畢 瑜，蒙 藝，徐 憲

(重慶工商大學 社會與公共管理學院，重慶 400067)

普遍意義上的社區(qū)，是指擁有共同的文化，居住在同一區(qū)域的人群[1]?？梢?，“共同文化”和“共同地域”是社區(qū)的兩大核心要素，強調(diào)社區(qū)成員之間的文化維系力和內(nèi)部歸屬感。由于特殊的歷史經(jīng)歷、特別的經(jīng)濟發(fā)展和特制的政治模式，澳門是一個由不同文化背景、不同宗教信仰、不同生活習慣的人群形成大大小小社區(qū)構(gòu)建的多元社會結(jié)構(gòu)。這意味著，澳門各個社區(qū)的生活需求、利益關系、群體矛盾、階層結(jié)構(gòu)和運行邏輯千差萬別，社區(qū)治理難度可想而知。然而，澳門無論是游人如織的賭場區(qū)，還是老舊狹窄的樓群街區(qū)，都清潔整齊、井然有序。中國大陸地區(qū)在20世紀80年代之后，政治和經(jīng)濟大刀闊斧進行改革，社區(qū)的文化維系力和內(nèi)部歸屬感面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，尤其是改革進入深水區(qū)和關鍵時刻的今天。所以，借鑒澳門社區(qū)治理模式，優(yōu)化大陸地區(qū)的社區(qū)治理模式，無疑是必要的和緊迫的。

一、澳門社區(qū)的演變

(一)葡治時代的社區(qū)

400多年前，因為明朝政府的“準僑寓濠鏡”政策，葡萄牙人非武力占領澳門。當時，澳門只是一個小漁村，居民以捕魚為生。葡萄牙人在澳門開埠之后，在保留原民居住區(qū)的基本構(gòu)成的基礎上，建造城堡和要塞，并且修建醫(yī)院、學校、教堂、塔樓、監(jiān)獄、住房等各類建筑物以及道路，為今天澳門城市社區(qū)的物理空間的形成奠定了基礎。城市布局主要采用葡萄牙傳統(tǒng)模式——村街模式。村街中的村是由人們根據(jù)自己的職業(yè)類型、宗教信仰、生活習慣聚居形成；村街中的街就是指城市中的直街，是澳門城市街道的基本框架。街道、街區(qū)和聚居人群，構(gòu)成了澳門最初的社區(qū)。葡萄牙人統(tǒng)治時期，澳門原住民社區(qū)主要從事葡萄牙人貿(mào)易產(chǎn)業(yè)衍生的手工業(yè)和服務業(yè)，其宗教信仰與葡萄牙人不盡相同。葡治時代早期，根據(jù)人種、職業(yè)、信仰、文化來進行劃分，澳門社區(qū)可以分為三大類：葡萄牙人社區(qū)，主要在內(nèi)城區(qū)域；華人社區(qū)，主要在周邊鄉(xiāng)村；葡華混合社區(qū)，主要在內(nèi)港一帶。第一次鴉片戰(zhàn)爭之后，華洋雜居現(xiàn)象愈來愈多，葡華混合社區(qū)成為澳門社區(qū)的主要形式，社區(qū)格局非常復雜。[2][3]

(二)澳門回歸后的社區(qū)

1999年12月，澳門回歸祖國之后，社區(qū)在保留葡治時期的基本格局的基礎上，逐漸發(fā)展。目前，澳門是以葡治時期以“村”的形式發(fā)展而來的“堂區(qū)”作為類似大陸地區(qū)的行政區(qū)劃單位，每個“堂區(qū)”以區(qū)域代表性的教堂命名。堂區(qū)只是地域上的區(qū)劃，沒有正式的行政機構(gòu)設置。澳門現(xiàn)有七個堂區(qū)，澳門半島內(nèi)有花地瑪堂區(qū)、圣安多尼堂區(qū)、望德堂區(qū)、風順堂區(qū)和大堂區(qū)五個堂區(qū)，兩個離島，氹仔是嘉模堂區(qū)，路環(huán)是圣方濟各堂區(qū)。另外，在氹仔和路環(huán)之間的填海地區(qū)是不屬于其他堂區(qū)的路氹新城[4]。堂區(qū)內(nèi)的社區(qū)按照街區(qū)進行劃分，葡萄牙人撤離之后，社區(qū)逐漸恢復華人傳統(tǒng)文化特色。社區(qū)是澳門社會的基本單元，在澳門政府、社會組織和社區(qū)居民的共同治理下，澳門社區(qū)的文化維系力和內(nèi)部歸屬感大大增強，呈現(xiàn)和諧穩(wěn)定、向前發(fā)展的態(tài)勢。

