丁新正

(重慶社會科學院 法學所， 重慶 400020)

在中央和地方黨委政府的領導下，各地在營造扶持規(guī)范中小微企業(yè)營商法制環(huán)境方面做了大量有益的工作，有力地促進了中小微企業(yè)的發(fā)展。但也存在一些亟待解決的問題，突出體現在金融部門服務、財政稅務部門服務、政府人力資源培訓、行業(yè)協會等領域的營商法制環(huán)境方面。李克強總理2017年6月13日在全國深化放管服改革電視電話會議上明確強調：“營商環(huán)境就是生產力！”并要求各地既要積極抓項目建設，更要著力抓環(huán)境建設，由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉為打造公平營商環(huán)境的“高地”，真正做到審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)[1]。本文主要以重慶市特別是邊遠區(qū)縣、三峽庫區(qū)為個案作實證研究，管窺并分析我國當前優(yōu)化中小微企業(yè)營商法制環(huán)境的路徑。

一、我國中小微企業(yè)營商法制環(huán)境的概況及分析

中小微企業(yè)營商法制環(huán)境涉及方方面面，擇其要者，本文從金融部門服務、財政稅務部門服務、政府人力資源培訓、行業(yè)協會運作的視角加以管窺。從金融、財稅部門的行政事業(yè)性收費來看，根據財政部、國家發(fā)改委的統計口徑，2013年以來中央和地方對收費項目進行持續(xù)清理規(guī)范，其中中央層面的涉企收費由106項減至33項，減幅為69%；政府性基金由30項減至21項，減幅為30%。地方各省(區(qū)、市)涉企的行政事業(yè)性收費平均大約只有3項[2]。客觀地講，這在一定程度上減輕了企業(yè)繳費負擔；但從總體上分析，中央層面的涉企行政事業(yè)性收費減幅力度較大，而地方層面的涉企行政事業(yè)性收費減幅力度有限，措施有待加強。從行業(yè)服務意識和政府人力資源培訓、行業(yè)協會類社會中介組織的運作來看，服務意識差，人才的市場化不能適應我國經濟市場化，政府人力資源培訓部門人才市場化也遠遠滯后于經濟市場化。

(一)金融服務的法制環(huán)境

多年來，我國各地金融服務部門努力營造服務各地中小微企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境。以重慶市為例，自2013年以來，重慶市積極貫徹落實《國務院關于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》，出臺了《重慶市人民政府關于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，從積極落實小微企業(yè)發(fā)展各項政策、加快發(fā)展小型金融機構、拓寬融資渠道、加強小微企業(yè)信用擔保建設、規(guī)范小微企業(yè)融資服務等方面改進小微企業(yè)金融服務，有力地促進了全市小微企業(yè)的良性發(fā)展。重慶市金融業(yè)深化小微企業(yè)金融服務，總體呈現出“覆蓋面擴大、更貼近需求、專業(yè)化提升”的良好發(fā)展態(tài)勢。以中國農業(yè)銀行重慶市分行在三峽庫區(qū)推進的后扶金融服務為例，中國農業(yè)銀行重慶市分行充分利用三峽庫區(qū)的金融資源，深化銀政合作，以移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護、地質災害防治等重點領域為金融服務重點，創(chuàng)新金融產品，通過“庫區(qū)項目+產業(yè)發(fā)展+移民致富”整體金融服務模式，大力推進三峽庫區(qū)基礎設施建設、實體企業(yè)發(fā)展、庫區(qū)居民增收致富等全方位金融服務。截至2016年下半年，中國農業(yè)銀行重慶市分行依托“萬村千鄉(xiāng)市場工程”，已經實現在重慶三峽庫區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村的農家店*這里的“農家店”，也叫鄉(xiāng)村商店、農村超市，可以翻譯為countryside stores，是指店址設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，運用現代流通方式，以銷售商品為主，并提供收購農產品及其他相關服務的螞蟻商店或網點。它們旨在服務于“農業(yè)、農村、農民”，建立和完善“三農”綜合信息服務體系，構建“三農”信息化的新模式，最終實現網上交易。布放“惠農通”。

但截止目前，除了中國農業(yè)銀行重慶市分行之外，重慶市絕大多數金融機構，從金融產品成本和收益考慮，加之受庫區(qū)條件的制約，并未在重慶三峽庫區(qū)各個區(qū)縣布局一級支行類銀行業(yè)金融機構；而且已經設立一級支行的金融機構所提供的金融產品也有限，客觀上制約了三峽庫區(qū)中小微企業(yè)和農戶足不出村完成小額存貸款、小額現金存取、刷卡消費等市場化、個性化金融需求。

