李嚴(yán)昌

（中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部，重慶 400041）

一、引言

2013年中共十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面改革總目標(biāo)后，學(xué)術(shù)界一直在解讀國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。在眾說紛紜之際，2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西苗鄉(xiāng)十八洞村考察時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，后來又在多個場合進(jìn)一步闡釋了這一概念，逐步形成了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的思想。在此之后，“精準(zhǔn)”二字不僅是扶貧開發(fā)工作的總方向，實際上也已成為國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。通過中國知網(wǎng)的文獻(xiàn)搜索（篇名“精準(zhǔn)治理”）可以發(fā)現(xiàn)，2014年“精準(zhǔn)治理”的文章開始見諸報刊，并呈現(xiàn)逐年成倍增加之勢。許多學(xué)者已經(jīng)提出，精準(zhǔn)治理是政府治理和社會治理的一種新范式。所謂精準(zhǔn)治理，是指各類公私治理主體協(xié)同合作，運用合適的制度和現(xiàn)代信息技術(shù)來精準(zhǔn)收集社會成員的個性化信息、精準(zhǔn)識別和分析公共問題、精準(zhǔn)處理公共事務(wù)以及精準(zhǔn)滿足社會成員的個性化需求并促進(jìn)公共利益最大化的一整套過程的運作方式的總和。精準(zhǔn)治理本質(zhì)上是在互聯(lián)網(wǎng)時代社會成員的個性化需求或訴求可以容易地表達(dá)、被識別，并且容易對公共管理者造成回應(yīng)壓力的背景下的產(chǎn)物，簡言之，精準(zhǔn)治理是需求驅(qū)動和技術(shù)驅(qū)動共同作用下的治理范式新轉(zhuǎn)向。與簡單化、籠統(tǒng)化、模糊化的傳統(tǒng)治理范式相比，精準(zhǔn)治理范式具有主動性、科學(xué)性、精確性、可預(yù)知、可跟蹤、可量化、可標(biāo)準(zhǔn)化等特點和優(yōu)勢［1］。

社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)工程，也是政府治理和社會治理的共同基礎(chǔ)和重要結(jié)合部。推進(jìn)社區(qū)治理的精準(zhǔn)化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。2015年黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。2017年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出要“全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。不難看出，中央提出的社區(qū)治理的“四化”方針，實際上與精準(zhǔn)化治理是完全契合的。這是因為精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)，需要合適的制度，必須恪守法治；精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)，必須借助物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)決策科學(xué)化；精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)，必須借助精細(xì)化的管理和服務(wù)；精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)，不能僅靠政府的力量，還必須依靠對社會的賦能賦權(quán)，充分發(fā)揮社會組織和公民的作用。總之，精準(zhǔn)治理范式的提出以及中央對社區(qū)治理的“四化”方針要求，充分說明在全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形勢下，加強(qiáng)對社區(qū)精準(zhǔn)治理的研究具有極其重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、主題：“四位一體”的社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制

社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制是社區(qū)治理的各種主體通過協(xié)商、協(xié)同的方式，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)工具來精準(zhǔn)識別社區(qū)公共需求并精準(zhǔn)處理社區(qū)公共事務(wù)以促進(jìn)社區(qū)文明和諧的一整套過程和運作方式。一套完整的社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制，是由社區(qū)精準(zhǔn)治理的主體、客體、方式和工具“四位一體”構(gòu)成的。這也是本文的研究主題。

（一）社區(qū)精準(zhǔn)治理的主體

社區(qū)精準(zhǔn)治理的主體是多元的。包括傳統(tǒng)的“兩委”組織（即社區(qū)黨組織和自治組織）及其領(lǐng)導(dǎo)者、指導(dǎo)者（基層黨委政府組織）、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)合作社以及其他社會組織、公民個人。

社區(qū)精準(zhǔn)治理需要社區(qū)治理主體的組織化程度較高。從我國各地的成功案例來看，中國特色社會主義社區(qū)治理的組織體系是一種“一核多元”的格局，即以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，其他組織包括自治組織、社會組織、物業(yè)管理公司、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)合作社等協(xié)同參與治理的格局。這種組織體系的鮮明特征是多元性、開放性、網(wǎng)絡(luò)化。也就是說，參與社區(qū)精準(zhǔn)治理的各類組織應(yīng)該構(gòu)成一種開放互動的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)［2］。

當(dāng)然，在社區(qū)組織體系中必須看到基層政府對社區(qū)精準(zhǔn)治理的作用，也就是說，必須在社區(qū)組織體系中明確基層政府的角色定位，基層政府不僅是社區(qū)精準(zhǔn)治理網(wǎng)絡(luò)組織的構(gòu)建者和參與者，而且是支持者和管理者。從國內(nèi)的成功案例來看，基層政府對社區(qū)治理的直接干預(yù)在減少，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策支持、財力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)在不斷強(qiáng)化。