二、澳門社區(qū)治理模式

(一)澳門社區(qū)治理主體

1. 特區(qū)政府

特區(qū)政府是澳門社區(qū)治理的責任主體，承擔著政府應該承擔的責任，具體表現(xiàn)為：(1)制定相關法規(guī)。政府在調(diào)查研究的基礎上提出社區(qū)治理的政策意見，征詢民眾意見之后形成或修訂法規(guī)，引導扶持社區(qū)組織發(fā)展和監(jiān)督規(guī)范社區(qū)組織行為。(2)資源支持保障。特區(qū)政府通過人員培訓、提供信息等形式為社區(qū)治理提供技術支援；通過支持民間社會服務機構(gòu)運營資金等提供財政資助；通過委托服務方式，提供服務場所、設施等相關物質(zhì)條件給社會組織使用。(3)動員指導協(xié)調(diào)[5]。特區(qū)政府通過社會工作局等相關機構(gòu)積極動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，按照規(guī)劃指導實施社區(qū)治理工作，溝通協(xié)調(diào)社區(qū)治理相關單位合作開展社區(qū)治理。

然而，當下澳門社區(qū)治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一種趨勢，特區(qū)政府行政力量過于弱化，社會力量有限介入，社區(qū)治理出現(xiàn)缺乏權(quán)威引導又無力自治的結(jié)構(gòu)性困境之中[6]。出現(xiàn)這種困境是由于澳葡時代直接面對社區(qū)居民的“二級政權(quán)”(市政議會和市政廳)在回歸之后，轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰裾偸鹬薪榈摹叭壵?quán)”，所以經(jīng)常出現(xiàn)民政總署與其他政府部門之間職權(quán)不清，社區(qū)事務要么政出多門，要么無人問津的現(xiàn)象。對于這個問題，特區(qū)政府目前正在實施一種在社區(qū)居民和政府部門之間重新塑造以議員為主體的“類行政力量”，通過這種力量，讓政府和居民之間的溝通交流更加通暢，社區(qū)問題的解決能夠得到政府各個部門的支持。比如目前澳門街坊總會副會長，其身份同時也是澳門立法會議員，雙重身份參與社區(qū)治理，大大提升了社區(qū)治理的效率和效果。

2. 社區(qū)居民

一般情況下，社區(qū)居民是社區(qū)治理的客體，但是澳門社區(qū)治理中社區(qū)居民是基本主體，他們參與社區(qū)治理的積極性和主動性直接影響社區(qū)治理的成效。澳門社區(qū)居民通常通過參加公益活動、關心公共事務、參與社區(qū)決策、監(jiān)督社區(qū)建設，甚至投訴社區(qū)問題和協(xié)商解決措施等形式參與社區(qū)治理[5]。社區(qū)居民從治理客體向治理主體身份的轉(zhuǎn)變，社區(qū)問題得以自我化解，大大減輕政府負擔，更重要的是為社區(qū)穩(wěn)定和諧向前發(fā)展創(chuàng)造了天時、地利和人和環(huán)境。

但是，澳門回歸之后，社會建設跟不上經(jīng)濟發(fā)展的速度，社區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)管理權(quán)糾紛不斷，社區(qū)公共空間無人管理等問題。為了走出困境，澳門目前提出“小政府、大社區(qū)”的理念，給民間社會的發(fā)展提供制度空間，推動公民意識培養(yǎng)和公民社會重塑工作，期望激發(fā)社區(qū)居民社會建設的主動參與和責任意識，和諧發(fā)展社區(qū)，和諧發(fā)展澳門。

