李靖　陳兵

摘 要：在全方位推進(jìn)法治征程中，依法治校具有重要意義。然當(dāng)前高校在推動依法治校中卻遇到諸多困境，如教育法律法規(guī)不健全、依法治校理念不強、缺乏相應(yīng)法制監(jiān)督與約束機制、救濟渠道與救濟制度不完善等相關(guān)問題。針對上述問題，應(yīng)分別從完善教育法律法規(guī)制度、強化依法治校理念、加強對高校的民主監(jiān)督與管理，以及暢通救濟渠道與完善救濟制度等方面尋找出路，希冀對解決當(dāng)前依法治校中存在的問題有所裨益。

關(guān)鍵詞：高校；依法治校；困境；路徑

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-4107（2018）02-0022-03

近年來我國在教育法制方面取得了長足發(fā)展，各種教育法律法規(guī)相繼出臺。國家制定相關(guān)規(guī)劃推動教育法制之發(fā)展，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年—2020年）》與《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》等。但隨著教育領(lǐng)域新情況與新問題之出現(xiàn)，依法治校成為高校治理之必然要求。2017年1月國務(wù)院在《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出要全力推進(jìn)依法治校，完善相關(guān)法律制度。逢此契機，對我國高校依法治校中存在之問題與困境進(jìn)行梳理，并尋求解決之道，對加快推進(jìn)依法治校進(jìn)程與教育法治化具有重要意義，故加強對依法治校之研究成為高校當(dāng)前的重要課題。

一、高校依法治校的必要性

（一）依法治國在高校治理的貫徹體現(xiàn)

依法治校是依法治國的必要組成部分[1]。依法治國在教育領(lǐng)域之具體體現(xiàn)是貫徹法治精神與推進(jìn)法治國家與法治社會建設(shè)之必然要求，亦是教育體制改革與教育法制建設(shè)之重要內(nèi)容。高校作為培養(yǎng)高等人才之場所，通過制度化與法治化之管理，有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理理念，促使其嚴(yán)格依法辦事；有利于用法律規(guī)范權(quán)力之行使，提高高校教育質(zhì)量，形成民主法治之校園環(huán)境與氛圍。培養(yǎng)高校學(xué)子學(xué)法、知法與守法之思想觀念，為國民法治意識之培養(yǎng)與法治國家之建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（二）高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

高校在傳統(tǒng)管理理念下存在諸多人治現(xiàn)象，其特征表現(xiàn)為重關(guān)系與人情，輕法律與制度。歷史證明，人治具有不穩(wěn)定性與不規(guī)范性，極易損害管理效率與水平之提高，難以滿足現(xiàn)代化管理之要求。而法治作為一種有效的管理方式，避免了傳統(tǒng)管理中的隨意與無序，故依法治校是高校管理理念進(jìn)步之體現(xiàn)，亦是高校管理現(xiàn)代化之重要標(biāo)志。隨著高校教育發(fā)展與改革的深入，依法治校要求高校管理層如黨委與校長、院長之職責(zé)更加明確，與其各二級院系之權(quán)責(zé)更加明晰，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力更加平衡，高校與相關(guān)教育主管機關(guān)以及師生之權(quán)利義務(wù)應(yīng)更加規(guī)范。故依法治校乃高校治理現(xiàn)代化之內(nèi)在要求與必然結(jié)果。

（三）擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的要求

依法治校要求通過法制化與常態(tài)化之方式來保障高校管理體制之有效運轉(zhuǎn)，使高校依靠法律法規(guī)與高校章程進(jìn)行有效管理。高校依法自主辦學(xué)，規(guī)范自身辦學(xué)與管理，依法接受內(nèi)部與外部監(jiān)督，這均為依法治校之要求[2]。依法治校強調(diào)依法規(guī)范高校自身之管理行為，依法處理高校與其他相關(guān)主體的社會關(guān)系，依靠法律來維護(hù)高校自主辦學(xué)之合法權(quán)利。同時，只有堅持依法治校方能保障自主辦學(xué)之規(guī)范化與法制化，提高高校辦學(xué)效益與遏制教育腐敗，以便高校進(jìn)一步獲得辦學(xué)自主權(quán)。