最后，精準(zhǔn)治理對作為治理主體的公民個人的要求比較高。公民個人在社區(qū)治理中必須扮演積極主動的主人翁角色，具有較強(qiáng)的利益表達(dá)意識和能力。

（二）社區(qū)精準(zhǔn)治理的客體

社區(qū)精準(zhǔn)治理的客體是社區(qū)公共事務(wù)。社區(qū)公共事務(wù)往往是依據(jù)公共問題的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，而公共問題又來自社區(qū)成員的公共需求。什么是社區(qū)成員的公共需求，這就需要去全面了解、搜集和分析社區(qū)成員的個體信息和個性化需求。

社區(qū)成員的個體信息和需求具有明顯的多樣性、復(fù)雜性、差異性和個性化特征，這就要求社區(qū)治理必須針對這些特征，構(gòu)建個體化信息的采集、挖掘、分析系統(tǒng)，致力于將多樣問題類型化、復(fù)雜問題明晰化、差異問題綜合化、個性問題一般化，從而為實現(xiàn)社區(qū)治理的精準(zhǔn)化打下堅實的基礎(chǔ)。

需要指出的是，社區(qū)成員的個體信息和個性化需求分為兩類，即顯性的和隱性的。比如，公民表達(dá)出來的需求就是顯性的，而有些需求是潛在的或者尚未表達(dá)出來的，也可能是呼之欲出的。顯性的公民需求比較好處理，而隱性的公民需求則需要去主動發(fā)掘。

（三）社區(qū)精準(zhǔn)治理的方式

社區(qū)精準(zhǔn)治理的方式主要有兩種：即協(xié)商和協(xié)同。協(xié)商和協(xié)同，雖然只有一字之差，但其側(cè)重環(huán)節(jié)卻各不相同，協(xié)商方式更側(cè)重于決策環(huán)節(jié)，而協(xié)同方式更側(cè)重于執(zhí)行環(huán)節(jié)。

傳統(tǒng)社區(qū)治理存在的一個很大的問題是缺乏協(xié)商、缺乏民主決策。我國自20世紀(jì)80年代以來一直在推進(jìn)社區(qū)自治，但作為社區(qū)自治實質(zhì)內(nèi)涵的四個“民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）推行得并不均衡。總的來講，對民主選舉較為重視，對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則較為輕視。十八大以來尤其是十八屆三中全會以來，中央明確將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為發(fā)展基層民主和社區(qū)建設(shè)的重點，要求“按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實效性，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”。

傳統(tǒng)社區(qū)治理主要依靠社區(qū)“兩委”和基層政府，而二者之間實際上是一種上下級關(guān)系，因此協(xié)同方式不太受重視。在精準(zhǔn)治理范式下，社區(qū)治理的主體是多元的，他們之間的關(guān)系更多的是一種平等的關(guān)系。面對多樣化、個性化的公眾需求，要實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，社區(qū)治理的各類公私主體必須協(xié)同合作。政府向社會購買公共服務(wù)就是一種非常典型的協(xié)同治理方式。十八大以來，中央就政府購買公共服務(wù)出臺了一系列政策，各地政府為社區(qū)購買服務(wù)的力度也在不斷加大。

（四）社區(qū)精準(zhǔn)治理的工具

社區(qū)精準(zhǔn)治理需要相應(yīng)的工具，可以分為兩類：制度工具和技術(shù)工具。美國學(xué)者萊斯特·M.薩拉蒙提出在治理時代必須研究和掌握這些新治理工具：撥款、合同承包、保險、規(guī)制、貸款擔(dān)保、福利券、矯正稅費和稅收支出等，這些工具可以使政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)（包括營利性和非營利性組織）聯(lián)手合作，以更好地滿足人們的需求［3］。這些新治理工具就是社區(qū)精準(zhǔn)治理必須掌握的制度工具。這些工具的基本特征、應(yīng)用模式、主要目標(biāo)、政治合理性以及主要的管理挑戰(zhàn)都需要在國內(nèi)的社區(qū)治理實踐中進(jìn)一步加以研究論證。

現(xiàn)代信息技術(shù)是社區(qū)精準(zhǔn)治理得以實現(xiàn)的最基本的前提條件之一。沒有現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐，就難以做到對社區(qū)成員的全面精準(zhǔn)的個體化信息集成、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔⑼诰蚍治?、歷史最佳的政策知識推理和相宜有效的政策需求匹配，從而難以實現(xiàn)精準(zhǔn)治理的目的。目前來看，社區(qū)精準(zhǔn)治理的技術(shù)工具主要有兩種：一是物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，它利用局部網(wǎng)絡(luò)或互聯(lián)網(wǎng)等通信技術(shù)把傳感器、控制器、機(jī)器、人和物等通過新的方式聯(lián)在一起，形成人與物、物與物相聯(lián)，實現(xiàn)信息化、遠(yuǎn)程管理控制和智能化的網(wǎng)絡(luò)，不僅給人們帶來了極大的便利，而且使管理更加扁平化，實現(xiàn)了對個體化信息的全面精準(zhǔn)采集；二是大數(shù)據(jù)技術(shù)，它在研究大量的數(shù)據(jù)的過程中尋找模式，相關(guān)性和其他有用的信息，可以幫助社區(qū)管理者更主動、更好地適應(yīng)變化，并做出更明智的決策，以精準(zhǔn)滿足社區(qū)成員的多樣化、個性化需求。