3. 社區(qū)組織

社區(qū)組織是指以社區(qū)地域為活動范圍，社區(qū)居民自主成立，社區(qū)居民為成員，滿足社區(qū)居民需求為目的的非政府非營利組織[6]。社區(qū)組織是社會團體的一種表現(xiàn)形式，社會團體本質(zhì)上還是一個利益代表體系，能夠?qū)⑸鐖F成員的利益以組織化的形式聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中去。社會團體由國家認可的組織功能單位構(gòu)成，代表一定的民眾及其所在的區(qū)域，但在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面受到國家相關政策法規(guī)的控制。澳門社區(qū)組織截至2014年總數(shù)達到251個[7]，所以地域狹小、居住密集的澳門，社區(qū)組織遍及社區(qū)，居民借助社區(qū)組織平臺參與社區(qū)管理，以及主張和爭取社區(qū)權(quán)益。由于社區(qū)組織能夠最直接地了解居民的迫切需要，是社區(qū)居民的代言人，是居民和政府之間的橋梁，在維持社區(qū)安定、化解社區(qū)矛盾、協(xié)調(diào)居民利益、推進社區(qū)建設、滿足居民需求等方面發(fā)揮著重要的作用[5]。

目前在澳門，社區(qū)組織大致可以分為三大類，第一類是服務類，主要為社區(qū)居民提供社會服務，重點提供長者服務、幼兒及青少年服務以及社區(qū)及家庭服務。第二類是權(quán)益類，主要為社區(qū)居民維護合法權(quán)益，比如大廈工作委員會，重點維護大廈居民物業(yè)方面的利益。第三類是活動類，主要為社區(qū)居民提供文體娛樂活動，比如舞蹈協(xié)會、文藝協(xié)會、書畫協(xié)會、粵曲劇社等。其中，最有代表性的社區(qū)組織是成立于1983年12月30日的澳門街坊會聯(lián)合總會。澳門街坊總會[7]，目前由三個分區(qū)辦事處、28個基層坊會、30多個服務機構(gòu)、50多個大廈業(yè)主會聯(lián)系會員和社區(qū)組織構(gòu)成，會員超過40 000人，義工2 000人。其宗旨是“堅持愛國愛澳、擁護一國兩制、團結(jié)街坊、參與社會、關注民生、服務社群、共建和諧社區(qū)、促進社區(qū)發(fā)展”。街坊會聯(lián)合總會領導下屬社區(qū)組織積極參與社會事務，致力于解決社會保障、房屋、教育、交通、治安、環(huán)保、衛(wèi)生等社會民生問題，努力為居民辦實事、謀福利。成立33年來，開辦2所學校，3所幼兒園，30多個不同類型的服務中心，6間學生自修室和3間診療所，為社區(qū)家庭、長者、幼兒、青少年等群體開展多元化服務。僅2016年，提供服務超過24萬人次，跟進的個案近7 000個。其中，推進社區(qū)建設的典型案例包括協(xié)助處理同安街華強大廈受損事件、持續(xù)跟進黑沙環(huán)水質(zhì)污染問題、積極推動筷子基坊會重整宏開、宏建休息區(qū)等，開展多元社區(qū)服務的典型案例包括新口岸社區(qū)中心每個月舉辦的“非凡家長學堂”，街坊總會長者關懷服務網(wǎng)絡辦事處開展的“三心”(耐心、關心和同理心)、“二意”(留意和誠意)陪伴的生命教育活動等。

(二)澳門社區(qū)治理路徑

1. 社會工作路徑

社會工作是秉持助人的價值觀，運用科學方法，幫助有需要的困難群體，解決其生活困境問題，協(xié)助個人與社會環(huán)境更好地相互適應的專業(yè)活動[8]。社會工作通過協(xié)調(diào)社會關系、預防和解決社會問題、恢復和發(fā)展社會功能、促進社會和諧來實現(xiàn)社區(qū)治理目標。澳門社會工作發(fā)展歷史并不長，1980年澳門政府將負責慈善工作的社會救濟處改組為社會工作司，真正意義的社會工作才正式在澳門落地。至今，澳門的社會工作是澳門社區(qū)治理的重要路徑。澳門社會工作體系結(jié)構(gòu)由“三駕馬車”構(gòu)成，即行政長官負責制定社會工作政策和監(jiān)督評估政策執(zhí)行效果，多個政府部門代表、民間機構(gòu)人員和社會服務領袖組成社會工作委員會為政策制定和執(zhí)行評估提供意見，以及社會工作局負責執(zhí)行社會工作政策、落實政府的施政目標[9]。澳門社會工作通過提供有效的社會服務實現(xiàn)社會治理目標。其服務領域包括：社會援助服務，通常以現(xiàn)金津貼的形式，對不符合社會保障基金申領資格的老弱病殘人士進行援助，比如老人福利金、貧窮援助金、全無工作能力援助金、失明人士援助金等；家庭助理服務，對有需要的個人或家庭提供協(xié)助，特別是為孤寡空巢老年人家庭提供醫(yī)療服務、家務料理、陪伴、戶外活動、洗澡和送膳服務，每個月社會工作司在家庭助理服務方面的投入為10萬余元；膳食供應，社工司向澳門的貧窮學生、貧困老人和其他有需要的人士提供廉價或免費的中午晚餐；援助災民難民，對受臺風、水災等其他意外災害而導致無家可歸的人提供庇護、給予援助金，對受國家戰(zhàn)亂或政治迫害而逃離至澳門的外國人民，確定為難民之后提供住宿、用品和津貼，協(xié)助其遷往收容國家；領養(yǎng)服務；法院支持服務；防止虐待婦孺服務；托兒及老人服務；解決行乞、吸毒、露宿街頭等社會問題；發(fā)展小區(qū)活動以及向社會服務設施提供技術及財政援助等多元化社會服務及資助[10]。