(二)財政稅務部門服務的法制環(huán)境

1.國家稅務部門關于小微企業(yè)免征增值稅和營業(yè)稅的有關法律政策

在《增值稅暫行條例》及實施細則、《營業(yè)稅暫行條例》及實施細則、《財政部國家稅務總局關于暫免征收部分小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅的通知》《財政部國家稅務總局關于進一步支持小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅政策的通知》的基礎上，2014年10月國家稅務總局又下發(fā)了《關于小微企業(yè)免征增值稅和營業(yè)稅有關問題的公告》(國家稅務總局公告2014年第57號)。該公告有以下亮點：一是，增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元(含3萬元，下同)的，按照上述文件規(guī)定免征增值稅或營業(yè)稅。其中，以1個季度為納稅期限的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人，季度銷售額或營業(yè)額不超過9萬元的，按照上述文件規(guī)定免征增值稅或營業(yè)稅。二是，增值稅小規(guī)模納稅人兼營營業(yè)稅應稅項目的，應當分別核算增值稅應稅項目的銷售額和營業(yè)稅應稅項目的營業(yè)額，月銷售額不超過3萬元(按季納稅9萬元)的，免征增值稅；月營業(yè)額不超過3萬元(按季納稅9萬元)的，免征營業(yè)稅。三是，增值稅小規(guī)模納稅人月銷售額不超過3萬元(按季納稅9萬元)的，當期因代開增值稅專用發(fā)票(含貨物運輸業(yè)增值稅專用發(fā)票)已經繳納的稅款，在專用發(fā)票全部聯次追回或者按規(guī)定開具紅字專用發(fā)票后，可以向主管稅務機關申請退還。這一政策對小微企業(yè)無疑是利好?？偟膩砜?，國家稅務部門關于小微企業(yè)免征增值稅和營業(yè)稅的有關法律政策在不斷優(yōu)化，但這些法規(guī)政策的層次較低、實施力度有限。為此，我國正在從最高立法機構全國人大常委會的層面進行法律修訂，2017年6月下旬全國人大常委會已分組審議了《中小企業(yè)促進法(修訂草案)》，擬從解決稅收優(yōu)惠、解決融資困難、降低成本三大方面進一步為中小企業(yè)減負，從更高的法律層面優(yōu)化改善法制環(huán)境[3]。

2.地方稅務部門關于微型企業(yè)稅收問題的法規(guī)政策

在國家稅務部門不斷優(yōu)化中小微企業(yè)稅務法律政策的背景下，地方稅務部門優(yōu)化改善稅收法規(guī)政策的步伐也在跟進。以重慶市為例，從政府層面，市政府提出大力發(fā)展中小微型企業(yè)戰(zhàn)略，重慶市地方稅務部門制定了“加大政策宣傳，優(yōu)化納稅服務，落實稅收優(yōu)惠”的思路，梳理、落實國家促進小微企業(yè)發(fā)展的各項政策措施，并根據重慶市微型企業(yè)的訴求，先后下發(fā)了4個政策性或管理性文件，對微型企業(yè)發(fā)展中存在的稅收問題進行明確。一是統一微型企業(yè)稅收征收方式。流轉稅以營業(yè)稅為主體稅種的微型企業(yè)，除國家明令禁止核定征收的行業(yè)、財務會計制度及核算健全并自愿申請查帳征收的企業(yè)外，均實行核定征收的稅收征收方式。二是對微型企業(yè)適用個體工商戶營業(yè)稅起征點的政策，并將起征點確定為國家規(guī)定上限——月營業(yè)額20 000元。三是明確規(guī)定微型企業(yè)稅收核定的實際稅負與同行業(yè)、同路段、同規(guī)模個體工商戶相當。四是對月營業(yè)額未達20 000元的個體工商戶、微型企業(yè)業(yè)主，個人所得稅核定為0。微型企業(yè)適用起征點政策，與個體工商戶享受同等的定稅額，既減輕了稅收負擔，也公平了稅負。據不完全統計，截至2016年上半年，在重慶市地稅部門辦理稅務登記的微型企業(yè)近20萬戶。從2015年10月1日起，在全市推行“三證合一、一照一碼”登記制度，這意味著在重慶開公司不再需要在工商、質監(jiān)、稅務等部門來回跑，通過工商窗口就能一次性完成。

3.國家現行涉及金融、房地產開發(fā)、教育輔助服務等行業(yè)的增值稅政策

我國現行的涉及金融、房地產開發(fā)、教育輔助服務等領域的稅務法律政策繁雜、零散，并且變動頻繁。為進一步全面推開營改增試點相關政策，2016年12月21日財政部、國家稅務總局聯合印發(fā)了《關于明確金融 房地產開發(fā) 教育輔助服務等增值稅政策的通知》(財稅〔2016〕140號)，其中第3條就金融機構“發(fā)放貸款”業(yè)務范圍方面作出明確規(guī)定：“發(fā)放貸款后，自結息日起90天內發(fā)生的應收未收利息按現行規(guī)定繳納增值稅，自結息日起90天后發(fā)生的應收未收利息暫不繳納增值稅，待實際收到利息時再按規(guī)定繳納增值稅?！痹摋l規(guī)定還將逾期90天應收未收利息暫不征稅政策擴大到“證券公司、保險公司、金融租賃公司、證券基金管理公司、證券投資基金以及其他經人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會批準成立且經營金融保險業(yè)務的機構”等幾乎所有金融機構。以上規(guī)章政策中的“發(fā)放貸款”業(yè)務是指納稅人提供的貸款服務，具體參照《銷售服務、無形資產、不動產注釋》(財稅〔2016〕36號)中“貸款服務”稅目注釋的范圍。在關于資管產品運營過程中發(fā)生的增值稅應稅行為方面，該通知第4條明確規(guī)定：“資管產品運營過程中發(fā)生的增值稅應稅行為，以資管產品管理人為增值稅納稅人?！北緱l政策主要界定了運營資管產品的納稅主體，明確了資管產品運營過程中發(fā)生的增值稅應稅行為，應以資管產品管理人為納稅主體，并照章繳納增值稅。在關于提供餐飲服務的納稅人銷售的外賣食品繳納增值稅方面，該通知第9條規(guī)定：“提供餐飲服務的納稅人銷售的外賣食品，按照‘餐飲服務’繳納增值稅?！痹摋l明確了餐飲企業(yè)銷售的外賣食品與堂食適用同樣的增值稅政策，統一按照提供餐飲服務繳納增值稅。