二、高校依法治校的困境

（一）教育法律法規(guī)不完善，學(xué)校規(guī)章制度不健全

改革開放以來，尤其是20世紀(jì)末，我國教育法律制度有了長足發(fā)展，有關(guān)規(guī)范高等教育之法律法規(guī)相繼出臺，如《教育法》《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》與《高等教育法》等紛紛頒布。但我國有關(guān)高等教育之法律法規(guī)仍存在不完善，其主要體現(xiàn)在以下幾方面。

第一，我國有關(guān)高等教育之法律法規(guī)雖初步建立，但某些急需之法律法規(guī)卻并未制定，諸如有關(guān)成人教育、教育投資、教育經(jīng)費、高校安全與校產(chǎn)管理等方面之法律法規(guī)并未及時制定。第二，現(xiàn)行教育管理法律法規(guī)存在嚴(yán)重滯后性，對相關(guān)問題多以原則性規(guī)定為主，對違法違規(guī)之行為較少規(guī)定法律后果之承擔(dān)。如與學(xué)生關(guān)系極為密切的《高校學(xué)生行為準(zhǔn)則》《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》等出臺時間已達(dá)二十年，但隨著社會經(jīng)濟與文化的快速發(fā)展以及人們思想觀念發(fā)生的重大變化，高等教育面臨著各種新現(xiàn)象與新問題，這些出臺年代久遠(yuǎn)之法律法規(guī)很難適應(yīng)時代之需要。第三，現(xiàn)行教育法律法規(guī)之規(guī)定存在錯誤價值取向。如部門與地方保護(hù)色彩濃厚，強調(diào)行政主管部門以及高校自身之權(quán)力，而對學(xué)生之利益保護(hù)不夠，殊不知，高等教育應(yīng)以學(xué)生為中心，注重學(xué)生之需求，加強人才之培養(yǎng)。而各種利益保護(hù)之規(guī)定嚴(yán)重影響國家法制之統(tǒng)一性與正確適用，不利于教育法律法規(guī)權(quán)威之樹立。另外，教育部雖計劃2015年全面形成“一校一章程”之規(guī)定[3]，但目前仍有一些高校尚未制定章程，或雖制定章程但亦形同虛設(shè)，聊勝于無，諸多高校章程呈雷同之狀，其內(nèi)容亦未對高校一些重大、根本問題予以規(guī)定。因各高校缺乏符合自己特色與風(fēng)格之規(guī)章制度，其在管理中亦無法有效地解決沖突，此乃依法治校存在之重要困境。

（二）依法治校理念不強，存在重人治輕法治現(xiàn)象

法律之生命在于實施，若國家法律法規(guī)出臺之后便被束之高閣以及不去嚴(yán)格執(zhí)行，無疑將喪失法律法規(guī)之權(quán)威性與公信力。故筆者認(rèn)為樹立法治意識，堅持法律至上乃依法治校之思想前提。然許多高校領(lǐng)導(dǎo)依法治校意識淡薄，并未將依法治校作為高校治理之自覺行為。即在高校管理中行政化色彩十分濃厚，存在諸多“人治”現(xiàn)象，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏依法、民主與公開決策之思想意識，使得依法治校僅停留在書面與形式上。如有關(guān)學(xué)校管理之重大事項往往由書記、校長或其他領(lǐng)導(dǎo)個人決定，缺少教師與學(xué)生參與。筆者認(rèn)為依法治校之精髓在于以人為本與以權(quán)利為本，尊重師生主體地位，保障師生合法權(quán)利，切實處理好高校各種利益關(guān)系。但某些高校還存在“一言堂”情況，不容許其他意見存在，有的甚至以言代法、以權(quán)代法，這些違反法治精神與法治秩序情況發(fā)生，極易使最終決策發(fā)生偏頗，使決策之科學(xué)性與準(zhǔn)確性大打折扣，亦無法真正地代表廣大師生之意志。這些問題之存在在于高校管理還未徹底地從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，使得高校之領(lǐng)導(dǎo)在管理上過于隨意化，這是依法治校中必須引起重視的問題。