2. 公民教育路徑

公民教育指的是培養(yǎng)個人正確行使權(quán)利及義務，具有民主、尊重、守法等基本素養(yǎng)，成為公民的教育活動[11]。公民教育的目的是激勵社會各界人士積極履行公民義務，提升公民責任感，并引導人民積極參與社會事務，維護社會公平正義，進而促進社會的健康發(fā)展，是保障一個國家或地區(qū)全體公民了解和發(fā)揮社會職能的重要途徑。社區(qū)是社會的細胞，澳門政府落腳社區(qū)，以政府和民間相結(jié)合的方式，開展公民教育，力圖從根源上實現(xiàn)社區(qū)治理目標[3]。主管公民教育的政府部門是民政總署，制定教育政策，開辦各種公民素質(zhì)教育活動。民間機構(gòu)是澳門公民教育的主力軍，各種社團經(jīng)常到社區(qū)組織開展有關公民教育和提升公民素質(zhì)的活動，比如澳門婦女聯(lián)合總會多年來為提升婦女的公民素質(zhì)，不斷拓展婦女的繼續(xù)教育項目，積極推動婦女關心國家大事、探討社會民生問題、提升議政議事能力；澳門工會聯(lián)合會針對社區(qū)居民舉辦普通話課、家庭教育等各種課程。

3. 咨詢協(xié)商路徑

《澳門特別行政區(qū)基本法》第66條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政機構(gòu)可以根據(jù)需要設立咨詢組織”。目前，澳門幾乎所有制定政策的政府部門都成立了相應的咨詢機構(gòu)，比如文化咨詢委員會、交通咨詢委員會、公共房屋咨詢委員會、環(huán)境咨詢委員會等。目前澳門有近50個咨詢機構(gòu)，大致可以分為五個層級，第一層級是行政會，第二層級是直屬行政長官的咨詢機構(gòu)，第三層級是隸屬于各司級政府部門的咨詢機構(gòu)，第四層級是政府自治部門中連同行政委員會運作的咨詢機構(gòu)，第五層級是分區(qū)社區(qū)服務咨詢委員會[5]。這些不同類型不同層級的咨詢機構(gòu)形成多功能多元化的咨詢網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，通過會議、研究、調(diào)研、聽證等活動，幫助政府機構(gòu)制定的公共政策能夠吸納民意、反映民情，保障社區(qū)治理決策減少錯誤，政策措施更加科學化、社會化。社區(qū)座談會是政府和社區(qū)居民面對面溝通協(xié)商的重要平臺，通常一月一次，在不同的社區(qū)舉行，座談會的時間地點媒體以公告形式向居民發(fā)布，討論議題為社區(qū)建設和社區(qū)服務等居民關心的問題，屆時邀請議題相關的政府部門官員參加，以現(xiàn)場辦公形式解釋政策，解答疑問，收集意見，可能的話解決問題。咨詢委員會和社區(qū)座談會的治理路徑，為特區(qū)政府、社區(qū)居民和社區(qū)組織三方在承認各自利益的基礎上通過咨詢協(xié)商實現(xiàn)最優(yōu)的治理績效。