三、問題：基于重慶市L街道的案例分析

可以估量，中國社區(qū)治理的基本情況大體是：少部分的社區(qū)治理得比較好，大部分的社區(qū)治理得一般，少部分的社區(qū)治理得不太好。重慶市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國處于中等水平，其市情如同縮小版的國情。L街道的社區(qū)治理情況在重慶不是最好的，也不是最糟的，應(yīng)該說比較能夠代表重慶全市乃至全國的社區(qū)治理的一般水平。因此，項目組選取L街道作為研究對象，試圖對社區(qū)精準(zhǔn)治理的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行一般性描述和分析。項目組在街道和社區(qū)兩個層面共進(jìn)行了6次實地走訪和座談?wù){(diào)研。通過調(diào)研，對L街道和其所轄6個社區(qū)的基本情況有了比較充分的了解，尤其是對各個社區(qū)治理的優(yōu)勢和問題進(jìn)行了重點關(guān)注。同時，項目組還采取隨機(jī)抽樣、整群抽取和典型抽樣相結(jié)合的方法，在街道機(jī)關(guān)和所轄6個社區(qū)發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回195份，有效問卷195份，回收率為97.5%。調(diào)查問卷共設(shè)計10個問題，涉及黨建、社區(qū)選舉、政務(wù)公開、居民參與、公共服務(wù)、干部隊伍建設(shè)、社會矛盾調(diào)解處理等諸多方面，項目組借助社會科學(xué)統(tǒng)計分析軟件SPSS 17.0和數(shù)學(xué)統(tǒng)計分析方法對調(diào)查所得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，為項目組了解街道和社區(qū)治理情況提供了重要參考。

通過綜合分析，項目組發(fā)現(xiàn)，L街道在社區(qū)精準(zhǔn)治理的實踐中已經(jīng)找到了有效的途徑和方法，但在繼續(xù)堅持和深化方面還需進(jìn)一步努力。

（一）從治理主體看，治理能力還需進(jìn)一步提升

在政府和社區(qū)組織及干部方面，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，89.23%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)黨員起到了模范帶頭作用，91.79%的社區(qū)居民認(rèn)為L街道的干部隊伍的能力素質(zhì)總體表現(xiàn)較好。這說明近幾年L街道在黨員干部隊伍教育管理和服務(wù)監(jiān)督方面采取的諸多措施起到了實實在在的作用。但數(shù)據(jù)也顯示，社區(qū)居民認(rèn)為L街道干部隊伍的能力素質(zhì)總體表現(xiàn)好的比例只有64.1%。這就是說，L街道干部隊伍的能力素質(zhì)在總體上還說得過去，但如果具體到某部分干部、具體到某一項能力素質(zhì)上，那很可能就較差了。社區(qū)居民對社區(qū)治理的滿意度，可以從側(cè)面說明社區(qū)治理主體的能力狀況。隨著時代的發(fā)展，人們的個性化需求越來越多，如果政府和社區(qū)的管理服務(wù)不能精細(xì)化，那么老百姓的滿意度就不會太高。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，76.41%的社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)滿意，基本滿意的社區(qū)居民占22.56%，這說明L街道在精準(zhǔn)化服務(wù)方面取得了較好的成績。但是，換個角度看，22.56%實際上也可以說是“基本不滿意”的比例，這說明L街道的管理服務(wù)工作還需進(jìn)一步精準(zhǔn)化。

在社會組織和公民方面，L街道社會組織數(shù)量少，發(fā)育不均衡。以志愿服務(wù)組織為例，盡管6個社區(qū)都成立了志愿服務(wù)組織，但只有一個社區(qū)的志愿服務(wù)隊是真正能夠獨立并且在居民中有較大影響力的。在被問到“您就公共事務(wù)向街道和社區(qū)反映過自己的意見和建議嗎”時，53.85%的社區(qū)居民選擇“經(jīng)?！保溆嘟话氲纳鐓^(qū)居民幾乎沒有進(jìn)行過利益表達(dá)。這表明社區(qū)居民作為治理主體的參與意識和公民精神還需進(jìn)一步培育。

