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款

在“三塊地”改革被授權(quán)的同年年底，全國(guó)人大決定再次授權(quán)國(guó)務(wù)院開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款實(shí)踐，顯然第二次授權(quán)的試點(diǎn)范圍大于第一次授權(quán)[6]。當(dāng)然，這也是第一次授權(quán)積攢了經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。

在“兩權(quán)”抵押貸款的實(shí)踐中，作為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革重心的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)即在其中。時(shí)至今日，黨中央已深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能不能再忽視，而允許抵押貸款則是將土地轉(zhuǎn)換為財(cái)富的最好選擇。至授權(quán)期限屆滿前，其亦取得階段性成就。截至2017年9月底，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額295億元，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款448億元*參見(jiàn)新華社：《我國(guó)兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)取得階段性成效》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/22/c_1122154885.htm，訪問(wèn)日期：2018年6月9日。。同時(shí)，據(jù)安徽省最新數(shù)據(jù)顯示，該省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額已接近10億元[16]。毋庸置疑，對(duì)于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前除了土地流轉(zhuǎn)外，抵押也是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的措施，而此次授權(quán)則更加促使承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能被盤(pán)活，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革目標(biāo)也得以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。但土地權(quán)屬清晰是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押開(kāi)展的前提，而某些地區(qū)仍未完成土地確權(quán)工作，于此，2017年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過(guò)對(duì)試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年[17]。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的模式

從明確提出農(nóng)村土地改革以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有完整的法律進(jìn)行指導(dǎo)，與此同時(shí)，亦無(wú)統(tǒng)一的改革模式。當(dāng)然，黨中央的決策文件已經(jīng)給此次改革指明了大方向，各試點(diǎn)地區(qū)亦結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況探索出了適合自己的改革模式。各地改革的模式雖不盡相同，但目標(biāo)都是為將“兩權(quán)分離”體制下承包地碎片化、小規(guī)模發(fā)展的現(xiàn)象改造為適應(yīng)供給側(cè)改革的規(guī)?；?jīng)營(yíng)?？偨Y(jié)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，可將其歸結(jié)為以下幾種模式[18]。

1. 土地集中流轉(zhuǎn)

該模式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，同時(shí)建立專業(yè)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，在農(nóng)民群眾自愿的基礎(chǔ)之上，將土地集中后進(jìn)行評(píng)估，再經(jīng)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。以河南省鄧州市為例，2016年開(kāi)始對(duì)該模式進(jìn)行實(shí)踐和探索，孟樓鎮(zhèn)作為試點(diǎn)地區(qū)，在實(shí)踐開(kāi)展三周后，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.7萬(wàn)畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的98%[19]。該模式在開(kāi)展過(guò)程中，由政府作為中介機(jī)構(gòu)出資，這在一定程度上減輕了農(nóng)民群眾的壓力，但政府也要真正做到遵循農(nóng)民的意愿對(duì)土地進(jìn)行集中，防止出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的不良后果。此外，還應(yīng)制定相應(yīng)法律以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的行為。

2. 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是目前較為普遍的一種模式。農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)村合作社或股份公司，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種形式。2015年初，農(nóng)業(yè)部指定山東省青州市在內(nèi)的7個(gè)地區(qū)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的實(shí)踐， 2017年5月，青州市印發(fā)了《山東省青州市土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》，截至同年8月，青州市共開(kāi)展3家試點(diǎn)，共計(jì)流轉(zhuǎn)土地6 597畝，其中以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地共計(jì)4 950畝，占總面積的75%[20]。目前來(lái)說(shuō)，這種模式的試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)已經(jīng)比較成熟，且黨中央亦多為鼓勵(lì)。但農(nóng)民在此方面的了解甚少，如何加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防則是要解決的問(wèn)題。

