常紀(jì)文，湯方晴，吳 平

（1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010；2.浙江省智谷互聯(lián)網(wǎng)科技創(chuàng)新研究院，浙江杭州 310013）

一、中國(guó)水治理的立法體系問題及其完善建議

改革開放以來，為適應(yīng)不斷變化的水資源、水生態(tài)和水環(huán)境問題，我國(guó)一直在加強(qiáng)水治理立法工作。目前，在《憲法》指導(dǎo)下，已頒布《水法》《水土保持法》《防洪法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，共同構(gòu)成了我國(guó)水治理的法律規(guī)范體系，涵蓋水資源管理與保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、水利工程建設(shè)與管理、防洪與抗旱等內(nèi)容，基本滿足了水治理工作的需求。

但從生態(tài)文明建設(shè)的需求看，水的系統(tǒng)治理立法存在供給不足和規(guī)范沖突兩個(gè)方面的不足。法律供給不足表現(xiàn)為，在水生態(tài)紅線管控制度、聯(lián)防聯(lián)治、公眾參與、水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、節(jié)約用水等方面存在不同程度的立法缺失、原則性強(qiáng)、配套制度不健全等問題，一定程度上阻礙了依法治水進(jìn)程。例如，由于法律沒有明確入河排污口設(shè)置審批和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的先后順序，導(dǎo)致兩個(gè)審批脫節(jié)、行政效率低下的問題；由于法律并未明確水行政部門限制排污總量意見的法律地位，相關(guān)部門在此問題上認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)際工作中限制排污總量意見未被作為污染物總量控制依據(jù)和水污染防治規(guī)劃控制目標(biāo)，造成水功能區(qū)限制納污紅線管理制度與水污染防治規(guī)劃之間的不銜接問題。規(guī)范沖突主要表現(xiàn)為，在部門立法模式下，專門立法之間存在重復(fù)、矛盾、不銜接等問題。例如，由于《水污染防治法》和《水法》未對(duì)監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和信息發(fā)布作出統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)多頭監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)不一致和多頭發(fā)布信息問題；《水污染防治法》《水法》分別規(guī)定了水資源保護(hù)規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃地位、主體和程序，兩個(gè)規(guī)劃內(nèi)容上有重合部分，但由于制定主體不同，因此傾向性也不同，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容難以銜接、實(shí)施效果不佳等問題。

域外經(jīng)驗(yàn)可為我們提供借鑒和參考：其一，以聯(lián)防聯(lián)治為指引，加強(qiáng)法制協(xié)作。如跨國(guó)河流萊茵河，各成員國(guó)采取“合作治理”理念，相互間基于共同利益通過具有法律效力的協(xié)議結(jié)盟，共同治理。英國(guó)的水治理立法確立了“綜合治理”理念，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)。值得一提的是，聯(lián)防聯(lián)治作為綜合治水的科學(xué)理念已被廣泛認(rèn)同，治理理念或治理文化在流域治理時(shí)發(fā)揮著重要的作用，尤其是在萊茵河治理過程中，共同的利益和明確的治理理念是連接完全獨(dú)立國(guó)家的堅(jiān)實(shí)紐帶、是促使各國(guó)認(rèn)真履行義務(wù)的有力推動(dòng)器。其二，重視立法和協(xié)議制定，強(qiáng)調(diào)依法治水。在水治理中，聯(lián)邦制和邦聯(lián)制國(guó)家地區(qū)協(xié)議的使用頻率較高，單一制國(guó)家則更注重立法。協(xié)議和規(guī)劃的法律性質(zhì)越明確、地位越高，執(zhí)行情況越好。以協(xié)議的方式進(jìn)行府際合作激發(fā)地方的能動(dòng)性，以法律的形式賦予協(xié)議強(qiáng)制力以提高執(zhí)行力，值得我國(guó)借鑒。完善的立法體系是依法治水的重要依據(jù)，為完善我國(guó)水治理立法體系，建議以流域系統(tǒng)治理和綜合管理的理念為指導(dǎo)開展立改廢工作：