（三）缺乏應(yīng)有法制監(jiān)督，高校內(nèi)部缺少約束機制

目前我國眾多高校并未設(shè)置法制工作機構(gòu)，缺少專門法務(wù)人員，內(nèi)部監(jiān)督機制未完全建立，高校腐敗案件暴露越來越多[4]。故當(dāng)前我國大部分高校缺少應(yīng)有法制監(jiān)督，高校內(nèi)部缺少相應(yīng)的約束機制，從而導(dǎo)致諸多亂象發(fā)生。如某些高校存在校務(wù)公開不全面與不透明、決策不民主、高校物資采購收回扣、招標(biāo)工程暗箱操作、各種名目收費、對學(xué)生之違紀(jì)行為進(jìn)行違法罰款、高校自我宣傳中進(jìn)行虛假與欺騙宣傳以及不踐行辦學(xué)承諾等，以上種種現(xiàn)象均在一定程度上侵害了受教育者之受教育權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)利。此種現(xiàn)象之重要原因在于我國大多數(shù)高等院校之工會、教職工大會等民主監(jiān)督機構(gòu)在運行過程中，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有之民主監(jiān)督作用。故高校并未完全形成完備之監(jiān)督制約體制以及并未進(jìn)入法治化運行軌道，即未在決策、執(zhí)行與監(jiān)督三個環(huán)節(jié)中形成互相制約之內(nèi)部約束機制。在實際管理中，除客觀上高校管理者之權(quán)力極少或基本上不受程序與制度之監(jiān)督與約束外，管理者主觀上亦不愿接受他人或制度監(jiān)督，這往往導(dǎo)致依法治校之理念難以落實，引發(fā)上述諸多問題之發(fā)生。

（四）高校救濟渠道不暢，內(nèi)部救濟制度不完善

隨著師生整體法律意識之增強與高校內(nèi)部管理之不當(dāng)，導(dǎo)致師生與高校之糾紛愈來愈多且愈演愈烈。其中許多糾紛是處理程序不當(dāng)或觀念存在沖突所激發(fā)的，若正確處理，諸多矛盾沖突完全可通過高校之內(nèi)部渠道加以處理。但高校缺乏有效救濟制度與渠道，極易導(dǎo)致糾紛進(jìn)一步擴大，最終只有選擇通過訴訟之方式加以解決。如教職工辭職與離職引發(fā)糾紛之處理，對違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行處罰等十分生硬，操作性不強，且缺乏諸如調(diào)解、仲裁、申訴等相關(guān)解決機制，缺少上述糾紛解決機制往往使高校與師生之間的利益存在沖突，最終難免導(dǎo)致通過法院而對簿公堂，這顯然不利于師生合法權(quán)益之保障與依法治校之開展。

三、高校依法治校的路徑選擇

（一）完善教育法律制度，健全高校規(guī)章制度

教育法律制度與高校規(guī)章制度之完善與健全不僅是教學(xué)管理之客觀要求，亦是依法治校之前提與基礎(chǔ)，故依法治校要求加快高校教育之相關(guān)立法，完善相關(guān)教育法律制度。