三、啟示與建議

(一)多元化的治理主體權(quán)責分明

澳門社區(qū)治理主體由政府、社區(qū)組織和居民構(gòu)成，三方共同協(xié)商解決社區(qū)發(fā)展問題和制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，其中政府負責政策保障、財政支持和監(jiān)督評估；社區(qū)組織承擔宣傳激勵、組織實施和溝通協(xié)調(diào)；社區(qū)居民表達需求意見、參與制定和執(zhí)行落實政策規(guī)劃?？梢?，多元化治理主體模式具有如下好處：一是社區(qū)發(fā)展規(guī)劃是政府和居民解決達成共識的社區(qū)問題的共同目標；二是社區(qū)治理上中下協(xié)同開展，大大提升效率和效益。

目前，大陸地區(qū)社區(qū)治理也在積極倡導和推行治理主體多元化，但是改革開放之前，計劃經(jīng)濟體制下政府包辦一切的社區(qū)治理模式，不僅固化了政府官員家長式的管理思維和行為方式，也造成了社區(qū)居民始終認為社區(qū)治理是政府的事，和自己不相干的慣性思維，以及過于依賴政府的工作生活模式。另外，近年來社會組織的興起，雖然在一定程度上從形式上表現(xiàn)出治理主體多元化趨勢，但是社會組織的運營經(jīng)費基本來源于政府，監(jiān)督評價主體也是政府，社會組織是政府組織還是第三方組織，界限并不清晰，社區(qū)組織是不是獨立自主的治理主體還有待商榷。

所以，要多元化治理主體權(quán)責分明，真正發(fā)揮作用，中國大陸地區(qū)要從三個方面入手：第一，政府承擔應盡職責，但不要事事包辦代替，在這一方面，澳門“小政府，大社區(qū)”和“類行政力量”等放權(quán)不放責的理念和措施值得借鑒。第二，社會組織應該成為經(jīng)濟自由、法律規(guī)范和行業(yè)自律的真正獨立的第三方機構(gòu)，澳門社區(qū)組織運營經(jīng)費以籌募資金為主的生存模式值得大陸地區(qū)的社會組織參考；第三，政府應該采取斷乳式管理措施和開展公民教育塑造社區(qū)居民獨立自主的價值觀和思維模式，知曉社區(qū)治理中自己的責任和義務，積極主動參與社區(qū)事務和社區(qū)發(fā)展。

(二)多維度的治理路徑殊途同歸

澳門社區(qū)治理路徑多頭并進，通過社會工作路徑提供社會服務和體現(xiàn)社會福利，通過公民教育路徑培養(yǎng)和塑造公民素養(yǎng)和規(guī)范公民行為，通過咨詢協(xié)商路徑鼓勵助人自助和保障公平正義?？梢?，無論哪一條路徑，都是為了社區(qū)福祉、文明和發(fā)展。

當下，中國大陸地區(qū)社會工作在政府的倡導和扶持下蓬勃發(fā)展，而且已經(jīng)開始慢慢承接政府轉(zhuǎn)移職能，發(fā)揮提供社會服務和體現(xiàn)社會福利的重要功能。但是，不可否認，社會工作的獨立性和創(chuàng)造性還需要提升，需要社會工作機構(gòu)堅持非政府組織的定位，工作任務要從社區(qū)來到社區(qū)去，滿足社區(qū)居民需求，并落腳于社區(qū)進步和發(fā)展。

公民教育路徑同樣備受國家重視，在“十三五規(guī)劃”中就以增強社會自我調(diào)節(jié)功能的形式強調(diào)。所以，在社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性不高的情況下，公民教育的內(nèi)容和形式成為決定公民教育路徑成敗的關鍵，十三五規(guī)劃中指出社會治理需要“引導公眾用社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等道德規(guī)范修身律己，自覺履行法定義務、社會責任和家庭責任，自覺遵守和維護社會秩序”。可見，公民教育的內(nèi)容應該是社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德等道德規(guī)范，依據(jù)法定義務、社會責任和家庭責任等社會責任。而公民教育的形式需要傳承創(chuàng)新，學校教育和文化媒體都是公民教育的重要媒介，不過要想真正發(fā)揮教育效果，這些形式必須融合社會文化和契合人的本性。

民主協(xié)商是我國優(yōu)良的政治傳統(tǒng)，但目前在社區(qū)卻遭遇居民冷遇，可能原因有三：協(xié)商內(nèi)容與己無關、協(xié)商過程只是形式、協(xié)商結(jié)果無人告知。所以，協(xié)商內(nèi)容應該事關居民切身權(quán)益、協(xié)商過程公平公正、協(xié)商結(jié)果廣而告之才能提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性和積極性。