3. 聯(lián)耕聯(lián)種

聯(lián)耕聯(lián)種指的是按照農(nóng)戶自愿、村委組織的原則，以打樁等確定原有的界址后破除田埂，將各農(nóng)戶碎片的土地連片化，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種模式。2012年聯(lián)耕聯(lián)種模式首先在江蘇省射陽(yáng)縣探索實(shí)踐，2016年被收錄至中央一號(hào)文件[21]，截至2016年12月，射陽(yáng)縣已推廣面積達(dá)71萬(wàn)畝[22]。該模式也促使農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年開(kāi)始，該縣大型農(nóng)機(jī)每年增加5 000臺(tái)(套)左右，年均增加投入10億元左右，新增農(nóng)機(jī)數(shù)一直處于江蘇第一，截止2017年3月，大型農(nóng)機(jī)裝備已突破2萬(wàn)臺(tái)(套)[23]。該模式最符合目前我國(guó)的國(guó)情。涌入城市的農(nóng)民雖然不斷增加，但農(nóng)民對(duì)于土地仍具有較大的依賴性；聯(lián)耕聯(lián)種中通過(guò)打樁等方法確定原有的地界，這是給農(nóng)民吃上了“定心丸”，為該模式的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村土地改革的成績(jī)

“三權(quán)分置”改革的目的在于釋放現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力，促進(jìn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，利用農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村土地金融改革等相互促進(jìn)、共同發(fā)展。目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革在整體上存在發(fā)展平衡、組織體系規(guī)范化且發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的特點(diǎn)。

1. 土地確權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)

通過(guò)土地確權(quán)工作，使得農(nóng)民群眾心里有底，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地不再畏畏縮縮；目前土地確權(quán)工作已進(jìn)入尾聲。而明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司提供了更為規(guī)范性的權(quán)屬保障，經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2017年10月底，全國(guó)完成確權(quán)面積10.8億畝，約占全國(guó)第二輪家庭承包集體耕地面積的80%，且全國(guó)農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.79億畝[24]。此外，以安徽省亳州市為代表的試點(diǎn)地區(qū)，有關(guān)土地確權(quán)方面的工作已基本完成。截至2016年10月底，亳州市已完成土地確權(quán)登記86個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 230個(gè)村，已完成測(cè)繪農(nóng)戶106.91萬(wàn)戶，全市共發(fā)放證書(shū)106.79萬(wàn)戶，占已測(cè)繪農(nóng)戶數(shù)的99.89%*參見(jiàn)亳州市人民政府網(wǎng)：《關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作進(jìn)展情況的通報(bào)》，http://xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5815a63eda32930361b0a98c.html，訪問(wèn)日期：2018年5月20日。。綜合以上數(shù)據(jù)不難看出，亳州市在農(nóng)地改革工作上取得了較大的成績(jī)。

2. 承包地規(guī)?；?jīng)營(yíng)迅猛發(fā)展

2014年中央一號(hào)文件便提出農(nóng)業(yè)要發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，此后在黨中央的政策和文件中也不斷提及。同時(shí)，在前文對(duì)改革模式的論述中也提及，“三權(quán)分置”改革以探索發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)為主攻方向。因此，在目前土地確權(quán)工作基本完成的基礎(chǔ)之上，承包地流轉(zhuǎn)面積愈漸增加，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)也得到更大的發(fā)展。作為承包地農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)開(kāi)展的基礎(chǔ)，截至2017年底新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體總量達(dá)280萬(wàn)個(gè)，新型職業(yè)農(nóng)民總數(shù)超過(guò)1 270萬(wàn)人，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的引領(lǐng)力量*參見(jiàn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)：《2017年中國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)市場(chǎng)趨勢(shì)分析》，http://www.chyxx.com/industry/201801/599057.html，訪問(wèn)日期：2108年5月20日。。在“三權(quán)分置”改革的背景之下發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)被證明是符合國(guó)情的。以四川省自貢市為例，截至目前其發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)19家、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社74家，家庭農(nóng)場(chǎng)63家，帶動(dòng)農(nóng)民年人均增收2 460元*參見(jiàn)四川省農(nóng)業(yè)廳：《自貢市加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展 強(qiáng)力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興》，http://www.scagri.gov.cn/ywdt/szlb/201805/t20180514_541272.html，訪問(wèn)日期：2018年5月20日。。此外，承包地規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展亦使工商資本下鄉(xiāng)不斷增多，且又反過(guò)來(lái)促進(jìn)自身的發(fā)展。以山東省昌樂(lè)縣為例，濰坊滴禾綠田農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司一期投資5 000萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)土地1 000畝，開(kāi)展大櫻桃種植園，工商資本下鄉(xiāng)受到當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)民的支持[25]。這對(duì)于摸索出促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的有效措施顯得尤為重要。