第一，我國教育法律體系雖初步建成，但伴隨教育發(fā)展與教改深入，高校在教學(xué)管理中遇到的情況日益復(fù)雜，并出現(xiàn)了某些教育立法方面之空白，必須加快制定高校管理中急迫需要之法律制度，諸如高校經(jīng)費法規(guī)、高校安全法規(guī)、校產(chǎn)管理法規(guī)以及有關(guān)職稱評定與考試管理方面之法規(guī)。第二，必須對已有教育法規(guī)進(jìn)行全面梳理，及時修改與剔除不合時宜之法律制度，進(jìn)而制定與國情校情相符合之法律法規(guī)，如對《學(xué)位條例》中學(xué)位與答辯委員會之實質(zhì)性與程序性審查權(quán)限進(jìn)行區(qū)分；此外，《教育法》等法律法規(guī)亦應(yīng)當(dāng)修改，使內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化明晰，使其更具操作性與可行性。第三，必須完善學(xué)校章程管理制度，依法治校是依照法律法規(guī)對學(xué)校進(jìn)行治理，但具體之操作離不開高校自身制定之規(guī)章制度。以大學(xué)章程為核心的學(xué)校規(guī)章制度乃高校依法治校之重點[5]。故高校必須從實際情況出發(fā)，總結(jié)以往治理之問題、經(jīng)驗與教訓(xùn)，制定與法律法規(guī)要求相符合的具有高校辦學(xué)特色的規(guī)章管理制度。這些規(guī)章管理制度不得違背憲法與法律法規(guī)之相關(guān)規(guī)定，其規(guī)定的應(yīng)當(dāng)為高校自主辦學(xué)之事項，對學(xué)校管理與教職工教學(xué)以及學(xué)生生活之干預(yù)必須在法律法規(guī)許可之范圍內(nèi)進(jìn)行。

當(dāng)然，實施以上諸多措施，應(yīng)當(dāng)盡量吸納高校教育專家參與，以提高教育立法之技術(shù)水平，保障教育立法之科學(xué)性。此外，要使所立之法成為高校所需之良法，還必須聽取采納廣大教育工作者與學(xué)生之意見與建議，如此方能真正達(dá)到教育立法之科學(xué)性與民主性的結(jié)合。

（二）樹立依法治校理念，深化依法治校認(rèn)識

思想與理念乃行動之先導(dǎo)，樹立依法治校理念乃實現(xiàn)依法治校之必要前提。樹立依法治校理念要求在實踐中針對不同主體情況采取不同措施。第一，針對高校管理中官本位傾向，必須加強對高校領(lǐng)導(dǎo)干部以及各部門成員依法治校理念之培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變其管理理念，使其意識到只有堅持依法治校之理念方為高校和諧發(fā)展之前提。具體實施可通過舉辦相關(guān)法制講座、組織學(xué)習(xí)教育法律法規(guī)章程等方式，使其養(yǎng)成遵法守法之意識，在高校管理活動中起到模范帶頭作用，最終形成依法律法規(guī)以及學(xué)校管理章程辦事之常態(tài)與制度。第二，必須盡快提高高校教職工依法任教之理念與能力，強化教職工對《教育法》等相關(guān)教育法律法規(guī)章程之學(xué)習(xí)，使其提高依法執(zhí)行教育活動以及參與學(xué)校依法管理之能力。第三，學(xué)生亦應(yīng)提高法治意識，通過有針對性的法制教育，如通過法制課程、高校普法活動以及各種法制知識實踐活動來加強學(xué)生法律知識儲備與法治意識養(yǎng)成。以此來強化其民主觀念與維權(quán)意識，增強守法守紀(jì)之自覺性。第四，必須在高校加強法治精神之宣揚，大力營造以法治精神為內(nèi)涵的校園文化，從而為高校之健康和諧發(fā)展提供良好的文化底蘊與法治環(huán)境。如此，方能廣泛調(diào)動高校領(lǐng)導(dǎo)與師生之積極性并參與依法治?；顒樱诟咝Ｐ纬闪己玫姆ㄖ苇h(huán)境與深厚的法治底蘊，為依法治校奠定良好基礎(chǔ)。