隨后，國家稅務總局下發(fā)了《關于土地價款扣除時間等增值稅征管問題的公告》(國稅2016年86號)；2016年12月30日財政部稅政司、國家稅務總局貨物和勞務稅司又發(fā)布了《關于財稅〔2016〕140號文件部分條款的政策解讀》。這些配套文件的適時出臺，有利于進一步澄清納稅人對金融、房地產開發(fā)、教育輔助服務等方面的疑慮，有利于全面推進“營改增”試點。可以說，這一系列法律政策對相關營改增試點納稅人，特別是對優(yōu)化金融、房地產開發(fā)服務的稅務法制環(huán)境具有特別重要的意義。

當然，隨著我國營改增法治步伐的加快，還存在部分政策適用不夠明確，征管程序需要細化、澄清等問題，但正如著名的安永會計師事務所對市場的反饋分析，“(財政稅務)政策制定部門在持續(xù)調研和收集過程中，一直不斷給予正面的回應與反饋，為后續(xù)增值稅的立法打下了良好基礎”[4]。

(三)政府人力資源培訓的法制環(huán)境

經過30多年的改革開放，我國已經成功地從計劃經濟步入了市場經濟，經濟市場化的程度越來越高。我國人才體制的改革伴隨著經濟體制改革的成功已經取得了很大的成績，但是我們必須看到，我國人才市場化還沒有達到我國經濟市場化的高度。從20世紀70年代末出現人才流動到90年代初“人才市場”的誕生，再到現在的“人才市場”的蓬勃發(fā)展，人們的擇業(yè)觀念和社會的用人風氣已經發(fā)生了根本變化，人才的培養(yǎng)和配置的效益有了很大的提高。但是，這并不意味著地方政府人力資源培訓已經實現了市場化規(guī)范運作。以重慶市為例，現有掛牌的“人才市場”，大部分還不能被稱為真正具有經濟學意義上的人才市場，而只是人才中介服務機構和人才集市。人才市場屬于經濟學范疇，其真正含義指的是人才流通領域的運行機制和供需關系的總和。但也不可否認，國務院三峽辦和重慶市及庫區(qū)有關區(qū)縣的政府培訓機構，除了出臺相關制度文件之外，還本著有利于提高三峽庫區(qū)移民的整體素質、有利于提高庫區(qū)移民就業(yè)質量、有利于提升庫區(qū)移民收入水平的目的，為庫區(qū)職業(yè)培訓或牽線搭橋或培養(yǎng)培訓人員，開展了一系列形式多樣、實質性強的工作。

(四)行業(yè)協會類社會中介組織的法制環(huán)境

在國家層面，我國已經著手制定法律規(guī)章改善行業(yè)協會類社會組織的法制環(huán)境。2015年7月，針對一些行業(yè)協會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結構不健全、監(jiān)督管理不到位、創(chuàng)新發(fā)展不足、作用發(fā)揮不夠等問題，中央兩辦轉發(fā)了由國家民政部制定的《行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤總體方案》(中辦發(fā)﹝2015﹞39號)。在此基礎上，為促進行業(yè)協會商會成為依法自治的現代社會組織，明確政府綜合監(jiān)管責任，落實各項監(jiān)管制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，規(guī)范脫鉤后的行業(yè)協會商會和直接登記的行業(yè)協會商會，2016年12月國家發(fā)改委、民政部等10部門聯合制定了《行業(yè)協會商會綜合監(jiān)管辦法(試行)》。

以重慶市為例，為了摸清重慶市行業(yè)協會的現狀，推進行業(yè)協會的改革與發(fā)展，2016年至今，筆者主持的課題組對全市的行業(yè)協會進行了一次面上調查。調查采用問卷調查與上門走訪、實地考察相結合的方式，共發(fā)放調查表、征求意見表 1 000余份(套)；上門走訪了部分行業(yè)協會，與協會負責人進行了座談交流；并通過資訊征求了重慶市工商部門、中小企業(yè)管理部門等主管部門的意見。