3. 農(nóng)村土地金融發(fā)展態(tài)勢(shì)良好

農(nóng)地金融改革一直是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中面臨的難題，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)要想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，就需要更多的資金支持，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的貸款就越迫切。因此，黨的十八大以來(lái)，人民銀行等部門積極推動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序開(kāi)展*《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，[國(guó)發(fā)(2015)45號(hào)]。。且根據(jù)中國(guó)人民銀行潘功勝對(duì)授權(quán)決定做出的說(shuō)明，“截至2017年9月末，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額295億元，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款448億元”[26]。不難看出，農(nóng)地金融問(wèn)題已得到較大的改善。目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)地金融服務(wù)體系日漸完善，且金融支持覆蓋面不斷增大。此外，安徽省亳州市渦陽(yáng)縣作為全國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)之一，截至2017年11月，渦陽(yáng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款已辦理貸款6 161筆、金額2.9億元[27]。這意味著，在試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地金融改革亦得到較好的發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)于黨中央延長(zhǎng)“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)期限的決定，這表明農(nóng)地金融體系的完善對(duì)于開(kāi)展農(nóng)地“三權(quán)分置”改革具有重要意義且其仍具有較大的完善空間。

(四)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的不足

目前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革已取得較高成就，但在理論和實(shí)踐上仍存在諸多困難。諸如，自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式不斷出現(xiàn)，但相應(yīng)的法律規(guī)范并不健全，導(dǎo)致問(wèn)題層出不窮。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能的作用愈加明顯，但目前承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能仍受到較大限制。此外，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決在土地確權(quán)工作中被遺留下來(lái)，成為了阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的“硬骨頭”。

1. 土地流轉(zhuǎn)方式亟待改進(jìn)

目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包、出租、互換或轉(zhuǎn)讓等符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式。黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)土地置換、土地股份合作、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)以及反租倒包等成為新型土地流轉(zhuǎn)方式。各種流轉(zhuǎn)方式各有側(cè)重，但是顯而易見(jiàn)的是，有的流轉(zhuǎn)方式明顯與本次土地改革的原則不相符合，有的甚至背道而馳，沖擊農(nóng)地集體所有制度。因此，必須予以甄別，這樣既吸收各地經(jīng)驗(yàn)，又符合改革原則。

第一，已有的法律規(guī)定無(wú)法滿足現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)需要。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定，承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的，需要經(jīng)發(fā)包方的同意。本質(zhì)上說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，權(quán)利人應(yīng)對(duì)該土地享有絕對(duì)的支配權(quán)利。立法者于此規(guī)定“要經(jīng)發(fā)包方的同意”，想必結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)情，其主要是考慮發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能。但在目前“三權(quán)分置”改革的背景下，再堅(jiān)持該項(xiàng)規(guī)定則不利于土地的流轉(zhuǎn)。主要是因?yàn)?，“三?quán)分置”改革的重心要求是“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而土地流轉(zhuǎn)作為“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的關(guān)鍵，若其開(kāi)展仍要受到限制，這與“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是不符合的。此外，還有一點(diǎn)需要注意，我國(guó)實(shí)行耕地農(nóng)用的原則，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)地用途。但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)有的地方政府存在違法操作，擅自將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。當(dāng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，如何避免類似情況的發(fā)生和監(jiān)督地方政府依法履行職責(zé)是不得不面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。第二，部分土地流轉(zhuǎn)方式面臨如何平衡效率和公平的難題，甚至出現(xiàn)侵犯農(nóng)民個(gè)人利益的情形。反租倒包作為新型的土地流轉(zhuǎn)方式，指的是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，再發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司的土地承包方式[28]。反租倒包一度成為土地流轉(zhuǎn)方式上的“冠軍”，但之后被認(rèn)為侵犯了農(nóng)民的利益，在2001年及2008年曾兩度被國(guó)家叫停*2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中指出：“‘反租倒包’，不符合家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度，應(yīng)予制止。”2008年中央一號(hào)文件指出：“依法制止鄉(xiāng)、村通過(guò)‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等行為。”。部分學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)行以低價(jià)要求回收承包地，再以高價(jià)倒包給農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司，以增加其經(jīng)濟(jì)收入，這在實(shí)踐中就極大地侵犯了農(nóng)戶的權(quán)利，這與創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式的目的不相一致，應(yīng)當(dāng)制止[29]。對(duì)于反租倒包的情形必須予以關(guān)注，不能不顧農(nóng)戶利益，任由鄉(xiāng)政府追求政績(jī)或貪污腐敗。因此，如何規(guī)范反租倒包將是推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的一大難題。