一要重塑立法理念，開展科學(xué)立法。首先，從水的生態(tài)屬性和社會(huì)屬性考慮，應(yīng)當(dāng)將水生態(tài)文明建設(shè)和水生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)作為立法基本理念，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護(hù)水生態(tài)安全為立法的直接目標(biāo)，上下聯(lián)動(dòng)，打破要素、區(qū)域界線，對(duì)整個(gè)流域系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強(qiáng)水管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性。其次，從生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系考慮，還應(yīng)當(dāng)以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)社會(huì)利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推進(jìn)科技創(chuàng)新等方式助推水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

二要積極開展立法，填補(bǔ)立法空白。其一，在綜合性法律制定方面，基于流域管理的自然特性和流域綜合管理的必然趨勢(shì)，建議制定《流域管理法》作為流域治理的基本法，對(duì)流域資源保護(hù)和利用、防汛抗洪、生態(tài)保護(hù)、污染防治等的管理制度、體制、機(jī)制進(jìn)行基本規(guī)定，并著重對(duì)流域綜合督查、流域生態(tài)補(bǔ)償、流域法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。其二，在專門性法律方面，建議針對(duì)不同的大流域進(jìn)行專門立法，積極推動(dòng)《長(zhǎng)江法》《黃河法》等大江大河綜合治理的專門法律出臺(tái)。如果短期內(nèi)出臺(tái)有困難，可先制定條例，如《黃河流域管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江流域管理?xiàng)l例》等。其三，在行政法規(guī)方面，加快《節(jié)約用水條例》立法進(jìn)程，由水利部牽頭，做好各部門之間的立法協(xié)調(diào)工作，條例制定應(yīng)當(dāng)對(duì)接《水法》，對(duì)用水定額管理、計(jì)劃用水、超額累進(jìn)水價(jià)等制度進(jìn)行細(xì)化和程序化，建立節(jié)約用水的監(jiān)督、管理、資金投入等機(jī)制，進(jìn)一步明確政府、社會(huì)及個(gè)人等各方的節(jié)水責(zé)任和義務(wù)；開展包括水治理在內(nèi)的PPP立法，以規(guī)范水治理PPP為目的，對(duì)社會(huì)資本甄選標(biāo)準(zhǔn)和程序、主管部門和權(quán)職權(quán)責(zé)、爭(zhēng)議解決途徑、風(fēng)險(xiǎn)控制、有限追索、終止補(bǔ)償、行政和社會(huì)監(jiān)督等重大事項(xiàng)作出規(guī)定。其四，在部門規(guī)章方面，圍繞水生態(tài)紅線的劃定與保護(hù)開展立法工作。目前，我國(guó)在水管理方面存在比較突出的水環(huán)境、水資源、水生態(tài)之間的管理矛盾問題，以及流域發(fā)展不均衡、流域水管理不協(xié)調(diào)等問題，使得流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)難以協(xié)調(diào)推進(jìn)。水生態(tài)紅線管控制度可以有效針對(duì)突出矛盾進(jìn)行治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和水資源、水環(huán)境保護(hù)的均衡發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)水的生態(tài)紅線管控的法制化進(jìn)程。具體來說，要合理安排流域生態(tài)紅線的管理機(jī)構(gòu)，健全水資源和水環(huán)境安全的指標(biāo)體系，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)完善配套的保障措施和相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，讓制度得以落地。

三要推進(jìn)立法修改，增強(qiáng)立法時(shí)效。修訂《水污染防治法》和《水法》以及制定配套法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)整理和歸并重復(fù)性內(nèi)容，明確授權(quán)不明內(nèi)容，做好相關(guān)法律條款的銜接工作。例如，應(yīng)當(dāng)明確水監(jiān)測(cè)職能以及監(jiān)測(cè)信息發(fā)布職能和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的效力問題；明確規(guī)定水污染防治規(guī)劃與水資源保護(hù)規(guī)劃的定位和銜接要求，或直接由環(huán)境保護(hù)部門與水行政管理部門聯(lián)合制定水綜合規(guī)劃；在飲用水水源保護(hù)方面，建議增加水量和水生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，并進(jìn)一步明確相關(guān)部門職責(zé)；明確入河排污口設(shè)置審批和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批先后順序，采取措施提高行政效率；將限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)等。圍繞水生態(tài)紅線的劃定與保護(hù)開展立法工作。目前，我國(guó)在水管理方面存在比較突出的水環(huán)境、水資源、水生態(tài)之間的管理矛盾問題，以及流域發(fā)展不均衡、流域水管理不協(xié)調(diào)等問題，使得流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)難以協(xié)調(diào)推進(jìn)。水生態(tài)紅線管控制度可以有效針對(duì)突出矛盾進(jìn)行治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和水資源、水環(huán)境保護(hù)的均衡發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)水的生態(tài)紅線管控的法制化進(jìn)程。具體來說，要合理安排流域生態(tài)紅線的管理機(jī)構(gòu)，健全水資源和水環(huán)境安全的指標(biāo)體系，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)完善配套的保障措施和相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，讓制度得以落地。