從調查情況來看，在制度機制建設方面，重慶市針對行業(yè)協會類的社會組織也出臺了一些政策，市民政局和市人社局早在2014年10月就聯合出臺了《重慶市社會組織評比達標表彰活動管理實施辦法(試行)》，試圖規(guī)范社會組織開展評比達標表彰活動項目。2017年以來，在國家嚴厲整治行業(yè)協會的背景下，重慶市也加大了整治力度。2017年6月重慶市民政局全面啟動了清理規(guī)范全市行業(yè)協會商會涉企經營服務性收費工作，針對強制入會、亂收費等10類突出問題，進一步加強涉企收費管理，切實減輕企業(yè)負擔[5]。這10類突出問題包括：強制入會并以此為目的收取會費；利用(借用)行政權力和壟斷地位強制服務并收費或只收費不服務；利用政府名義或政府委托事項為由擅自設立收費項目、提高收費標準；強制會員付費參加各類會議、培訓、展覽、評比表彰活動及出國考察等；強制會員贊助、捐贈、訂購有關產品或刊物；以擔任理事(常務理事)、負責人為名向會員收取費用；違反規(guī)定擅自將行政事業(yè)性收費轉為經營服務性收費；違反規(guī)定以保證金、抵押金、集資、捐贈、贊助等形式變相收費；違反規(guī)定向所屬分支機構等收費；其他違反法律法規(guī)的收費行為?？傮w來看，近年來的地方法規(guī)政策的跟進比較遲緩。

從涉及行業(yè)協會的地方法制環(huán)境來看，經過多年的培育和發(fā)展，重慶的行業(yè)協會數量和質量有了一定的提高。特別是近幾年，伴隨著區(qū)縣經濟社會的快速發(fā)展，行業(yè)協會已經遍及邊遠區(qū)縣、三峽庫區(qū)，涉及衛(wèi)生教育、餐飲、流通運輸、房地產、物業(yè)、農業(yè)種養(yǎng)殖等多個領域和行業(yè)，行業(yè)協會大多數依靠政府財政撥款、合法或非法的收費能夠正常運轉。但離“自我管理、自我服務、自我協調、自我約束、自求發(fā)展”以及積極履行行業(yè)指導、服務、規(guī)范、協調等功能的目標尚有不小差距，在實際運作中還存在不少問題。

二、我國中小微企業(yè)營商法制環(huán)境存在的問題

從以上對我國中小微企業(yè)營商法制環(huán)境現狀的概括及分析來研判，金融部門服務、財政稅務部門服務、政府人力資源培訓、行業(yè)協會的運作的法制環(huán)境都存在不少問題，既有共性又有行業(yè)特殊性。其共性表現在：法治觀念不強；扶持中小微企業(yè)法規(guī)政策的改革創(chuàng)新比較緩慢；具體執(zhí)行法規(guī)政策有偏差；市場服務意識薄弱、接受監(jiān)督管理的意識不強等；行政壟斷意識濃厚，不同程度地存在部門保護主義、行業(yè)保護主義和地方保護主義。其行業(yè)特殊性表現在：金融部門、財政稅務部門重收費輕服務。雖然近年來中央層面和地方層面的涉企行政事業(yè)性收費減幅力度在持續(xù)加大，在一定程度上減輕了企業(yè)繳費負擔，但中央和地方的執(zhí)行效率、行業(yè)的減幅力度和積極性有較大差別。

(一)金融服務法制環(huán)境

首先，尚未建立風險分擔機制。受多方因素影響，小微企業(yè)貸款風險遠高于大中型企業(yè)，但當前重慶市除了對微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持貸款建立了3個1/3風險補償機制外，對其他小微企業(yè)貸款風險損失尚未建立分擔機制。以重慶市的三峽庫區(qū)涉農類中小微企業(yè)的農業(yè)保險為例，由于受國家農業(yè)保險法律制度和運作機制尚不完善的大環(huán)境的影響，以及三峽庫區(qū)各區(qū)縣及金融機構自身的金融產品供給能力弱,三峽庫區(qū)農業(yè)保險發(fā)展緩慢。實際上，這個問題由來已久，中國人民銀行萬州中心支行曾成立一個課題組，專門對原萬縣地區(qū)管轄的8縣1區(qū)(即當時的萬州中支轄區(qū))農業(yè)風險的有關運作狀況和企業(yè)、農戶的農業(yè)保險情況做了一次專題調查，結果顯示：由于農業(yè)風險缺乏科學的分散、轉移和化解機制,農業(yè)保險又處于進退兩難的尷尬境地,致使當時經濟特別落后的三峽庫區(qū)萬州中支轄區(qū),由于農業(yè)生產自然風險巨大，農業(yè)風險一直嚴重困擾著廣大企業(yè)、農戶,制約著庫區(qū)農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。加之農田水利設施落后、農業(yè)災害預測和預報系統和農業(yè)風險防御網絡的不健全,導致自20世紀90年代以來,萬州中支轄區(qū)平均每年都有不同程度的水災、旱災、蟲災,給農民造成了巨大損失。雖然“十二五”期間，重慶市做了大量工作，但是目前這一問題還沒有得到根本好轉。因此,有必要采取政策性與商業(yè)性有機結合的保險開發(fā)模式,有效轉移三峽庫區(qū)涉農類中小微企業(yè)和農戶農業(yè)風險。