2. 承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度不完善

最早關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)定是在1993年《擔(dān)保法》第24條之中，其規(guī)定四荒地可以抵押，但承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押法律并沒(méi)有規(guī)定。2003年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第32條修改了《擔(dān)保法》關(guān)于承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的問(wèn)題，雖未明確規(guī)定可以抵押，但是規(guī)定中強(qiáng)調(diào)“其他方式”為后續(xù)立法提供了空間；但2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條對(duì)“其他方式”是否含“抵押”做了禁止性解釋。不過(guò)，2007年《物權(quán)法》第128條以“等方式”取代《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定的“其他方式”，且其第184條有但書(shū)規(guī)定，這又為承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否可以抵押預(yù)留了立法空間。實(shí)際上，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央一系列的重要會(huì)議和文件均表示承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)亦可進(jìn)行抵押*2014年中央一號(hào)文件指出：“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，2015年中央一號(hào)文件指出：“做好承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作?！薄５h中央并沒(méi)有明確的具體規(guī)定，只能由各地自行探索。作為試點(diǎn)地區(qū)的重慶市，率先開(kāi)始了實(shí)踐探索，也取得了一定的成績(jī)。如其下轄潼南區(qū)，截至2018年3月末，“農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款余額0.73億元*參見(jiàn)重慶市金融辦:《3月末潼南區(qū)小微企業(yè)及涉農(nóng)貸款余額分別為62.3億元、111.8億元》，http://www.cwf.gov.cn/zwgk/news/2018-5/148_3197.shtml，訪問(wèn)日期：2018年5月20日。。但在實(shí)踐中，由于缺乏具體的法律指引，且將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與現(xiàn)行法律沖突，導(dǎo)致在開(kāi)展過(guò)程中畏手畏腳。此外，由于土地受自然環(huán)境影響較大，抵押到期時(shí)需要對(duì)其價(jià)值進(jìn)行核算，但專業(yè)的交易平臺(tái)和機(jī)構(gòu)較少，也使得難以準(zhǔn)確確定抵押物的價(jià)值。

3. 土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛被擱置

目前土地確權(quán)工作雖然已進(jìn)入尾聲，但土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決卻被遺留了下來(lái)，成為了阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的“硬骨頭”。土地確權(quán)的開(kāi)展，需要進(jìn)行實(shí)地測(cè)量、調(diào)查、審核、審查等再進(jìn)行登記。以河南省濮陽(yáng)市為例，由于目前流動(dòng)人口不斷增多，加之在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)所確定的地界等到現(xiàn)在已經(jīng)模糊，特別是在地形地貌變化較大的地區(qū)，根本無(wú)法確定土地權(quán)屬的界址點(diǎn)、線，這就使得土地權(quán)屬爭(zhēng)議在工作人員進(jìn)行土地確權(quán)時(shí)被暫時(shí)擱置，而現(xiàn)在再單獨(dú)解決更是無(wú)從下手*參見(jiàn)濮陽(yáng)市農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)：《全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作年底將基本完成》，http://www.pysagri.gov.cn/news_view.asp?id=3303，訪問(wèn)日期：2018年5月20日。。與此同時(shí)，進(jìn)行土地確權(quán)工作的人員不足，加之對(duì)于土地確權(quán)工作的資金短缺，導(dǎo)致土地確權(quán)困難。以江西省為例，部分市縣還存在1元錢“確權(quán)”的現(xiàn)象；以江西省南昌縣為例，確權(quán)人員數(shù)量以及3 500余萬(wàn)元的初步預(yù)算，與全縣2 157個(gè)自然村的土地確權(quán)工作量不成正比[30]。資金與工作人員的不足，部分土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決事實(shí)上不得不擱置。此外，中央于2013年初提出用5年時(shí)間基本完成土地確權(quán)工作。土地確權(quán)是“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，僅用5年時(shí)間完成未免過(guò)于緊張，于此亦不難看出，紛繁復(fù)雜的土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決被擱置不無(wú)其理由。當(dāng)然，缺乏完善的法律政策支撐，亦成為掣肘土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決的一大難題。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的完善對(duì)策