四要完善立法程序，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)。部門立法的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變是立法改革必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)，因此建議從立法起草階段起就要加強(qiáng)水治理的規(guī)范協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有涉水法律體系龐大繁雜是法律改革必須面對(duì)的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，且短期內(nèi)部門立法的現(xiàn)狀也難以改變，因此要加強(qiáng)水治理立法過程的協(xié)調(diào)。首先，法律草案的起草承擔(dān)部門要聯(lián)合吸收其他部門參加，確保草案編制的科學(xué)性和合理性，從源頭上避免法律規(guī)范互相沖突。其次，為了避免下位法制定時(shí)的部門傾向，對(duì)于職能交叉事項(xiàng)，建議另行制定行政法規(guī)，或相關(guān)部門聯(lián)合制定部門規(guī)章。最后，建議流域地方人大或政府簽訂聯(lián)合水事立法協(xié)議，協(xié)作立法，共同制定水事法規(guī)或規(guī)章，減少多頭立法和重復(fù)立法。

二、中國(guó)水治理的監(jiān)管制度問題及其改進(jìn)建議

良善的法律制度，是依法治水的重要依據(jù)。目前，水治理的監(jiān)管職權(quán)分散在各部門，一個(gè)部門一個(gè)執(zhí)法體系，一個(gè)執(zhí)法體系配置專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期以來的運(yùn)作模式。而流域的自然和社會(huì)屬性決定了流域水治理聯(lián)合執(zhí)法的必然性和必要性。目前一些部門和一些地方已經(jīng)嘗試了聯(lián)合執(zhí)法，但法律制度建設(shè)仍存在一些問題：其一，雖然跨行政區(qū)域和跨部門的流域治理聯(lián)合執(zhí)法已從上至下在各個(gè)層面展開，但因缺乏制度化基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合執(zhí)法常常淪為“運(yùn)動(dòng)式”的，長(zhǎng)效而深入的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制尚未建立。其二，當(dāng)發(fā)生水事案件時(shí)，往往涉及水政、交通、環(huán)保、住建、國(guó)土等多個(gè)部門，而這些部門執(zhí)法目的、側(cè)重點(diǎn)、尺度和方法的不一致，加之聯(lián)合監(jiān)管程序性法律規(guī)范的缺失，使得監(jiān)管過程容易產(chǎn)生矛盾，降低監(jiān)管效率。為解決我國(guó)流域治理的監(jiān)管問題，提升監(jiān)管實(shí)效，加強(qiáng)社會(huì)參與，建議加強(qiáng)以下法制建設(shè)工作：

一要建立監(jiān)管制度和機(jī)制，銜接好河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制與法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)關(guān)系，讓河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制發(fā)揮預(yù)期作用。為了讓河長(zhǎng)制更好地在法律方面發(fā)揮作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》時(shí)，可以考慮明確把現(xiàn)行的法定監(jiān)管體制和河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制有機(jī)地銜接起來。為了讓河長(zhǎng)制更好地在黨內(nèi)法規(guī)方面發(fā)揮作用，中共中央、國(guó)務(wù)院，或者中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在聯(lián)合制定或者修改涉及水污染防治和水環(huán)境保護(hù)方面的文件時(shí)，可以考慮把河長(zhǎng)制明確納入考核和監(jiān)督體系。

