宋媛

云南省一直以來都是我國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，是全國貧困人口規(guī)模最大、貧困縣數(shù)量最多的省份，民族貧困、邊境貧困凸顯，扶貧開發(fā)的復雜性、艱巨性較突出。經(jīng)過三十多年的扶貧開發(fā)，雖然取得了一些成效和經(jīng)驗，但是貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，發(fā)展滯后的現(xiàn)狀始終沒有得到根本性的改變。未來三年，云南省的扶貧開發(fā)工作還需要進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧，充分調動貧困人口脫貧攻堅的內(nèi)生動力，建立健全人力資本投資的長效機制，創(chuàng)新扶貧資源統(tǒng)籌整合機制，全面實現(xiàn)脫貧、脫帽、增收三大目標。

云南地處我國的西南邊陲，國土面積39.4萬平方千米，94%是山區(qū)，6%是壩區(qū)，平均海拔2000米左右，地勢起伏較大，各地海拔高度差距懸殊，與緬甸、老撾、越南毗鄰，國境線長達4060公里。云南是我國少數(shù)民族最多的省份，現(xiàn)有5000人以上的少數(shù)民族25個，其中有15個特有民族、16個跨境民族、8個人口較少民族，9個直過民族。①云南省轄16個州市129個縣（市區(qū)），其中有8個民族自治州、29個民族自治縣、25個邊境縣、88個貧困縣。

“十三五”時期是扶貧開發(fā)的攻堅克難關鍵期，云南如何適應新時代要求，不斷提高扶貧開發(fā)成效、如期完成扶貧開發(fā)任務，到2020年與全國同步全面建成小康社會，是當前急需解決的重大政治問題。

本報告系統(tǒng)回顧云南省扶貧開發(fā)歷程，總結過去數(shù)十年云南扶貧開發(fā)的做法和經(jīng)驗，分析了未來三年云南在全面建設小康社會的決勝階段扶貧開發(fā)所面臨的形勢，提出了到2020年實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧目標的政策建議。

云南扶貧開發(fā)歷程

1950年云南解放以來，云南省委、省政府始終把黨中央的路線、方針、政策與云南的實際相結合，把解決農(nóng)村貧困問題作為云南省的重要民生工作。1978年，我國實行改革開放政策以來，尤其是1986年全國實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)以來，先后制定并實施了《云南七七扶貧攻堅計劃》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等中長期扶貧開發(fā)規(guī)劃，有力地推進了扶貧開發(fā)進程。

黨的十八大以來，我國進入全面建成小康社會的攻堅時期，中央把扶貧開發(fā)擺在了治國理政的重要位置，扶貧開發(fā)進入了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新時期。②2014年以來，中央制定了精準扶貧、精準脫貧基本方略，并納入了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局進行部署，強調“決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊。”黨的十八屆五中全會公報中進一步明確，到2020年“我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標。云南省結合省情，深入貫徹落實中央扶貧開發(fā)戰(zhàn)略部署，積極推進精準扶貧、精準脫貧，為到2020年全面實現(xiàn)脫貧、脫帽、增收三大目標而奮斗。云南的扶貧開發(fā)進入了一個新的時期。

2011年，在幾十年扶貧開發(fā)工作的基礎上，云南頒布實施《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，實施精準扶貧、精準脫貧基本方略。這一階段，云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)分為2011-2013年和2014年以來兩個時期，前一個時期是以實施《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（簡稱《云南綱要2》）為主，2014年以來，以著力推進“精準扶貧、精準脫貧”為重點，在繼續(xù)實施《云南綱要2》基礎上，制定了一系列精準扶貧精準脫貧的政策措施，印發(fā)了《云南脫貧攻堅規(guī)劃（2016-2020年）》，實行區(qū)域扶貧與精準扶貧相結合。

1、2011-2013年的農(nóng)村扶貧開發(fā)階段。

（1）大幅度上調扶貧標準。2011年末，按照2010年新的貧困標準，比2008年標準提高了80.53%，云南農(nóng)村貧困人口達到1014萬人，貧困發(fā)生率達到27.1%。