雖我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)取得了較高的成績(jī)，但仍然存在不足之處。毋庸置疑，上述問(wèn)題都將可能阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的發(fā)展，加之，目前土地確權(quán)工作進(jìn)入瓶頸期，這就使得問(wèn)題的解決難度加大。但是，改革之路若想成為“通天大道”，問(wèn)題就必須被解決。

(一)完善土地流轉(zhuǎn)方式

1. 轉(zhuǎn)讓遵循合同相對(duì)性原則

從現(xiàn)有的法律和政策而言，轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)發(fā)包方同意，主要目的是為了保護(hù)農(nóng)民利益。但就目前“三權(quán)分置”改革“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的目標(biāo)而言，應(yīng)該更多地考慮土地的財(cái)產(chǎn)功能。因而，適當(dāng)改進(jìn)法律及相關(guān)政策，讓被定性為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)遵循原有的合同相對(duì)性原則，畢竟土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是由于土地承包方和受讓方間簽訂合同，而再限制承包方的處分功能，顯然不利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)際上，國(guó)家支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，就不應(yīng)再遵循“家父主義立法”，且現(xiàn)階段農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)逐漸增強(qiáng)。因而，相關(guān)的政策和立法實(shí)無(wú)必要再規(guī)定轉(zhuǎn)讓“需經(jīng)發(fā)包方同意”。與此同時(shí)，該限制性條件的存在亦是忽略了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，也為發(fā)包方強(qiáng)行干預(yù)承包方與受讓方間自由流轉(zhuǎn)土地留下隱患，亟待廢除[31]。總的而言，轉(zhuǎn)讓遵循合同相對(duì)性原則是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)和保護(hù)農(nóng)民利益最好的選擇。

2. 規(guī)范反租倒包、培育中介機(jī)構(gòu)

一是反租倒包在理論上對(duì)于我國(guó)土地的流轉(zhuǎn)并無(wú)不妥，但卻被國(guó)家兩度叫停，原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體強(qiáng)制性回收土地，農(nóng)戶在此過(guò)程中對(duì)其中再發(fā)包并無(wú)完全知情權(quán)，村集體由此與承租方合謀“借地牟利”[32]。如何規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體的權(quán)力便成為了規(guī)范反租倒包的焦點(diǎn)。反租倒包的規(guī)范首先需要明確“農(nóng)戶自愿”的總原則并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體的權(quán)力，防止權(quán)力濫用。其次相關(guān)的法律規(guī)范需要指出反租倒包的具體開(kāi)展流程，確保農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及收益權(quán)。二是應(yīng)適當(dāng)培育相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)，使其發(fā)揮公正獨(dú)立的作用。以安徽省崗西村為例，村委會(huì)僅是從中做協(xié)調(diào)，并不收取費(fèi)用，同時(shí)還建立了農(nóng)協(xié)會(huì)，承擔(dān)一部分承包租賃后期的管理工作。當(dāng)然，在某些領(lǐng)域不適宜由中介機(jī)構(gòu)介入的，則應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的行為，做到真正保護(hù)農(nóng)戶的利益。

(二)完善承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度

1. 貫徹因地制宜原則

我國(guó)土地南北、東西差異明顯，因此在實(shí)行承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的改革中不應(yīng)適用“一刀切”原理。目前黨中央的文件僅是指明了改革的大方向和總原則，并沒(méi)有具體的詳細(xì)規(guī)定是符合這一要求的。實(shí)踐中，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不平衡，這就使得開(kāi)展承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐不統(tǒng)一。如福建明溪縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以直接抵押，但在四川崇州市土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為貸款的反擔(dān)保等。因此，在推進(jìn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的時(shí)候，需要當(dāng)?shù)氐木唧w情況來(lái)加以開(kāi)展。當(dāng)然，在遵循自然規(guī)律的同時(shí)又要注重創(chuàng)新，防止在土地貧瘠地區(qū)遲遲無(wú)法推進(jìn)實(shí)踐。以寧夏同心縣為例，其雖處于干旱核心區(qū)，但其亦探索出適合自身的模式。同心縣以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為貸款的反擔(dān)保，截至2016年6月，該模式下的貸款涉及全縣5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的37個(gè)行政村，貸款12 304戶，累計(jì)投放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保貸款17.96億元[33]。

2. 規(guī)范建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等相應(yīng)機(jī)構(gòu)