（二）從治理客體看，需求導(dǎo)向還需進(jìn)一步強(qiáng)化

精準(zhǔn)治理的需求導(dǎo)向堅持得好不好，主要看街道和社區(qū)對居民的需求是否關(guān)注，是否通過經(jīng)常化、制度化的方式來征詢民意。L街道及所轄各社區(qū)比較重視收集社區(qū)居民的意見，不僅采取傳統(tǒng)的走訪、座談會方式，而且還會通過街道自建的政務(wù)信息系統(tǒng)的方式。項目組在問卷中設(shè)計了“社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)有沒有征求過居民意見”一題來調(diào)查現(xiàn)狀，結(jié)果顯示，83.59%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)在處理公共事務(wù)時經(jīng)常征求居民意見，但還有16.41%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)在征求民意方面做得不夠。從理想狀態(tài)上講，社區(qū)在處理公共事務(wù)時應(yīng)該是每事都要問需于民。因此，雖然“經(jīng)常問需于民”占83.59%的比例看起來挺高了，但是并不能說明L街道精準(zhǔn)治理的需求導(dǎo)向已經(jīng)做得很好。

從國內(nèi)外實踐來看，選舉不僅是一個選擇政治精英和推舉公職人員的過程，而且還是一個了解民意、反映民意、回應(yīng)民意的重要渠道。在選舉過程中，候選人和選民將進(jìn)行親密的、充分的溝通互動。候選人會在聽取和整合民意的基礎(chǔ)上提出和完善自己的競選綱領(lǐng)，并且應(yīng)該在競選成功后將此具體化為體現(xiàn)民意和回應(yīng)民意的政策。國外選舉之所以出現(xiàn)選民熱情不高的政治冷漠現(xiàn)象，與選舉異化為一種戲弄民意的“政治秀”有很大關(guān)系。因此，選舉的情況也可以反映出對民意的尊重和重視程度。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有38.87%的社區(qū)居民參選意愿很低，認(rèn)為所在社區(qū)進(jìn)行選舉公平公正的社區(qū)居民比例為77.44%，這說明L街道的社區(qū)選舉工作還有待進(jìn)一步改進(jìn)。另外，按照現(xiàn)實情況，每次都參加選舉的社區(qū)居民不一定都認(rèn)為選舉公平公正，有相當(dāng)一部分社區(qū)居民參加選舉可能是被動員的，因此每次都參加選舉的社區(qū)居民占比應(yīng)高于認(rèn)為選舉公平公正的社區(qū)居民占比。但從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，結(jié)果恰恰相反，而且認(rèn)為選舉公平公正的社區(qū)居民占比比每次都參加選舉的社區(qū)居民占比高達(dá)16個百分點。這說明，實際上真正認(rèn)為選舉公平公正的社區(qū)居民占比應(yīng)遠(yuǎn)低于77.44%，應(yīng)低于每次都參加選舉的社區(qū)居民占比，即61.03%。也就是說，老百姓對選舉真實反映民意是存有很大疑問的。

（三）從治理方式看，協(xié)商協(xié)同還需進(jìn)一步加強(qiáng)

協(xié)商是一個互動過程，即一方面政府和社區(qū)要主動聽取民意，同時老百姓也愿意并能夠進(jìn)行利益表達(dá)。前面已提到，有16.41%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)在征求民意方面做得不夠好，這表明L街道在主動聽取民意方面還有待進(jìn)一步改進(jìn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近一半的社區(qū)居民幾乎沒有向街道和社區(qū)反映過意見或進(jìn)行過建議，這說明居民進(jìn)行利益表達(dá)的渠道很可能不暢通。中央要求推進(jìn)協(xié)商民主制度化，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其中，健全公眾的利益表達(dá)機(jī)制是很關(guān)鍵的一環(huán)。L街道在推進(jìn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化方面還要進(jìn)一步加大力度。

精準(zhǔn)治理的基礎(chǔ)在社區(qū)，組織聯(lián)動的力量最終也要發(fā)揮在社區(qū)。在調(diào)查中，可以明顯感覺到社區(qū)對治理的無力感很強(qiáng)烈，對組織聯(lián)動尤其是街道支持、社區(qū)內(nèi)單位配合的需求極為強(qiáng)烈。街道對社區(qū)的指派任務(wù)多、要求考核多，但物質(zhì)和精神上的支持力度不夠；社區(qū)開展工作時，轄區(qū)內(nèi)的黨政企事業(yè)單位及其他社會組織不買賬、不配合，這些狀況亟待改善。

（四）從治理工具看，工具運用還需進(jìn)一步推廣

從制度工具層面看，L街道的社區(qū)治理主要還是依靠傳統(tǒng)的政府行政手段，政府和居民之間的關(guān)系也以自上而下為主，平等協(xié)商的制度化安排還未建立健全。街道和社區(qū)干部對借助第三方的新治理工具都比較陌生。即便是中央大力倡導(dǎo)，各地政府向社會購買社區(qū)服務(wù)的實踐方式還沒有開展過。

從技術(shù)工具層面看，L街道早在2013年就自行研發(fā)了綜合政務(wù)系統(tǒng)，包括黨政服務(wù)處理系統(tǒng)、門戶網(wǎng)站和各種個性化手機(jī)客戶端軟件程序三大平臺，在政務(wù)公開、流程再造、方便群眾辦事等方面發(fā)揮了積極作用。但在以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的智慧社區(qū)建設(shè)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的信息采集、模擬決策等方面還有明顯不足。即使在公開透明方面做了大膽嘗試，尤其是運用信息化手段推動政務(wù)公開很有特色、也卓有成效，但相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有58.48%的社區(qū)居民很清楚社區(qū)居委會的工作情況。也就是說，L街道的政務(wù)公開力度還有待進(jìn)一步加大，必須借助信息化手段，不斷創(chuàng)新政務(wù)公開的方式，提高政府透明度。