其次，金融服務中的核銷手續(xù)較為繁瑣，補償資金到位所需時間較長，影響銀行的積極性。微型企業(yè)貸款核銷及風險補償流程尚需簡化。微型企業(yè)不良貸款需按照財政部金融企業(yè)呆賬核銷管理政策的相關規(guī)定進行核銷后才能進行風險補償，核銷手續(xù)較為繁瑣，貸款風險損失補償資金到位所需時間較長，影響銀行發(fā)放微型企業(yè)貸款的積極性。同時，信用體系建設尚未完善，銀企間信息不對稱問題較為突出，小微企業(yè)的信用信息分散在各家銀行、稅務部門、庫區(qū)地方法院等多個部門，沒有實現完全的共享互通，增加了金融機構獲取信息的成本和時間。

(二)財政稅務法制環(huán)境

從目前形勢來看，國家對中小微企業(yè)的政策扶持力度逐漸加大，政策覆蓋范圍不斷擴大，政策導向性作用逐步發(fā)揮，在一定程度上減輕了中小微企業(yè)的負擔，緩解了中小微企業(yè)的壓力，促進了中小微企業(yè)的發(fā)展。但是，稅收政策自身及執(zhí)行中存在的一些問題還難以滿足中小微企業(yè)發(fā)展、轉型中的要求，亟待調整和繼續(xù)完善[6]。這種現象在重慶特別是邊遠區(qū)縣和三峽庫區(qū)比較明顯。

首先，稅收政策設計層面，主要體現在政策目標、政策體系、政策手段、政策的宣傳落地方面。第一，政策目標不明確?，F有的稅收優(yōu)惠政策大都適用于所有類型的企業(yè)，幾乎沒有專門針對中小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，在政策制定目標上沒能將中小微企業(yè)凸顯出來并加以扶持。近年來國家雖然出臺了幾項政策，使中小微企業(yè)和個體工商戶直接或間接受益，但這些政策往往重應急輕常態(tài)、重事后補救輕事前預防，使中小微企業(yè)難以形成穩(wěn)定的、長期的信心和預期。第二，稅收政策過散。與發(fā)達國家相比，目前我國中小微企業(yè)稅收政策體系不完善，法治化程度低，稅收優(yōu)惠政策大多分散于單個稅種之中，沒有形成固定的法律條款，而且大部分都是以補充規(guī)定或通知的形式發(fā)布；政策措施較為零散，優(yōu)惠內容多，補充規(guī)定散且不明確，而且政策調整過于頻繁；優(yōu)惠政策目標模糊，針對性、時效性不強。由于稅收政策缺乏系統性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和長效性，也不利于中小微企業(yè)經營者掌握、實際操作和執(zhí)行。第三，稅收政策手段單一。雖然促進中小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策手段已經開始由過去直接的稅收減免優(yōu)惠向間接的稅收鼓勵政策轉變，但主要還是限于所得稅方面，無法滿足不同情況的中小微企業(yè)的發(fā)展要求，并且很多具體政策已經無法適應經濟社會發(fā)展的需求，如享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率的年應納稅所得額6萬元的標準，以及個體工商戶增值稅和營業(yè)稅的起征點等，亟待結合實際做出相應的調整。第四，稅收政策宣傳落地不到位。不少中小微企業(yè)對自己應該享受的優(yōu)惠政策不知道或知之較少。盡管現在對新辦國有中小微企業(yè)、高科技企業(yè)、第三產業(yè)企業(yè)、資源利用企業(yè)和勞動就業(yè)服務企業(yè)等制定了若干優(yōu)惠政策，但據調查結果顯示，實際執(zhí)行情況并不理想，原因在于很多企業(yè)并不知道這些政策或不清楚操作程序。

其次，稅收制度層面，主要體現在企業(yè)所得稅政策方面。一是政策存在前置性條件，不實用。由于部分小微企業(yè)賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全，難以查賬，根據《企業(yè)所得稅核定征收辦法(試行)》第3條第1款第4項的規(guī)定實行核定征收。但《關于執(zhí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策若干問題的通知》規(guī)定“企業(yè)所得稅法第二十八條規(guī)定的小微企業(yè)待遇，應適用于具備建賬核算自身應納稅所得額條件的企業(yè)，按照《企業(yè)所得稅核定征收辦法》繳納企業(yè)所得稅的企業(yè)，在不具備準確核算應納稅所得額條件前，暫不適用小微企業(yè)適用稅率”，造成真正符合小微企業(yè)條件的微乎其微。此外，原內資企業(yè)所得稅對微利企業(yè)實行27%和18%兩檔低稅率，新企業(yè)所得稅法將其統一調整為20%，這相對于原來18%的稅率來說，不降反升，優(yōu)惠效果得不到體現。正如財政部有關負責人所言，“目前收費名目較多、亂收費等問題依然突出，急需通過清理規(guī)范，進一步加強涉企收費管理”[7]。二是政策門檻較高，優(yōu)惠力度較小。以小微企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策為例，在實際中，雖然不少企業(yè)都符合條件，但企業(yè)認為核定納稅省心省事，納稅申報風險小，成本低，大多數都選擇核定方式繳納企業(yè)所得稅，因而無法享受優(yōu)惠。因此，小微企業(yè)并沒有從企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中獲得多少好處，政策效果大打折扣。