（2）目標任務的新變化?！对颇暇V要2》提出，扶貧戰(zhàn)略目標從解決溫飽、鞏固溫飽、縮小差距，轉變到穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”。

（3）大幅度提高資金投入。2011-2013年三年間，累計投入扶貧資金（不含社會幫扶資金）約305.33億元，年均投入約101.78億元，比2001-2010年增加了1.60倍。 其中財政扶貧資金約153.26億元，年均投入約51.09億元，比2001-2010年增加了1.80倍，信貸資金年均投入增加了1.43倍。

（4）扶貧重點的新變化。實行貧困人口首扶制度，把著力點放在幫助最困難地區(qū)和最困難群眾的脫貧發(fā)展問題上，繼續(xù)把少數(shù)民族、婦女兒童、有勞動能力殘疾人貧困人口幫扶納入扶貧規(guī)劃。重點區(qū)域以烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)、藏區(qū)4個連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，確定了88個貧困縣。

（5）政策體系的新變化。完善有利于貧困地區(qū)、扶貧對象發(fā)展的財稅政策、投資政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、生態(tài)補償政策、人才政策，建立各級財政扶貧資金穩(wěn)定投入增長機制，建立資源稅向貧困地區(qū)資源產(chǎn)地傾斜的分配制度，建立貧困地區(qū)資源開發(fā)帶動貧困群眾脫貧致富的聯(lián)結機制，建立健全貧困地區(qū)生態(tài)補償機制。

（6）主要措施的新變化。重點突出專項扶貧，整村整鄉(xiāng)推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、貧困勞動力培訓轉移、以工代賑、興邊富民工程、革命老區(qū)扶貧開發(fā)，積極開展特困區(qū)域和群體扶貧試點；著力強化行業(yè)扶貧，實施特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)扶貧工程、基礎設施扶貧工程、教育文化扶貧工程、公共衛(wèi)生與人口服務扶貧工程、民生保障扶貧工程、生態(tài)建設扶貧工程等；鞏固完善社會扶貧，定點扶貧、滇滬對口幫扶合作、企業(yè)參與扶貧、扶貧志愿者行動、駐滇部隊參與駐地定點扶貧工作，有序開展與非政府組織的合作扶貧。

（7）建立了片區(qū)扶貧工作機制。在實行黨政一把手負總責、部門領導是行業(yè)扶貧第一責任人的扶貧開發(fā)工作責任制的基礎上，建立了“片長”聯(lián)系制，省領導分別掛鉤四個連片特困地區(qū)，形成了“領導小組統(tǒng)籌、省級領導掛片、片長單位協(xié)調、行業(yè)部門支持、州市全力推進、縣抓具體落實、合力扶貧攻堅”的片區(qū)工作推進機制。

經(jīng)過三年的扶貧開發(fā)，按照現(xiàn)行貧困標準，云南貧困人口從2010年的1468萬人下降到了661萬人，③年均減少了269萬人，是歷史上年均減貧人數(shù)最多的時期。

2、2014年以來的精準扶貧精準脫貧時期。

2014年，云南省委、省政府發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施意見》（簡稱《云南創(chuàng)新機制意見》），頒布了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（簡稱《云南扶貧條例》）。2015年，省委、省政府先后出臺了《關于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的意見》（簡稱《云南扶貧攻堅意見》）和《關于深入落實黨中央國務院脫貧攻堅重大戰(zhàn)略部署的決定》（簡稱《云南脫貧攻堅決定》），并先后出臺了幾十個精準扶貧配套文件，涉及專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的精準實施、精準管理等各方面。在精準實施《云南綱要2》的基礎上，形成了以《云南扶貧條例》、《云南扶貧攻堅意見》和《云南脫貧攻堅決定》為綱的精準扶貧“3+X”政策組合體系，繪制了精準脫貧線路圖。2017年，云南省政府發(fā)布了《云南省脫貧攻堅規(guī)劃（2016-2020年）》（簡稱《云南“十三五”脫貧規(guī)劃》），對精準扶貧精準脫貧進行了全面部署。因此，2014年以來，云南扶貧開發(fā)全面轉入精準扶貧精準脫貧時期，扶貧對象識別和動態(tài)管理、幫扶措施、項目和資金管理、脫貧考核等全過程進一步精準。精準扶貧精準脫貧，改變和創(chuàng)新了扶貧方式，在治理結構、資源整合、配置和使用、監(jiān)督和考核等多個方面帶來了革命性的變化。④