四、破題：建立健全社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制的路徑探討

針對上述案例分析反映出的問題，必須從主體、客體、方式、工具四個方面來探討進(jìn)一步完善我國社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制的路徑。在主體方面，要加強(qiáng)組織化程度、加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)、提高居民素質(zhì)等；在客體方面，要強(qiáng)化需求導(dǎo)向、開放性地聽取和吸納民意、完善社區(qū)服務(wù)供給體系；在方式方面，在協(xié)商上要加快完善基層協(xié)商制度，在協(xié)同上要理順街道與社區(qū)關(guān)系、加強(qiáng)各組織間聯(lián)動；在工具方面，要推行政府購買社區(qū)服務(wù)制度、注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)、加快建設(shè)智慧社區(qū)。為此，建議重點采取以下六個方面的具體措施。

（一）推行區(qū)域化黨建，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的領(lǐng)導(dǎo)整合機(jī)制

黨建創(chuàng)新是社區(qū)治理創(chuàng)新的龍頭。要堅持以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)精準(zhǔn)治理，大力推行區(qū)域化黨建，努力形成社區(qū)精準(zhǔn)治理的網(wǎng)絡(luò)組織體系，強(qiáng)化黨對社區(qū)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)和資源整合能力。

區(qū)域化黨建，是以區(qū)域性黨組織為核心，以基層各類組織協(xié)同參與為基礎(chǔ)，以統(tǒng)籌、組織、優(yōu)化服務(wù)為手段，以促進(jìn)社會治理為目標(biāo)的黨建工作體系［4］。早在20世紀(jì)90年代，江浙地區(qū)就開始了區(qū)域化黨建探索。2004年10月，中共中央組織部召開全國街道社區(qū)黨的建設(shè)工作座談會首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求。區(qū)域化黨建具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、開放性、整合性、多元性等特點。它突破了單位黨建模式的條框制約，有利于實現(xiàn)黨組織和工作的全面覆蓋，更好地履行社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)職能和更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的作用；有利于整合區(qū)域內(nèi)黨建工作資源和其他社會力量，更好地發(fā)揮基層黨組織在推動社區(qū)精準(zhǔn)治理中的作用。

建議打造以區(qū)域黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、公共服務(wù)中心為依托、協(xié)商議事組織為基礎(chǔ)的“三位一體”基層組織新體系。一要建立組織機(jī)構(gòu)。建立區(qū)域化黨建的組織框架。如上海探索建立社區(qū)黨建“1+3”組織領(lǐng)導(dǎo)體制，形成以街道黨組織為核心，轄區(qū)內(nèi)各類黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域性大黨建。武漢唐家墩街道在街道層面組建街道“大工委”，下設(shè)綜合黨委、社區(qū)服務(wù)中心黨委、協(xié)管中心黨委、企業(yè)服務(wù)中心黨委和10個社區(qū)“大黨委”。臺州市路橋區(qū)在組織架構(gòu)上，按照1（區(qū)域黨組織）+N（單建黨組織）+1（黨員服務(wù)中心黨組織）模式設(shè)置［5］。二要建立制度平臺。為轄區(qū)內(nèi)不同隸屬關(guān)系的各級各單位黨組織打造集約共享的區(qū)域黨建服務(wù)平臺。如杭州市采荷街道通過建立黨建共建工作代表會議制度、上海市閔行區(qū)通過區(qū)域聯(lián)席會議和共建的方式搭建平等協(xié)商、互動交流、共建共享的服務(wù)平臺。三要完善機(jī)制。完善區(qū)域化黨建協(xié)調(diào)共商機(jī)制，主要涉及信息溝通制度、黨組織互訪制度、中心組聯(lián)組學(xué)習(xí)制度、支部結(jié)對共建制度等；完善區(qū)域化黨建工作保障機(jī)制，主要涉及到經(jīng)費保障和人才保障；創(chuàng)新區(qū)域化黨員教育管理機(jī)制；建立區(qū)域化黨建考核激勵機(jī)制等。

（二）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的人才管理機(jī)制

社區(qū)精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部。要建立健全社區(qū)人才管理和開發(fā)機(jī)制，努力建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良的、專業(yè)的社區(qū)工作者隊伍。

一是改進(jìn)社區(qū)工作者的選聘辦法。社區(qū)干部和其他專職工作者的選拔、招聘必須嚴(yán)格按照德才兼?zhèn)?、公開公平公正、群眾公認(rèn)的原則進(jìn)行。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：“專職工作人員由基層政府職能部門根據(jù)工作需要設(shè)崗招聘，街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）統(tǒng)一管理，社區(qū)組織統(tǒng)籌使用?！痹诮值类l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一作出人事決定前，必須經(jīng)過社區(qū)的協(xié)商會討論，充分接受民意測驗和群眾監(jiān)督。