(三)人力資源培訓機構、行業(yè)協會等中介組織的法制環(huán)境

以重慶市的人力資源培訓、行業(yè)協會等社會組織為例，近年來，重慶市有關部門、區(qū)縣特別是邊遠區(qū)縣和三峽庫區(qū)的社會組織在整合社會資源、激發(fā)社會活力、反映群眾訴求、化解社會矛盾、促進社會和諧等方面，以及在政治、經濟、文化、科技等諸多領域發(fā)揮著越來越廣泛的積極作用。但從總體上看，有關部門、區(qū)縣特別是邊遠區(qū)縣和三峽庫區(qū)區(qū)縣的人力資源培訓管理不規(guī)范，行業(yè)協會大多處于松散無序的狀態(tài)。主要表現在：

第一，過分依賴于政府部門，自主性不強，有行政化傾向。從大的背景來看，我國職業(yè)培訓、人力資源培訓機構和行業(yè)協會大多是在政府部門的牽頭下成立的，自發(fā)成立的很少，行業(yè)協會的運作過多地依賴政府部門，看政府的臉色辦事，缺乏獨立自主意識；甚至許多職業(yè)培訓、人力資源培訓機構和行業(yè)協會純粹就是政府職能部門的一個處室，其負責人的任命、經費的來源要聽命于政府，有的甚至成了行使政府職能的“二政府”，甚至詐騙、恐嚇、騷擾企業(yè)。有的政府部門管理色彩濃厚，甚至充當行業(yè)協會的幕后保護傘。

第二，缺乏培訓的精準性、針對性。以對農民工、城鎮(zhèn)富裕勞動力的培訓為例，許多由政府部門扶持、指導的人力資源培訓機構以圈錢、收錢為主要目的，很少考慮市場需求和培訓的科學性，導致缺乏培訓的精準性、針對性。一些相關的地方政府部門沒有對擬培訓的農民工、城鎮(zhèn)富裕勞動力、貧困勞動力進行分類組織，導致培訓成了“走過場”。在法律法規(guī)政策方面，缺乏技能培訓的相關政策法規(guī)和制度約束機制。

第三，缺乏主動服務意識和服務能力。行業(yè)協會的職能有行業(yè)服務、行業(yè)代表、行業(yè)協調、行業(yè)自律等，其中行業(yè)服務職能是最重要的，但目前地方多數行業(yè)協會過于強調行業(yè)管理、行業(yè)自律，忽視了服務功能，主要精力沒有放在對本行業(yè)自身發(fā)展的長遠規(guī)劃和專業(yè)服務上。一些邊遠區(qū)縣的行業(yè)協會規(guī)模小、活動少，無法形成規(guī)?；I(yè)化配套服務，徒有虛名，無法為會員提供幫扶。

三、優(yōu)化改善我國中小微企業(yè)法制環(huán)境的路徑

優(yōu)化改善我國中小微企業(yè)法制環(huán)境，在宏觀層面，是我國十八大以來中央強調的依法執(zhí)政、依法行政、社會治理法制化、宏觀調控法治化的需要；在中觀、微觀層面，是在經濟下行壓力較大、企業(yè)稅費壓力較大，特別是中小微企業(yè)對稅費負擔日益敏感的情況下，強化行政管理和社會管理服務意識，進一步落實《國務院關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》有關精神、增強“放水養(yǎng)魚”意識的需要。

(一)進一步增強法治意識，營造良好的營商法制環(huán)境

增強法治意識，要注重法治文化的培育[8]。法制是一種體現特定價值的秩序，而營造有利于中小微企業(yè)發(fā)展的良好的營商法制秩序，不僅需要法律政策等規(guī)則的制定，更需要法治文化的養(yǎng)成。這就要求首先要認真貫徹落實十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步增強法治意識，營造更好的法制環(huán)境。涉及地方政府的培訓部門及各級行業(yè)協會，金融、財政稅務部門需要切實學習貫徹十八大以來的中央精神，進一步創(chuàng)新落實金融、財政稅務部門的扶持政策；依法整頓規(guī)范政府人力資源培訓機構和各級行業(yè)協會的運作，切實優(yōu)化改善法制環(huán)境。

(二)優(yōu)化金融服務的法制環(huán)境

1.進一步改善金融機構對中小微企業(yè)的融資服務

繼續(xù)支持金融機構設立中小微企業(yè)融資服務專營機構，優(yōu)化內部工作流程，建立快捷審批“綠色通道”和考核激勵機制，創(chuàng)新符合中小微企業(yè)需求特點的金融產品、信貸模式，擴大金融服務范圍，不斷擴大和提高中小微企業(yè)融資覆蓋面和可獲得性。

2.提高微型企業(yè)不良貸款核銷效率

按照金融企業(yè)呆賬核銷管理有關規(guī)定，進一步明確中小微企業(yè)呆賬貸款核銷認定標準。簡化流程，建立中小微企業(yè)不良貸款快速核銷機制。探索銀行打包處置中小微企業(yè)不良貸款給市級資產經營管理公司的途徑，有效控制微企貸款不良率，提高銀行放貸積極性。