二要健全監(jiān)管體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域的科學(xué)和有效管理。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，建議針對(duì)長(zhǎng)江、黃河等跨省級(jí)行政區(qū)域的大江大河，積極開展流域綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，設(shè)立流域管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)流域綜合水管理工作。試點(diǎn)結(jié)束后，可根據(jù)試點(diǎn)情況總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并適時(shí)轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定予以固定。

三要加強(qiáng)流域內(nèi)各區(qū)域與部門協(xié)作，形成監(jiān)管的合力。其一，建立信息共享平臺(tái)，保證流域和區(qū)域內(nèi)各涉水管理部門能夠?qū)崿F(xiàn)信息互通。其二，建立和深化執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，流域管理機(jī)構(gòu)及流域地方政府，可協(xié)商制定聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)章制度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。通過信息共享、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合巡查、現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)執(zhí)法、上下級(jí)多級(jí)聯(lián)查等方式，讓各部門做到無縫對(duì)接，形成合力，提高水行政和水污染防治執(zhí)法效率。

四要完善流域執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制，引入社會(huì)參與和監(jiān)督。其一，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。通過法律、行政協(xié)議、制度約定等方式，形成執(zhí)法協(xié)作責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法程序性設(shè)計(jì)，通過程序性規(guī)定監(jiān)督、制約行政權(quán)力；建立科學(xué)的機(jī)構(gòu)體系，完善內(nèi)部橫向監(jiān)督機(jī)制；建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，探索建立監(jiān)察專員制度。其二，建立外部監(jiān)督機(jī)制，完善司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)處理好管理和監(jiān)督的治標(biāo)與治本問題，加強(qiáng)與社會(huì)監(jiān)督相匹配的社會(huì)治理制度建設(shè)。要著力解決社會(huì)參與程度不高、社會(huì)參與渠道不暢通等問題，彌補(bǔ)行政監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法和許可角色的不足。建議引入并強(qiáng)化公眾問責(zé)機(jī)制，使新的監(jiān)管體系公開透明，并可問責(zé)。

五要完善流域糾紛解決機(jī)制，及時(shí)有效化解糾紛。其一，完善橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，即流域內(nèi)同級(jí)政府間通過協(xié)商會(huì)議友好協(xié)商解決糾紛。其二，建立縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，即由共同的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。橫向協(xié)調(diào)機(jī)制看似有著低成本高效率的優(yōu)勢(shì)，但是由于水事糾紛通常牽涉利益重大，主體間往往難以達(dá)成一致，反而因此提高了協(xié)調(diào)成本。在我國(guó)的行政體制下，上級(jí)政府的決定對(duì)下級(jí)政府影響極大，因此遇到糾紛由共同的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由上級(jí)政府直接作出決定無疑是更優(yōu)選擇。在流域污染防治方面，糾紛的協(xié)調(diào)和決定權(quán)不妨交予流域管理機(jī)構(gòu)，流域管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行協(xié)調(diào)和決定時(shí)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，廣泛聽取執(zhí)法人員、專家學(xué)者和公眾的意見。

三、中國(guó)水治理的司法制度問題及其創(chuàng)新建議

水治理離不開公正司法的保障，為解決嚴(yán)峻的水資源侵占、水污染和水生態(tài)破壞問題，最高人民法院出臺(tái)了多項(xiàng)司法解釋，如《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等，在司法保障方面有所突破。在2015年開始的檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起民事和行政公益訴訟基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，把試點(diǎn)制度鞏固為法律的規(guī)定。目前，環(huán)境民事和環(huán)境行政公益訴訟制度在實(shí)踐中不斷推進(jìn)，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件審理法律依據(jù)更細(xì)化，資源和環(huán)境犯罪司法解釋更完善，跨界的環(huán)境資源司法審判權(quán)限也被明確，為水治理的公正司法提供了基本的保障。但從全面加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的角度看，我國(guó)水治理司法體制和制度還存在以下兩個(gè)方面的問題：