（1）精準識別扶貧對象。2014年，云南省按照國家扶貧對象識別辦法，堅持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，遵循“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺撠?、精準識別、動態(tài)管理”的原則，對每個貧困人口、貧困戶、貧困村、貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實行建檔立卡，建立健全云南省扶貧信息網(wǎng)絡平臺，對扶貧對象實行動態(tài)管理。依據(jù)標準和要求，云南省共識別出2013年末建檔立卡貧困戶196.2萬戶、貧困人口700.2萬人、貧困村4277個、貧困鄉(xiāng)476個。2014年末減貧后扶貧對象是159萬戶、574萬人。2015年，云南省建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)庫的基礎工作完成，建檔立卡貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、貧困村、貧困戶、貧困人口的名單、基本情況、致貧原因、開展的重點幫扶工作、幫扶情況等信息全部錄入了數(shù)據(jù)庫。為精準幫扶、精準管理、精準考核提供了依據(jù)和基礎。

（2）精準扶貧戰(zhàn)略目標?！对颇戏鲐毠砸庖姟诽岢觯凑张c全國同步全面建成小康社會的奮斗目標，以縣為單位分年度制定到村到戶扶貧攻堅計劃，確保到2020年實現(xiàn)脫貧（全省574萬貧困人口全部脫貧，基本消除絕對貧困）、摘帽（分批分期實現(xiàn)88個貧困縣全部摘帽，476個貧困鄉(xiāng)4277個貧困村出列）、增收（貧困縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，到2020年達到10000元以上）三大目標。

（3）創(chuàng)新幫扶方式，完善幫扶政策措施。要求所有扶貧項目、資金和幫扶措施，都要以建檔立卡對象為依據(jù)，逐鄉(xiāng)逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量進行精準扶持。實施產(chǎn)業(yè)扶持、安居建設、基礎設施、基本公共服務社會保障、能力素質提升、金融支持六個到村到戶，實施基礎設施改善、特色產(chǎn)業(yè)培育、勞動力轉移就業(yè)、移民新村建設、社會保障和社會事業(yè)發(fā)展、整鄉(xiāng)整村整體推進、人口較少民族整族幫扶、生態(tài)建設八大工程。并不斷嘗試和推進資產(chǎn)收益扶貧、光伏扶貧、電商扶貧等新型扶貧方式。

（4）改革和完善扶貧資金項目的管理機制，實施涉農(nóng)資金整合。建立健全財政專項扶貧資金穩(wěn)定增長機制、以結果為導向的資金競爭性分配機制、資金撥付和精準使用機制。改革資金撥付、使用和項目審批制度，全面實行資金、項目、權利、責任“四到縣”制度。進一步完善扶貧資金監(jiān)管機制。

（5）創(chuàng)新和完善了精準扶貧工作管理機制和運行機制。建立健全了貧困縣黨政領導干部考核評價機制，把貧困人口變化率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增長率、農(nóng)民人均純收入及增長率等作為重要指標，納入州（市）、縣（市、區(qū)）領導班子和領導干部綜合考核評價以及云南省縣域經(jīng)濟發(fā)展爭先進位評價體系，制定了貧困縣、村和農(nóng)戶的動態(tài)退出機制，明確了退出標準、程序和時間表。

（6）創(chuàng)新社會參與機制。2015年以來，云南省啟動并不斷完善“掛包幫”“轉走訪”工作，建立健全了“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制。2016年擴大了滬滇對口幫扶范圍、增加了滇粵對口幫扶，社會扶貧的廣度和深度進一步增加，扶持資金大幅度提高，按照精準扶貧的要求進一步完善了社會扶貧的幫扶重點和方式。