目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等機(jī)構(gòu)不僅是承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，同時(shí)也為承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供證明。以湖北省武漢市為例，農(nóng)交所審查后予以登記，同時(shí)出具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押證明書(shū)》，借款人才可借此貸款。當(dāng)然，目前在某些地區(qū)此類機(jī)構(gòu)還要對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，但是由于土地受自然環(huán)境的影響較大，且農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估并不完全依據(jù)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[34]。因此，在目前的改革中首先要考慮結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。同時(shí)，因缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)使得價(jià)值評(píng)估不能全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但仍要求專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。此外，在農(nóng)民將土地交付至交易平臺(tái)時(shí)，也要確立相應(yīng)的防范措施，防止交易平臺(tái)和服務(wù)中心與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者結(jié)成利益共同體做出不法之事?lián)p害農(nóng)民群眾的利益[35]。

(三)推進(jìn)土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛解決

1. 全面落實(shí)土地確權(quán)工作

土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決大部分是在土地確權(quán)工作的開(kāi)展中被遺留下來(lái)的，既然已經(jīng)意識(shí)到該問(wèn)題的嚴(yán)重性，就應(yīng)在進(jìn)行土地確權(quán)時(shí)采取相應(yīng)的對(duì)策。以廣東省為例，截至2018年初，全省有效化解涉地矛盾糾紛5 191宗[36]。與此同時(shí)，還應(yīng)注重加強(qiáng)參與土地確權(quán)工作的人員的業(yè)務(wù)水平和加大資金的投入，爭(zhēng)取在土地確權(quán)工作過(guò)程中將糾紛解決，以避免被擱置。以山東省為例，平均每個(gè)縣投入土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)為1 835萬(wàn)元，與此也使其成為第一個(gè)完成土地確權(quán)工作的省份[37]。此外，我們還應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到妥善解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議的最好時(shí)機(jī)是在清產(chǎn)核資過(guò)程中，因?yàn)槠涫墙w屬清晰的集體產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。因此，對(duì)于“證地不符”、流動(dòng)人口頻繁以及在兩權(quán)分離體制下采取互換方式流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)生的土地權(quán)屬爭(zhēng)議都應(yīng)該在清產(chǎn)核資過(guò)程中予以解決。當(dāng)然，目前清產(chǎn)核資并未有具體的法律政策作為指導(dǎo)，導(dǎo)致清產(chǎn)沒(méi)有具體章程可遵循，因此，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律應(yīng)該被提上“三權(quán)分置”改革的進(jìn)程，真正做到于法有據(jù)*參見(jiàn)《河南省濮陽(yáng)市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理科王慶國(guó)答澎湃新聞?dòng)浾邌?wèn)》，http://news.sina.com.cn/o/2018-01-08/doc-ifyqinzt0256471.shtml，訪問(wèn)日期：2018年5月8日。。

2. 完善糾紛解決方式及相應(yīng)的法律

我國(guó)對(duì)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛的解決已經(jīng)有了較為詳細(xì)的解決方案，如自行協(xié)商、調(diào)解、行政復(fù)議以及行政訴訟等。但在“三權(quán)分置”改革的背景下，土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛問(wèn)題凸顯，常規(guī)的解決方式可能會(huì)出現(xiàn)困難。因此，建議穩(wěn)步推進(jìn)該問(wèn)題的解決。一是對(duì)糾紛進(jìn)行分類，土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要涉及農(nóng)民的切身利益，因此，推進(jìn)農(nóng)民之間的自行協(xié)商解決是最優(yōu)的選擇；而對(duì)較為復(fù)雜的糾紛可以就近設(shè)立專門的仲裁機(jī)構(gòu)予以解決。以賀州市鋪門鎮(zhèn)與廣東省封開(kāi)縣南豐鎮(zhèn)間的土地權(quán)屬糾紛解決為例，農(nóng)民間自行協(xié)商難以達(dá)成一致意見(jiàn)，則由“矛盾糾紛聯(lián)調(diào)平臺(tái)”予以解決*參見(jiàn)賀州市八步區(qū)公眾信息網(wǎng)：《奏響邊界和諧曲》，http://www.gxbabu.gov.cn/html/2017-11/201711131657233373.html，訪問(wèn)日期：2018年7月3日。。于此，不僅可以完好地保護(hù)農(nóng)民的利益，也可實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“三權(quán)分置”改革。二是通過(guò)立法、行政、司法全面進(jìn)行制度建設(shè)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，如要求采取互換方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記公示；行政機(jī)關(guān)除及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)外，也要及時(shí)調(diào)整《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》以使糾紛的解決于法有據(jù)；司法機(jī)關(guān)則做好對(duì)于法律的具體適用問(wèn)題，切實(shí)高效解決糾紛。