二是加強(qiáng)對社區(qū)工作者的培訓(xùn)。要充分發(fā)揮基層黨校的作用，社區(qū)應(yīng)與黨校建立長期的合作關(guān)系，爭取與黨校建立教學(xué)科研實踐基地，請黨校教師作為顧問，保持密切聯(lián)系，以堅持問題為導(dǎo)向，在實踐中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中實踐，真正做到學(xué)習(xí)工作兩結(jié)合、兩促進(jìn)。另外，可以參照成都市都江堰黨校的做法，在區(qū)縣黨校建立社區(qū)干部學(xué)校，專門培訓(xùn)社區(qū)干部。要鼓勵社區(qū)干部到黨校、高校進(jìn)行在職學(xué)歷教育，鼓勵社區(qū)干部全部考取社會工作者職業(yè)資格證書。要探索建立社區(qū)治理論壇，每年定期邀請知名專家學(xué)者、社區(qū)優(yōu)秀工作者代表等開展交流研討，促進(jìn)各社區(qū)間的互相學(xué)習(xí)。

三是完善對社區(qū)工作者的激勵考核。要積極探索建立科學(xué)的社區(qū)工作者薪酬制度，對獲得社會工作職業(yè)資格的給予職業(yè)津貼，確保社區(qū)工作者的生活尊嚴(yán)和工作熱情。同時，可以考慮創(chuàng)設(shè)一些社區(qū)治理類獎勵項目，由專家、媒體等評選出優(yōu)秀社區(qū)和先進(jìn)個人，予以物質(zhì)和精神表彰。建立群眾滿意度占主要權(quán)重的社區(qū)工作者評價考核機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)工作者作風(fēng)建設(shè)。

（三）推進(jìn)基層協(xié)商制度化，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的民主決策機(jī)制

社區(qū)協(xié)商制度化是社區(qū)精準(zhǔn)治理的核心議題。要在街道和社區(qū)兩個層面同步推進(jìn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化，在社區(qū)層面特別要注重協(xié)商操作辦法的標(biāo)準(zhǔn)化。

在社區(qū)層面，成立社區(qū)居民協(xié)商議事會，作為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受居民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。居委會要對居民（代表）會議和居民協(xié)商議事會負(fù)責(zé)并報告工作，執(zhí)行居民（代表）會議和居民協(xié)商議事會的決定。在協(xié)商代表資格條件和產(chǎn)生方式上，協(xié)商代表分為社區(qū)、網(wǎng)格兩個層面，兼顧代表性與會議效率之間的平衡。為了保證協(xié)商議事會具有廣泛的民意基礎(chǔ)，網(wǎng)格協(xié)商議事會成員由居民直接選舉產(chǎn)生，居民協(xié)商議事會成員從網(wǎng)格協(xié)商議事會成員中選舉產(chǎn)生。為避免協(xié)商議事會成為“干部會”，提高議事會的公信力，社區(qū)干部、網(wǎng)格員不得超過協(xié)商議事會成員的50%。在協(xié)商議題范圍及其產(chǎn)生方式、協(xié)商議事程序以及協(xié)商結(jié)果運用等方面都應(yīng)作出具體的標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)定。

同時，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面積極謀劃建立協(xié)商議事會議制度。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商議事會議的代表可從城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事會成員中選出，同時將區(qū)縣級黨代表、人大代表、政協(xié)委員、駐地單位代表、流動人口代表一并納入，形成多方參與的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。街道協(xié)商議事會議可同時履行街道黨員代表大會和人民代表大會的職責(zé)，街道黨工委和辦事處要定期向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商議事會議作工作報告，接受代表質(zhì)詢。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)之間要建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，社區(qū)協(xié)商解決不了的問題應(yīng)該可以提交到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)來協(xié)商，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)給予必要的指導(dǎo)和支持。

（四）完善社區(qū)公共服務(wù)體系，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的服務(wù)供給機(jī)制

治理精準(zhǔn)化必然要求社區(qū)服務(wù)多樣化、個性化供給，因此，要進(jìn)一步完善社區(qū)服務(wù)體系。糾紛調(diào)解、心理調(diào)節(jié)、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)0～3歲托幼服務(wù)、小學(xué)生課后托管教育等服務(wù)項目的供給。