2014年到2017年，云南省扶貧資金大幅度增長，累計投入扶貧資金（不含社會幫扶資金）約808.53億元，年均投入約202.13億元，比2011-2013年增加了1倍。 其中財政扶貧資金約380.53億元，年均投入約95.13億元，比2011-2013年增加了86.22%，信貸資金年均投入增加了1.11倍，均創(chuàng)歷史新高。

云南扶貧開發(fā)的主要做法和經(jīng)驗

（一）主要做法

1、強化財政扶貧資金投入的穩(wěn)定增長，不斷拓寬扶貧資金投入渠道

據(jù)不完全統(tǒng)計，1980年到2017年三十八年間，云南省累計投入各級財政扶貧資金900多億元，從1980年的0.5億元增加到了2017年的130多億元，增長了259倍。1980-2017年中央財政從0.5億元增加到71.75億元，增加了142.5倍。云南省級財政從1986年開始安排專項扶貧資金，1986-2017年從0.16億元增加到46億元，增加了286.5倍。

分階段看，從1986年實施大規(guī)模扶貧開始，各級財政扶貧資金快速增長，尤其是2014年實施精準扶貧以來，建立了財政專項扶貧資金穩(wěn)定增長機制，各級財政專項扶貧資金投入持續(xù)大幅度增長，屢創(chuàng)歷史新高。1986-2017年三十一年間，年均財政扶貧資金從1986-1993年的5.02億元增加到了2014-2017年的95.13億元，增長了17.95倍，詳見圖2。2011-2017年七年間，云南省財政專項扶貧資金從38.84億元增加到了130多億元，年均增長22.36%，其中，中央財政扶貧資金從25.16億元增長到了71.75億元，年均增長19.09%；省級財政專項扶貧資金從8億元增加到了46億元，年均增長33.82%，僅2014-2017年四年年均增長達到48.74%。各州（市）、縣（市區(qū)）財政不斷加大扶貧資金投入的同時，積極整合涉農(nóng)資金，用于貧困鄉(xiāng)村、貧困戶和貧困人口的脫貧攻堅，2016年，云南省88個貧困縣整合涉農(nóng)資金達236億元。

在財政扶貧專項資金外，中央還對云南貧困地區(qū)投入興邊富民轉移支付資金、國債資金、以工代賑資金等扶貧資金，云南省也投入地方債券資金用于扶貧開發(fā)。此外，云南省還投入信貸扶貧資金約1000億元，滇滬對口幫扶資金42.07億元，滇粵對口幫扶資金3億多元，中央機關企事業(yè)單位、省級機關企事業(yè)單位定點掛鉤扶貧、社會組織和外資扶貧還投入了大量幫扶資金。為精準扶貧精準脫貧提供了有效支撐。

2、著力改善貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務水平

改善水、電、路、廣播電視網(wǎng)絡、通訊等基礎設施和教育、醫(yī)療等公共服務一直都是云南扶貧開發(fā)的重要任務，也是貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富的重要基礎。主要是通過基礎設施和公共服務建設的規(guī)劃和資金向貧困縣傾斜，在貧困縣實施交通、水利、農(nóng)田、能源、通訊、學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生室、村級衛(wèi)生院等基礎設施建設，以及提升教育、衛(wèi)生公共服務水平的專項扶貧計劃或規(guī)劃，不斷改善了貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務。1986以來，云南省以穩(wěn)定解決貧困群眾溫飽和有穩(wěn)定經(jīng)濟收入來源為目標，財政扶貧資金的80%以上用于改善貧困地區(qū)基礎設施和公共服務，外來資金的絕大部分基本用于改善貧困地區(qū)基礎設施和公共服務。在專項扶貧開發(fā)中，基礎設施建設項目、以工代賑項目和整鄉(xiāng)整村推進項目主要起到了改善貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務的作用。