(四)協(xié)同推進(jìn)分置強(qiáng)化改革落實(shí)

1. 加強(qiáng)政府主導(dǎo)確保“三權(quán)分置”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)

政府應(yīng)在科學(xué)認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”成長(zhǎng)路徑的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮積極作用。政府是“三權(quán)分置”改革的倡導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者與組織者，必然要對(duì)“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)和實(shí)施方略做出宏觀決策，施行從內(nèi)容到形式的總體設(shè)計(jì)。同時(shí)，根據(jù)“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的事項(xiàng)做出理性判斷并決定是否適時(shí)調(diào)整實(shí)施策略，進(jìn)而完善與“三權(quán)分置”改革相配套的制度體系。

2. 夯實(shí)“三權(quán)分置”改革市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)增活力

市場(chǎng)機(jī)制是“三權(quán)分置”改革的動(dòng)力源泉。“三權(quán)分置”改革涉及中國(guó)土地的基本走向，而且其發(fā)展需集聚大量的資本和資金。因此，市場(chǎng)機(jī)制是土地要素配置的基本機(jī)制，也是土地市場(chǎng)主體及其行為的基本遵循。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，需充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性地位，通過(guò)活躍市場(chǎng)交易拉動(dòng)“三權(quán)分置”改革；通過(guò)“三權(quán)分置”改革推動(dòng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，達(dá)到改革的初衷和目標(biāo)。

3. 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)上升為法律提供指引和保障

重大改革于法有據(jù)，這是本輪改革的一個(gè)重要特征。鑒于理性有限與信息有限等客觀限制，不斷深化認(rèn)識(shí)與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)的法定方式之一是授權(quán)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，授權(quán)“三權(quán)分置”改革的主要依據(jù)是授權(quán)決定、中央層面的指導(dǎo)性文件以及少數(shù)地方性法規(guī)或政策性文件。以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為例，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的法律對(duì)其做出具體而詳細(xì)的規(guī)定。從進(jìn)展來(lái)說(shuō)，以武漢農(nóng)交所為例，從2013年至2017年交易規(guī)模翻了一番，輻射面擴(kuò)展到武漢“1+8”城市圈，累計(jì)組織的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易面積超過(guò)了127萬(wàn)畝*參見(jiàn)中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《砥礪奮進(jìn)的五年·為了總書(shū)記的囑托——讓億萬(wàn)農(nóng)民吃上“定心丸”》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/xy19d/spbd/201709/t20170930_5832984.htm，訪問(wèn)日期：2018年5月9日。。同時(shí)，在各試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展的實(shí)踐，不少都總結(jié)出了適合該地的模式，且也取得較好的成績(jī)，如吉林的物權(quán)融資公司、江西的依托龍頭企業(yè)以及北京的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記等[34]。基于授權(quán)決定，上述實(shí)踐使得先試點(diǎn)探索取得經(jīng)驗(yàn)達(dá)成共識(shí)后再全面鋪開(kāi)成為可能。國(guó)家及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)行之有效的經(jīng)驗(yàn)再出臺(tái)統(tǒng)一的法律對(duì)于開(kāi)展“三權(quán)分置”改革的促進(jìn)，毋庸置疑。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府在新形勢(shì)下做出的改革舉措，是全面建設(shè)小康社會(huì)，改善農(nóng)民生活水平的務(wù)實(shí)之舉?；仡欀袊?guó)歷史，從井田制到均田制，再到民國(guó)時(shí)期孫中山先生提出的平均地權(quán)，這些舉措都反映著人民對(duì)土地的渴望與需求。沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的百姓如中國(guó)百姓一樣對(duì)土地有著如此深沉的熱愛(ài)。古語(yǔ)云，“不謀全局者，不足謀一域”，結(jié)合中共中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革作為鄉(xiāng)村振興的一部分，必須慎重對(duì)待，謹(jǐn)慎規(guī)劃。