（三）加強民主監(jiān)督管理，提高校務(wù)公開水平

高校領(lǐng)導(dǎo)團體權(quán)力過于集中，監(jiān)督機關(guān)無力對其進(jìn)行有效監(jiān)督與制衡，此乃高校依法治校存在之重要障礙。故須加快建立健全具有權(quán)威性且客觀有效之監(jiān)督制約制度與責(zé)任追究制度，以此來加強對權(quán)力持有者之監(jiān)督，這在依法治校過程中顯得尤為重要。筆者認(rèn)為高校應(yīng)當(dāng)運用法律之手段，加強對權(quán)力之監(jiān)督，有效發(fā)揮黨、校內(nèi)審計、群眾以及社會等的監(jiān)督作用，形成與完善權(quán)力制約監(jiān)督制度，真正保證依法治校之實現(xiàn)。第一，必須在高校各項改革中強化反腐倡廉機制之建設(shè)，尤其在招生、高校物資采購、人事管理等重點環(huán)節(jié)，掃除權(quán)力監(jiān)督之漏洞，彌補監(jiān)督制度之缺陷，最終建立完備的高校反腐倡廉機制體系。第二，必須嚴(yán)格明確高校各部門分工與職責(zé)，完善教職工與學(xué)生代表大會以及學(xué)術(shù)委員會對高校領(lǐng)導(dǎo)之監(jiān)督，使其真正參與到高校管理中的重大決策中來，健全監(jiān)督信息反饋機制，及時對師生做出反饋，督促高校運行管理制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，打破傳統(tǒng)“領(lǐng)導(dǎo)拍板”之管理模式。第三，全方位推行校務(wù)公開，必須公開高校之辦事制度與辦事程序，提高校務(wù)公開之透明度，規(guī)范校務(wù)公開之領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任體制以及工作體制，尤其組織教職工等相關(guān)人員對校務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督評價必須形成制度性措施，最終形成在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，各方面諸如工會、紀(jì)檢與監(jiān)察等部門相互協(xié)調(diào)之工作機制。第四，高校必須完善法律顧問方面的相關(guān)制度，在依法治校過程中如普法活動與高校糾紛中充分發(fā)揮法律顧問之作用，以及通過法律顧問解決依法治校在實踐中遇到之問題，從而維護(hù)高校管理之健康高效運行。

（四）暢通糾紛救濟渠道，完善內(nèi)部救濟制度

“無救濟即無權(quán)利”，依法治校乃依法對學(xué)校進(jìn)行管理，其首要目標(biāo)乃是依法維護(hù)與保障廣大師生之合法權(quán)益免遭侵害，以及當(dāng)侵害發(fā)生時應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)制度提供相應(yīng)渠道予以救濟。然目前高校侵犯教師勞動權(quán)、休息權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)等相關(guān)權(quán)利之情況時有發(fā)生，以及侵害高校學(xué)生之受教育權(quán)、申訴權(quán)、隱私權(quán)等相關(guān)權(quán)利亦是頻發(fā)。以上有關(guān)高校管理侵權(quán)現(xiàn)象越來越多，其根本原因在于高校自身各項管理機制尤其是內(nèi)部救濟機制之不健全，使得高校缺少規(guī)范的法治局面與法治秩序。針對上述侵害行為，必須完善相關(guān)責(zé)任追究機制，對師生造成損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另外，還應(yīng)建立有效地救濟制度以便發(fā)揮其在沖突預(yù)防與糾紛化解中的作用，比如建立申訴與救濟委員會、完善申訴之具體程序、完善涉及師生權(quán)益的聽證制度與說明理由制度、暢通對高校的行政復(fù)議與行政訴訟等渠道，通過以上諸種制度，當(dāng)高校與師生權(quán)益發(fā)生沖突時切實保障師生之申訴權(quán)、辯論權(quán)、陳述權(quán)與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利，以便處理好各種矛盾糾紛，最終促進(jìn)高校管理工作和諧健康發(fā)展。

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