（1）基礎設施建設

1986年以來，云南省投入大量財政扶貧資金和部分扶貧專項貼息貸款，著力加強貧困地區(qū)水利和水電建設、鄉(xiāng)村公路建設、基本農(nóng)田（地）、通訊、學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室等基礎設施建設。1996年，從省到506個扶貧攻堅鄉(xiāng)都制定了“改土、治水、辦電、修路、綠色”五項脫貧工程計劃， 2001年以后，《云南扶貧綱要1》《云南扶貧綱要2》《云南脫貧攻堅規(guī)劃（2016-2020年）》中都把基礎設施建設作為重要內(nèi)容，不斷拓展基礎設施建設內(nèi)容、提高建設標準，貧困村退出9項標準中有8項是基礎設施建設，包括了道路硬化到村、通動力電、通廣播電視、通網(wǎng)絡寬帶、飲水有保障、衛(wèi)生室建設達標、有公共活動場所、適齡兒童有學上，每一項標準都有詳細的指標要求。因此2001年以來，尤其是2014年實施精準扶貧以后，各級政府投入了大量的財政扶貧資金、信貸資金，并整合相關部門的資金，著力建設鄉(xiāng)村道路、標準化鄉(xiāng)村衛(wèi)生院（室）、鄉(xiāng)村中小學校、改造農(nóng)村電網(wǎng)、建設廣播電視和網(wǎng)絡寬帶、建設安全飲用水設施、村組公共活動場所、基本農(nóng)田等基礎設施建設。另外，以工代賑項目1984年開始實施，中央財政專項資金，省級財政配套，1984-2017年累計投入約105億元，在云南貧困地區(qū)修建了大量的中小型水利、縣鄉(xiāng)村公路、基本農(nóng)田、學校、衛(wèi)生院（室），實施大量江河治理和水毀工程恢復、綠色希望工程等。

（2）整村推進增強了貧困村綜合發(fā)展能力

1999年，借鑒上海對口幫扶云南建設溫飽試點村的經(jīng)驗，云南省針對部分基礎條件較差、發(fā)展緩慢和部分特困農(nóng)戶居住條件簡陋的行政村，實施溫飽村建設，推行“安居+溫飽+社區(qū)發(fā)展”的扶貧方式，改善基礎設施條件和特困戶居住條件、發(fā)展與溫飽相關的、見效快的種養(yǎng)殖業(yè)，累計投入7800萬元，涉及16個州市117個縣495個行政村。2001年以來，整村推進項目成為云南扶貧開發(fā)的主要方式之一，2016年財政扶貧實行資金、項目、任務和責任 “四到縣”，實施精準扶貧“五個一批”以后，不再設整村推進項目，但是在實施基礎設施建設時仍然以自然村為單元整村實施。2001-2015年，按照《云南扶貧綱要1》、《云南扶貧綱要2》的要求，云南省實施了以貧困行政村或自然村為單元的整村推進項目，對貧困行政村或自然村，實施多元化（省州市、上海對口幫扶、中央和省級機關定點幫扶、外資項目、非公企業(yè)，投資渠道多元化，補助資金多元化）、大范圍（整村推進項目覆蓋了全省16個州市129個縣）、高起點（實現(xiàn)貧困村的全方位發(fā)展）、強措施（村級規(guī)劃為平臺整合資源）的幫扶，實行綜合開發(fā)，力求水、電、路、田、林綜合治理，產(chǎn)業(yè)、教育、文化、衛(wèi)生和社會保障體系共同發(fā)展，達到脫貧致富目標。十五年間累計投入各類扶貧資金約160億元，完成4878個行政村、2.53萬個自然村的整村推進，顯著改善貧困村基礎設施和公共服務。