一是水治理的公益訴訟理論研究不深入。其一，由于存在起訴主體資格嚴(yán)格、環(huán)保組織普遍經(jīng)濟(jì)能力有限、自身能力欠缺、信息公開程度低、取證困難、無獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等問題，我國(guó)環(huán)保組織難以有效參與公益訴訟，社會(huì)監(jiān)督水治理的司法實(shí)效有待提高。其二，在司法實(shí)踐中“社會(huì)公共利益”有哪些，可否賠償，其與受損可以獲得賠償?shù)乃揭嫒绾螀^(qū)分，目前沒有形成一致意見。其三，公益訴訟賠償金的管理問題仍有爭(zhēng)議，賠償金應(yīng)當(dāng)由環(huán)保組織管理還是政府部門管理有待考量。其四，在司法實(shí)踐中，存在環(huán)境刑事訴訟附帶民事訴訟制度未完善、基于合同關(guān)系的主體之間環(huán)境賠償責(zé)任分配無明文規(guī)定等法律供給不足問題，給案件處理帶來困難。此外，流域?qū)用娴囊惑w化司法體制建設(shè)仍有改革的空間。

二是對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督仍然很困難，水環(huán)境保護(hù)的行政公益訴訟仍是一大短板。其一，立案難。水資源帶來的經(jīng)濟(jì)效益仍是地方政府的重要關(guān)注點(diǎn)，為保障經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，降低失業(yè)率，一些地方政府仍然存在默許甚至放任企業(yè)的排污行為。雖然我國(guó)已采取了案件登記制度，但是很多水環(huán)境污染案件仍然難以立案。當(dāng)訴狀提交至法院后，法院往往會(huì)通知排污單位所在地的政府和環(huán)保局，而地方政府和環(huán)保局會(huì)采取各種方式讓原告撤訴。其二，社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的制度尚未建立。由于缺乏直接的行政公益訴訟提起權(quán)，社會(huì)組織和公民難以起訴懈怠職責(zé)的地方政府及其有關(guān)部門，即使起訴了，也難以督促法院依法立案。這不符合公益訴訟制度的應(yīng)有之義，也不利于依法治國(guó)方略的深入實(shí)施。

為了解決如上問題，建議以發(fā)揮水治理的司法監(jiān)督作用為導(dǎo)向，采取以下法制建設(shè)和改革措施：

一要健全水治理公益訴訟的條件、范圍和程序，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。由于公益訴訟具有特殊性，檢察院提起公益訴訟的程序應(yīng)與檢察院提起其他類型訴訟的一般程序區(qū)別開來。另外，基于檢察機(jī)關(guān)地位的特殊性，應(yīng)當(dāng)注意檢察院與社會(huì)組織提起公益訴訟在程序上的區(qū)別，由于全國(guó)人大常委會(huì)有授權(quán)，可以在程序上對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的程序規(guī)定予以適當(dāng)突破。而且，為了提高效率，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟設(shè)立兩個(gè)前置性程序，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的涉嫌違法行為，先由檢察機(jī)關(guān)下達(dá)檢察建議，要求限期改正違法行為。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己沒有錯(cuò)誤或者不改正的，自動(dòng)進(jìn)入第二個(gè)前置程序，即由中央政法委會(huì)同中共中央組織部制定黨內(nèi)法規(guī)，要求檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)黨組應(yīng)當(dāng)將案件的情況以及有關(guān)起訴準(zhǔn)備工作提交地方同級(jí)黨委常委會(huì)討論。地方黨委常委會(huì)協(xié)調(diào)成功，行政機(jī)關(guān)及時(shí)改正錯(cuò)誤的，不予起訴；協(xié)調(diào)不成功的，則予以起訴。這樣可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)，減少政治風(fēng)險(xiǎn)。