3.進一步加大財政金融政策整合力度，支持小微企業(yè)融資

建立完善中小微企業(yè)貸款風險補償機制，對微型企業(yè)、小型成長型企業(yè)貸款給金融機構所造成的風險損失進行審核后，由財政按照一定比例補償。繼續(xù)完善財政資金對中小微企業(yè)貸款的獎勵、擔保費補貼政策，繼續(xù)做大市級產業(yè)引導股權投資基金規(guī)模，支持重慶市中小微企業(yè)的發(fā)展。進一步發(fā)揮再貸款、再貼現等貨幣政策工具和監(jiān)管政策的引導作用，支持銀行擴大對中小微企業(yè)的貸款投放。繼續(xù)支持法人銀行發(fā)行中小微企業(yè)專項金融債、放寬中小微貸款監(jiān)管容忍度、在監(jiān)管考核中增加中小微企業(yè)貸款覆蓋率及貸款可獲得性等監(jiān)管考核指標。為此，本文提出以下建議：

第一，積極支持重慶市籌建服務邊遠區(qū)縣和三峽庫區(qū)的民營銀行。目前，重慶市金融民營企業(yè)貸款占全市金融機構貸款總額的比重遠低于民營經濟增加值在GDP中的占比。希望國家積極支持重慶市發(fā)起設立差異化定位、特色化經營的民營銀行，以彌補現有金融服務體系的不足，為邊遠區(qū)縣和三峽庫區(qū)中小微企業(yè)提供差異化的金融服務。

第二，完善支持知識產權融資、動產抵押融資等配套政策體系。建議由國家相關部門聯合出臺進一步支持三峽庫區(qū)的知識產權融資、動產抵押融資等的政策措施，推動知識產權市場體系建設，完善動產抵押登記及監(jiān)管制度，擴大中小微企業(yè)融資。

第三，支持邊遠區(qū)縣和庫區(qū)小貸公司多樣化轉型發(fā)展。建議降低轉制為村鎮(zhèn)銀行的門檻，并允許小貸公司在民營企業(yè)控股的情況下轉型為村鎮(zhèn)銀行；支持符合條件的小貸公司在境內外上市；允許小貸公司轉型為可以吸收大額機構存款的準金融公司或類似機構。

第四，進一步完善中小微金融外部環(huán)境。建議在國家法律法規(guī)尚未修改的背景下，通過改進和創(chuàng)新三峽庫區(qū)中小微金融機制，做大做強農業(yè)保險。農業(yè)保險對三峽庫區(qū)“三農”經濟可持續(xù)發(fā)展意義重大,應采取階段性的政策性與商業(yè)性有機結合的保險開發(fā)模式,有效轉移涉農類中小微企業(yè)和農戶農業(yè)風險；加快推進社會信用體系建設，在國家層面探索整合銀行、稅務、工商、司法等領域的社會信息資源，建立健全統一的信息查詢平臺，減少銀企信息不對稱，提高中小微企業(yè)融資效率[9]。

(三)優(yōu)化財政稅務的法制環(huán)境

1.扎實有效地宣傳各種稅收優(yōu)惠政策

為了進一步支持中小微企業(yè)發(fā)展，2014年4月8日國家對中小微企業(yè)稅收優(yōu)惠性的法規(guī)政策進行了調整，特別是更加偏重小微企業(yè)：自2014年起至2016年底，對年應納稅所得額低于10萬元(含10萬元)的小微企業(yè)，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅；將享受政策的應納稅所得額從6萬元提高到了10萬元，擴大了政策覆蓋面。2016年之后，隨著國家對老少邊窮以及三峽庫區(qū)等特殊區(qū)域扶持力度的加大，國家和各省市還將采取進一步支持中小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。為此，地方各級地稅機關需要充分利用辦稅服務大廳、地稅網站、新聞媒體等平臺，扎實有效地宣傳各種稅收優(yōu)惠政策，讓更多的中小微企業(yè)特別是老少邊窮以及三峽庫區(qū)之類的特殊區(qū)域的中小微企業(yè)享受政策紅利。

2.為進一步促進中小微企業(yè)發(fā)展營造寬松的稅收環(huán)境

為進一步促進三峽庫區(qū)中小微企業(yè)發(fā)展營造寬松的稅收環(huán)境，庫區(qū)地稅部門應進一步采取下列措施：第一，進一步簡化中小微企業(yè)稅收征管方式。本著實事求是的原則，允許中小微企業(yè)根據經營情況，比照個體工商戶選擇按月辦理納稅申報或委托銀行批量扣款，簡并征期，方便辦稅。第二，進一步優(yōu)化中小微企業(yè)納稅服務。依托稅收征收管理軟件，大力鼓勵中小微企業(yè)推行網上申報納稅、網絡發(fā)票開具、網上繳納社保費，方便中小微企業(yè)便捷辦稅。第三，進一步規(guī)范中小微企業(yè)減免稅程序。清理規(guī)范稅收扶持政策，制定稅務行政審批清單，對中小微企業(yè)辦理減免稅需要提交的資料、辦理程序、時限等內容進行公告，提高備案、審批效率，確保稅收優(yōu)惠政策的落實更便利。