（3）整鄉(xiāng)推進促進了貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨越發(fā)展

整鄉(xiāng)推進扶貧模式是云南創(chuàng)新的一種扶貧方式，是以貧困鄉(xiāng)為單元，以自然村為主戰(zhàn)場，以貧困農(nóng)戶為幫扶對象，以增加貧困群眾收入、基本消除貧困、構建和諧為目標，以資源大整合、社會大參與、群眾大發(fā)動、連片大開發(fā)為主要方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進、集中力量、重點突破、綜合開發(fā)。實踐證明，這是一種比較有效的模式，已經(jīng)成功實施了貧困人口的綜合扶貧開發(fā)。2001年以后根據(jù)《云南扶貧綱要1》，實施了100個特困民族鄉(xiāng)和100個邊境民族貧困鄉(xiāng)的扶貧，為后來創(chuàng)新的實施整鄉(xiāng)推進扶貧模式提供了有益的經(jīng)驗。2009年5月開始組織實施整鄉(xiāng)推進試點項目，實行一次規(guī)劃、二年實施、第三年檢查驗收，每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）投入省級以上財政扶貧資金600萬元。2011年《云南扶貧綱要2》把整鄉(xiāng)推進作為重要的扶貧措施，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入省級財政扶貧資金增加到2000萬元，并要求縣級每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合資金達到1億元以上。項目規(guī)劃圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎設施、社會事業(yè)、生態(tài)能源建設、科技推廣、民生保障和農(nóng)村基層組織建設等七大類建設項目。到2015年，云南省累計投入各類扶貧扶貧資金約250多億元，實施整鄉(xiāng)推進項目涉及16個州市262個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，顯著改善了貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務。

3、不斷提高貧困人口的自我發(fā)展能力

主要是通過改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口獲得金融貸款的機會、發(fā)展到戶增收產(chǎn)業(yè)、培訓勞動力轉移就業(yè)、強化教育扶貧和健康扶貧等扶貧方式，幫助貧困人口提高自我發(fā)展能力。

（1）安居工程建設保障了貧困農(nóng)戶有安全穩(wěn)固住房

1998年，云南省把解決部分居住條件簡陋狀況特困農(nóng)戶的安居問題作為扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容，并結合溫飽村建設、易地搬遷扶貧等項目，到2000年解決了1萬多戶特困戶的安居問題。2001-2010年十年間，云南省針對貧困地區(qū)200多萬農(nóng)戶開展了茅草房改造工程、地震民居安全工程、農(nóng)村危房改造工程、村容村貌整治、易地搬遷扶貧、工程移民搬遷、游牧民定居等不同形式、不同標準的新農(nóng)村建設。其中，2003年以來，累計投入財政專項扶貧資金14.54億元，對125個縣（市、區(qū)）1726個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9180個村委會5.5萬個村民小組40.25萬特困農(nóng)戶實施了破爛茅草房改造，并結合整村推進、以工代賑扶貧開發(fā)，改造了3.3萬戶，實現(xiàn)了貧困群眾世代期盼的安居夙愿，被貧困群眾稱為“第三次解放”。2011年《云南扶貧開發(fā)綱要2》提出到2020年消除農(nóng)村危房和人畜共居住房的目標，《云南脫貧攻堅規(guī)劃（2016-2020年）》中把有安全穩(wěn)固住房作為貧困戶脫貧的標準之一。到2015年，云南省實施扶貧安居工程14.6萬戶。2016年以來，各地按照標準對所有農(nóng)戶的住房進行排查，按照政策要求和標準，全面實施農(nóng)村危房改造工程，并結合易地搬遷扶貧，對農(nóng)村C、D級危房逐年進行改造或拆除重建，為無房戶建設安全穩(wěn)固住房。2013-2016年，云南省共投入中央和省級補助資金163.58億元，實施農(nóng)村危房改造169.72萬戶。