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的主要職能。目前各地都在社區(qū)服務(wù)上進(jìn)行不斷創(chuàng)新，發(fā)掘居民新需求，開拓社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域和新形式。應(yīng)該說，廣大城鄉(xiāng)社區(qū)各自都有自己的優(yōu)勢服務(wù)項目。按照管理學(xué)上的“木桶理論”新闡釋，今后應(yīng)進(jìn)一步“把長板做得更長”，在社區(qū)治理創(chuàng)新上打造特色精品。然后通過促進(jìn)創(chuàng)新的擴(kuò)散和推廣，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的集成創(chuàng)新和相互供給。將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，完善政府購買服務(wù)政策措施，大力促進(jìn)社區(qū)服務(wù)主體發(fā)育和項目可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)項目組對L街道6個社區(qū)的摸底調(diào)查，實際上全國各地的各個社區(qū)都在治理創(chuàng)新上進(jìn)行了特色品牌的初步打造，建議下一步各社區(qū)要按照如下方向來繼續(xù)深化和推進(jìn)現(xiàn)有特色品牌創(chuàng)新。社區(qū)黨建工作基礎(chǔ)好的，建議在建立社區(qū)“大黨委”以及相應(yīng)的區(qū)域化黨建探索創(chuàng)新上創(chuàng)品牌；社區(qū)志愿服務(wù)基礎(chǔ)好的，建議在進(jìn)一步擴(kuò)大志愿組織隊伍、用好志愿者資源、提升專業(yè)化志愿服務(wù)水平上下功夫；社區(qū)手機(jī)服務(wù)方面很有特色的，建議在智慧社區(qū)建設(shè)方面拓展創(chuàng)新范圍；社區(qū)在公民參與的教育方面做了許多努力的，建議在公民教育和參與式治理方面探索創(chuàng)新；社區(qū)在民主與民生相結(jié)合、相促進(jìn)方面成效顯著的，建議在社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化方面進(jìn)行提升；社區(qū)在放學(xué)兒童看護(hù)教育方面基礎(chǔ)較好的，建議在進(jìn)一步完善以公立學(xué)校、社會組織為主體的公益性兒童托管服務(wù)體系建設(shè)上探索制度化經(jīng)驗（尤其是兒童托管服務(wù)定位、成本分擔(dān)方式、責(zé)任歸屬等）。

（五）厘清基層政府和社區(qū)的關(guān)系，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的上下協(xié)同機(jī)制

基層政府和社區(qū)職責(zé)不清，關(guān)系不順，直接導(dǎo)致社區(qū)出現(xiàn)負(fù)擔(dān)重、行政化的問題。完善社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制，必須努力實現(xiàn)基層政府和社區(qū)的上下聯(lián)動和有效協(xié)同。

建議加強(qiáng)對社區(qū)負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查摸底，全面掌握社區(qū)負(fù)擔(dān)情況，按照法律賦予社區(qū)居委會的工作職責(zé)，對社區(qū)現(xiàn)有工作任務(wù)進(jìn)行全面梳理，仔細(xì)分類。明確政府和社區(qū)的關(guān)系不應(yīng)是垂直的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系或是這種關(guān)系的“翻版”，而應(yīng)是引導(dǎo)、扶助、規(guī)范和監(jiān)督的關(guān)系。社區(qū)承擔(dān)的政府交派的工作，按照“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，政府應(yīng)支付相應(yīng)的勞務(wù)費。建議各地社區(qū)認(rèn)真參考全國的四種典型做法，根據(jù)自己實際情況，采取收放結(jié)合、動態(tài)調(diào)整的方式來清理和規(guī)范街道和社區(qū)的職責(zé)關(guān)系。

從全國范圍看，目前清理街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)職權(quán)主要有四種做法：一是清理規(guī)范，將不該社區(qū)承擔(dān)的行政事務(wù)收回街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如遼寧省沈陽市沈河區(qū)通過社區(qū)“還權(quán)、賦能、歸位”工程，明確了社區(qū)職責(zé)清單，規(guī)范了各職能部門的責(zé)任權(quán)屬，規(guī)范了下派社區(qū)工作事項審批程序，梳理細(xì)化了社區(qū)工作站和社區(qū)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)的工作，理清了社區(qū)治理各主體之間的關(guān)系、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)和流程。二是承認(rèn)現(xiàn)狀，在社區(qū)承擔(dān)相應(yīng)事務(wù)的同時街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)再將相匹配的人財物下放給社區(qū)。如內(nèi)蒙古包頭市積極推行“精街道、強(qiáng)社區(qū)、促服務(wù)”治理體制改革工作。街道辦事處主要負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源、指導(dǎo)服務(wù)、考核監(jiān)督，原先承擔(dān)的公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作全面交給新建的社區(qū)服務(wù)站承接，同時，街道三分之二的人員編制下放到社區(qū)。三是收放結(jié)合。如南京市大力推進(jìn)街道中心化改革，采取理清市、區(qū)、街道、社區(qū)職責(zé)，推動街道服務(wù)前移，依托街道服務(wù)中心回收政務(wù)服務(wù)，向街道、社區(qū)下放治理服務(wù)資源，向社會組織外包服務(wù)項目，明確了街道在社區(qū)治理方面的角色，以政府治理創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新［6］。四是動態(tài)調(diào)整。這種思路認(rèn)為簡單地完全劃清基層政府和社區(qū)的職能邊界是不現(xiàn)實的、也是不科學(xué)的。這種邊界在現(xiàn)實中是動態(tài)的，應(yīng)該以協(xié)商民主的方式來確定。如重慶南岸區(qū)探索推行“三事分流”工作方法，合理劃分政府大事、社區(qū)小事和居民私事，明確權(quán)責(zé)邊界；建立“樓棟、小組、社區(qū)”三級議事、社區(qū)組織議事、“一事一議”等機(jī)制，共商“三事清單”；精簡社區(qū)政務(wù)服務(wù)事項，推動職能歸位；建立社區(qū)基金會等社區(qū)社會組織，充實治理資源，進(jìn)一步厘清了政府部門、社區(qū)組織和居民個人在社區(qū)治理中的角色和職責(zé)，增強(qiáng)了居民參與的主動性和積極性。