(四)依法整頓政府人力資源機構和市場，使政府職能歸位

這里所說的政府職能歸位，指的是按照社會主義市場法則，要求政府轉換職能，重視對人力資源中介機構、培訓機構和培訓市場的宏觀調控，減少直接干預。

第一，重視政府的宏觀調控職能。政府不能“下?！弊约喝マk人力資源培訓機構、自己去充當人力資源中介，而應作為人力資源管理制度機制的供給者制定必要的法規(guī)政策，保證人力資源市場健康有序地運作和發(fā)展。這就要求政府職能歸位，以宏觀調控者的角色出現。

第二，加強政府的服務功能。一是改進服務手段，拓寬服務范圍，形成多層次、多功能的覆蓋全社會的人才流動社會化服務體系，為各類人才和用人單位提供全方位服務。二是加強服務人力資源的硬件設施建設，如修建人才交流場所、設立人才信息發(fā)布平臺、完善人才需求信息供給等，有效引導人力資源流動和人才就業(yè)興業(yè)。

第三，加強人力資源市場的法律法規(guī)建設。由于我國仍處在經濟社會轉型時期，實施人才市場化的時間短，法律法規(guī)建設滯后，因此大力加強人力資源市場的法律法規(guī)建設，是依法整頓政府人力資源機構和市場，使政府職能歸位的基礎工程。為此，一要規(guī)范政府宏觀調控管理人力資源機構和市場的法規(guī)，如行政法、稅法等；二要規(guī)范人力資源機構和市場秩序的法規(guī)，如國家層面的人才市場管理法、反不正當競爭法、職業(yè)介紹法、人事爭議仲裁法以及地方各省(市、區(qū))的配套的實施辦法或細則等；三要規(guī)范各類各層次人才的法規(guī)，除了國家層面的公務員法、經理法、專業(yè)技術人員法、移民法、外籍人才引進法等之外，各地還應有促進地方人才開發(fā)保護的法規(guī)等。

(五)依法清理、整治、規(guī)范行業(yè)協會

第一，對行業(yè)協會開展專項治理。充分認識到開展行業(yè)協會專項治理工作是建設服務型政府的需要，是維護市場經濟秩序的必要措施，也是從源頭上預防和治理腐敗的需要。

第二，依法清理現有的行業(yè)協會。從行業(yè)協會等社會組織的層級進行清理規(guī)范。要清理規(guī)范經省市一級民政部門審批登記的省(市)一級行業(yè)性協會，也就是說，凡是冠以省(市)名稱的各類行業(yè)協會、商會、同業(yè)公會、聯合會等社團組織均應納入清理規(guī)范的范圍；要清理規(guī)范經區(qū)縣民政部門審批登記的區(qū)縣一級行業(yè)性協會。要按照十八大以來的中央精神，凡是黨政機關出資興辦或掛靠黨政機關的行業(yè)協會，與黨政機關在人、財、物等方面存在直接或間接聯系的，以及面向企業(yè)亂收費的行業(yè)協會都應納入清理規(guī)范范圍。建議依法打擊懲處具有違法犯罪行為的行業(yè)協會；針對具有詐騙、恐嚇、騷擾企業(yè)行為的行業(yè)協會，以及只收會費不辦事或不辦好事的行業(yè)協會，對其違法犯罪行為要及時偵查起訴；對具有違法犯罪行為的行業(yè)協會幕后保護傘，對具有違法犯罪行為的行業(yè)協會的責任人和具體經辦人，要堅決依法懲處。

[1] 中國政府網.李克強：營商環(huán)境就是生產力[EB/OL].(2017-06-13)[2017-06-15].http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/13/content_5202207.htm.

[2] 中國新聞網.財政部：“一張網”之外收費項目一律不得執(zhí)行[EB/OL].(2017-06-29)[2017-06-29].http://www.chinanews.com/cj/2017/06-29/8264869.shtml.

[3] 中小企業(yè)促進法修訂草案明確進一步為企業(yè)減負[EB/OL].(2017-06-28)[2017-06-29].http://cq.ifeng.com/a/20170628/5777318_0.shtml.

[4] 增值稅改革試點日趨成熟，多行業(yè)關注問題予以確定[EB/OL].(2017-06-28)[2017-06-30].http://www.shui5.cn/article/59/110080.html.

[5] 華龍網.重拳出擊重慶全面清理規(guī)范行業(yè)協會商會涉企收費[EB/OL].(2017-06-09)[2017-06-26].http://cq.ifeng.com/a/20170609/5733922_0.shtml.

[6] 倪雄飛,涂景一.非規(guī)范化運行小微企業(yè)勞動關系規(guī)制措施研究[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(12):84-89.

[7] 包興安.四部門派發(fā)減負紅包 全面清理取消違規(guī)中介服務收費[EB/OL].(2017-05-10)[2017-06-28].http://finance.stockstar.com/SS2017051000000987.shtml.

[8] 丁新正.中國特色社會主義民主法治建設路徑再認識[J].南陽師范學院學報,2015(5):1-7.

[9] 丁新正.三峽后續(xù)工作時期法律政策需求與供給概論[M].北京：法律出版社，2016:266.