（2）易地搬遷扶貧提高了喪失生存條件貧困農(nóng)民的自我發(fā)展能力

易地搬遷扶貧是對基本喪失生存條件的地區(qū)的農(nóng)戶實施的一項特殊扶貧措施。1997年，云南省開始啟動易地開發(fā)扶貧試點。1999年，在云南省開始全面啟動，確定了移民人均補助標準是“縣內(nèi)轉移安置3000元，跨地州轉移安置6000元，其中，貧困縣省級補助70%，非貧困縣省級補助60%，其余由地縣配套。截至2001年底，16個地州近80個縣實施了易地扶貧，共投資無償資金8.51億元，投入扶貧信貸資金3億元，共轉移安置特困人口18.2萬人，還完成了1.5萬人易地扶貧勞務輸出。2002年，《云南扶貧開發(fā)綱要1》把易地開發(fā)扶貧作為重要的扶貧措施，提高了移民人均補助標準為“跨地州轉移安置8000元，州內(nèi)跨縣轉移安置6000元，縣內(nèi)轉移不少于5000元” ，這一標準一直實施到2011年；安置類型分為縣內(nèi)轉移安置、地（州、市）內(nèi)跨縣轉移安置、跨地（州、市）轉移安置等三類；安置方式主要是大規(guī)模集中安置、小規(guī)模分散安置、插花分散安置三種方式。2005年，易地開發(fā)扶貧作為一項特殊扶貧政策繼續(xù)加大實施力度，采取財政扶貧資金與以工代賑資金相結合的形式，按照就地、就近、小規(guī)模集中和插花安置為主的原則進行轉移安置，以縣內(nèi)轉移安置為主，嚴格控制跨地（州、市）轉移安置。2010年，云南省重新修訂下發(fā)了《云南省易地開發(fā)扶貧項目管理暫行辦法》等，不斷完善有關規(guī)章制度，規(guī)范了易地扶貧開發(fā)的項目和資金管理，明確了搬遷對象、補助標準、項目建設規(guī)范及搬遷后貧困農(nóng)戶的戶籍、土地調整等各項保護搬遷貧困群眾權益的政策。2001-2010年十年間， 16個州（市）115個縣（市、區(qū)）共轉移安置貧困群眾64.66萬人，經(jīng)調查統(tǒng)計，搬遷到安置區(qū)兩年以上的移民，有超過90%已基本解決了溫飽，部分實現(xiàn)了小康，搬遷到安置區(qū)不足兩年的人口，一部分當年就解決了溫飽。

2012年以來，云南省加大易地搬遷力度完善政策措施，強化工作力度，提高財政專項扶貧資金人均補助標準，各級政府統(tǒng)籌整合以工代賑、人畜飲水、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)網(wǎng)改造、土地整治等多種項目資金集中攻堅，易地扶貧搬遷與實行退耕還林還草等生態(tài)修復工程相結合，以產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)作為重要抓手，幫助搬遷群眾走出深山、進城入鎮(zhèn)。“十二五”時期，云南省共投入易地扶貧搬遷資金76億元，累計搬遷40余萬人。

易地搬遷扶貧實施了“五結合”：一是與其他扶貧舉措相結合，與基礎設施建設、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧、社會扶貧、小額信貸扶貧和外資扶貧相結合；二是與推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結合；三是與培育區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)相結合；四是與推進城鎮(zhèn)化相結合；五是與生態(tài)保護相結合。搬遷農(nóng)戶安置地實現(xiàn)了通公路、通電、通安全飲用水、通廣播電視、寬帶網(wǎng)絡及通訊，有文化活動場所“六通一有”，生產(chǎn)生活條件得以改善，搬遷農(nóng)戶基本實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧、有發(fā)展”。