（六）推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，健全社區(qū)精準(zhǔn)治理的技術(shù)保障機(jī)制

社區(qū)精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)離不開現(xiàn)代信息技術(shù)的運用。要實施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動計劃，加快推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)。

一是加快社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。這是智慧社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)條件。要進(jìn)一步完善覆蓋廣大城鄉(xiāng)社區(qū)的物聯(lián)網(wǎng)集成網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步實現(xiàn)信息化與精準(zhǔn)到戶的網(wǎng)格化治理的深度融合，完善各種信息服務(wù)站、信息服務(wù)自助終端等公益性信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

二是推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)在社區(qū)精準(zhǔn)治理各個領(lǐng)域的深入運用。這是智慧社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容。首先，完善區(qū)域黨建數(shù)字化機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域黨建的信息可視化、管理即時化、共建網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)一體化，促進(jìn)區(qū)域黨建工作聯(lián)動、資源整合和協(xié)同治理。其次，完善對社區(qū)居民個體信息和需求的采集分析的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。要打破由上級行政部門各搞一套信息系統(tǒng)造成的壁壘，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。要建立社區(qū)面向居民需求的大數(shù)據(jù)決策研判和支持系統(tǒng)，增進(jìn)社區(qū)決策的科學(xué)化和對居民需求回應(yīng)的前瞻性。再次，以用戶體驗為中心推進(jìn)社區(qū)信息服務(wù)的智能化及便利化水平。如上海市在智慧社區(qū)建設(shè)中開發(fā)了“安防五小件”（包括：煙霧報警系統(tǒng)、遠(yuǎn)程健康監(jiān)測儀、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控老人安全、憑卡可享受日托所照料及在社區(qū)食堂優(yōu)惠用餐的“一卡通”等）在實際應(yīng)用中發(fā)揮了重要作用，深受社區(qū)居民歡迎［7］。

總之，黨的十八屆三中全會提出全面深化的總目標(biāo)是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，在國家實施精準(zhǔn)扶貧和社會治理精細(xì)化的現(xiàn)實境遇中，精準(zhǔn)治理或治理精準(zhǔn)化已成為一個重要課題和發(fā)展趨勢。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和信息傳播方式的深刻變革，以及公眾表達(dá)意識、參與意識的覺醒，精準(zhǔn)化已成為社區(qū)治理創(chuàng)新的基本方向。為此，必須進(jìn)一步以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，建立健全社區(qū)治理的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)整合機(jī)制；必須進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，建立健全社區(qū)人才管理開發(fā)機(jī)制；必須進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商制度化，擴(kuò)大社區(qū)治理的社區(qū)居民參與范圍，建立健全社區(qū)治理的民主決策機(jī)制；必須進(jìn)一步完善社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)治理的需求導(dǎo)向，健全社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制；必須進(jìn)一步厘清基層政府與社區(qū)的關(guān)系，建立健全社區(qū)治理的上下協(xié)同聯(lián)動機(jī)制；必須進(jìn)一步推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，建立健全社區(qū)治理的技術(shù)保障機(jī)制。只有這樣，才能建立健全社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制，不斷提升社區(qū)治理的法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［1］ 李大宇，章昌平，許鹿.精準(zhǔn)治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換［J］.公共管理學(xué)報，2017（1）：1-13，154.

［2］ 張平，隋永強(qiáng).一核多元：元治理視域下的中國城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2015（5）：49-55.

［3］ 萊斯特·M.薩拉蒙.政府工具：新治理指南［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2016.

［4］ 陳竹君，胡燕.區(qū)域化黨建：創(chuàng)新基層黨建工作的有效途徑——以北京市朝陽區(qū)建外街道為例［J］.改革與開放，2015（21）：76-77.

［5］ 曹月柱.區(qū)域化黨建研究現(xiàn)狀述評［J］.上海黨史與黨建，2012（7）：49-51.

［6］ 丁朋，立標(biāo).社區(qū)治理與服務(wù)：社會治理和國家治理的基礎(chǔ)工程［J］.中國民政，2014（5）：11-21.

［7］ 歐長勝.大力推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，提升社會管理創(chuàng)新水平［J］.廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2013（6）：33-37.