二要進(jìn)一步放寬社會(huì)組織參與水污染、水生態(tài)破壞民事公益訴訟的資格，降低環(huán)保組織提起訴訟的門檻。如減少專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的年限要求和降低登記的要求，建議只要在全國(guó)范圍內(nèi)依法登記即可。在知情權(quán)方面，應(yīng)把生態(tài)環(huán)境部的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》分別上升為《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開條例》《環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》，增強(qiáng)其覆蓋性和有效性；應(yīng)簡(jiǎn)化信息公開的程序，拓寬企業(yè)和政府信息公開的范圍，增加對(duì)信息不公開行為的處罰力度，降低社會(huì)組織調(diào)查取證的難度。在資金方面，應(yīng)設(shè)立對(duì)社會(huì)組織的資金保障及獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)社會(huì)捐助，健全社會(huì)組織的財(cái)務(wù)管理立法，規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行，既減小社會(huì)組織的資金壓力，避免因高額鑒定費(fèi)等導(dǎo)致公益訴訟流產(chǎn)的現(xiàn)象，同時(shí)也可提高社會(huì)組織參與的積極性，推動(dòng)公益訴訟的規(guī)范化發(fā)展。在人才方面，可以考慮開放企事業(yè)單位的兼職規(guī)定，允許專業(yè)人員無償?shù)焦娼M織從事兼職的技術(shù)工作，以保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境利益。為了培育社會(huì)組織的監(jiān)督能力，要加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等方面的資金支持力度。

三要健全對(duì)水治理行政權(quán)力進(jìn)行司法監(jiān)督的制度、體制和機(jī)制。其一，為了防止法律的要求被地方政府或者部門擱置，防止地方水資源、水生態(tài)、水環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害，保證按日計(jì)罰、行政拘留等嚴(yán)厲的法律責(zé)任能夠得到實(shí)施，減少地方保護(hù)主義的發(fā)生，既有必要修改《刑事訴訟法》，構(gòu)建社會(huì)組織針對(duì)國(guó)家公職人員提起刑事公益訴訟的制度、體制和機(jī)制，也有必要修改《行政訴訟法》，構(gòu)建社會(huì)組織和個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟的制度、體制和機(jī)制。其二，對(duì)于按照《環(huán)境保護(hù)法》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到處理而不處理或者應(yīng)當(dāng)引咎辭職而不辭職的行政官員，建議建立社會(huì)組織提起行政公益訴訟的制度、體制和機(jī)制，要求地方政府啟動(dòng)有關(guān)追責(zé)程序。其三，統(tǒng)一水治理司法的尺度，克服地方保護(hù)主義。建議由最高人民法院作出司法解釋，統(tǒng)一規(guī)定跨區(qū)域水損害案件的審理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，也可以建立區(qū)域和流域巡回法庭，受案范圍包括水資源、水環(huán)境和水生態(tài)方面的公益訴訟。

四要針對(duì)水污染、水生態(tài)破壞明確公益訴訟賠償金的條件、訴訟請(qǐng)求和管理歸屬。建議最高人民法院建立社會(huì)公共利益的范圍清單和環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求清單或者指南。從短期看，可由各級(jí)人民法院執(zhí)行庭按照生態(tài)修復(fù)計(jì)劃管理賠償資金，或者采取購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，公開選聘金融機(jī)構(gòu)開展賠償金管理；從長(zhǎng)期看，建議建立理事會(huì)管理模式的基金會(huì)管理賠償金。

五要研究建立水污染、水生態(tài)破壞刑事附帶民事公益訴訟制度。在檢察機(jī)關(guān)刑事司法實(shí)踐中，環(huán)境刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟有著多方面的重要現(xiàn)實(shí)意義，既符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的職能定位，又具有節(jié)約司法成本、提高司法效率、簡(jiǎn)化訴訟程序、減輕被害集體訴訟負(fù)擔(dān)等制度優(yōu)勢(shì)，而且對(duì)于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益也意義重大。應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察院環(huán)境刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟的提起條件、提起方式、法院的受理及裁判流程及規(guī)則、檢察系統(tǒng)內(nèi)部公訴部門與民事部門的對(duì)接等諸多制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，可適當(dāng)參照現(xiàn)有刑事附帶民事制度，特別是公益性刑事附帶民事實(shí)踐路徑，并結(jié)合公益訴訟的自身特點(diǎn)予以進(jìn)行。這些需要進(jìn)一步的研究，并且由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)司法解釋。此外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定此類履行合同過程中共同侵犯環(huán)境私權(quán)和社會(huì)環(huán)境公共利益的行為責(zé)任主體之間連帶責(zé)任的分配原則與方式。