（3）產(chǎn)業(yè)扶貧有效實現(xiàn)了貧困農(nóng)民穩(wěn)定增收

產(chǎn)業(yè)扶貧就是通過支持貧困地區(qū)依托資源優(yōu)勢，開發(fā)當?shù)貎?yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)來帶動貧困人口脫貧和致富的扶貧模式。1986年以來，各級政府就一直以信貸扶貧資金為主支持云南貧困地區(qū)的貧困農(nóng)戶發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，2004年以后，財政專項扶貧資金中也安排了產(chǎn)業(yè)扶貧資金，并不斷增加。信貸資金和財政產(chǎn)業(yè)扶貧資金依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，大力扶持貧困人口聚居的貧困地區(qū)調整產(chǎn)業(yè)結構，將產(chǎn)業(yè)扶貧與整村推進、連片開發(fā)、科技扶貧相結合，探索“以產(chǎn)業(yè)扶貧為線、以整村推進為點、整合資金、連片開發(fā)”的扶貧方式，為集中力量、整合資金提供更為有效的平臺和抓手，帶動貧困農(nóng)戶增收。產(chǎn)業(yè)扶貧堅持把發(fā)展一村一品的特色產(chǎn)業(yè)與構建扶貧產(chǎn)業(yè)帶相結合，堅持基地生產(chǎn)與農(nóng)戶小生產(chǎn)相結合，一方面，在整村推進項目中安排一定比例的資金，專項用于該貧困村的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，2008年開始投入財政專項資金通過無償資金、滾動發(fā)展、積極探索村級互助產(chǎn)業(yè)扶貧資金，以無償資金引導信貸資金放大倍增機制和信貸資金擔保機制；另一方面，充分發(fā)揮扶貧信貸資金在產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的重要作用，既以小額信貸到戶貸款直接扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也引導政府貼息貸款扶持的龍頭企業(yè)，通過“公司+基地+貧困戶”和訂單農(nóng)業(yè)等多種方式，解決貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展面臨的資金、技術、市場、信息等制約，既為貧困地區(qū)培育壯大一批可持續(xù)脫貧致富的重點產(chǎn)業(yè)，也幫助貧困戶穩(wěn)定增收。2014年，實施精準扶貧，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”是“五個一批”中的首要一批，是精準扶貧的重點，也是實現(xiàn)精準脫貧的核心動力，重點是通過信貸扶貧資金、財政產(chǎn)業(yè)扶貧資金和整合涉農(nóng)資金支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等，大力發(fā)展生態(tài)觀光、民族文化、休閑養(yǎng)生等鄉(xiāng)村旅游，拓寬貧困人口就業(yè)增收渠道。通過“企業(yè)+支部+合作社+貧困戶”、“家庭農(nóng)場或大戶+合作社+貧困戶”和訂單農(nóng)業(yè)等形式，將龍頭企業(yè)、發(fā)展大戶、貧困戶、扶貧資金四者有機結合，建立資金跟著貧困農(nóng)戶走、貧困農(nóng)戶跟著能人走、能人跟著產(chǎn)業(yè)項目走、產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走的機制，引導貧困農(nóng)戶進入產(chǎn)業(yè)鏈條，激發(fā)自身“造血”機能。云南省還開始試點電商扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等新的扶貧方式，產(chǎn)業(yè)扶貧形式更加多樣化。

（4）勞務輸出拓寬了貧困農(nóng)民增收渠道

1995年，云南省啟動了西南世界銀行扶貧項目勞務輸出分項目，把加強勞動力培訓作為重要手段，引入了貸款幫助貧困農(nóng)戶勞務輸出的模式。1999年，云南省借鑒了這一成功經(jīng)驗，明確把“勞務輸出”作為解決喪失生存條件的貧困農(nóng)戶溫飽和發(fā)展的一條重要途徑?！对颇戏鲐毦V要1》把勞務輸出作為一項重要的扶貧措施，與農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓相結合，加大了貧困地區(qū)勞動力輸出就業(yè)的力度。十年間，累計投入財政扶貧資金5.079億元，累計完成貧困地區(qū)勞動力轉移引導性培訓和技能性培訓236.89萬人?！对颇戏鲐毦V要2》也把農(nóng)村勞動力轉移培訓作為重要的扶貧措施，“十二五”期間培訓了85.9萬人。2014年實施精準扶貧，“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”是“五個一批”中的重要內(nèi)容，2015年以來，先后制定并實施《云南省技能扶貧專項行動方案》和《云南省農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)扶貧行動計劃（2016-2020年）》，農(nóng)村勞動力技能提升和轉移就業(yè)扶貧機制基本建立并不斷完善。各級政府建立了農(nóng)民工工作領導小組，下設技能扶貧和農(nóng)村勞動力專業(yè)就業(yè)（扶貧）工作辦公室，完善了就業(yè)服務體系，加大投入力度，人力資源和社會保障部門牽頭整合各部門的就業(yè)培訓和勞務輸出資源，加大對貧困地區(qū)貧困人口進行就業(yè)培訓和技能培訓的范圍和力度，增加了有組織規(guī)模化的勞務輸出就業(yè)人數(shù)。主要采取訂單、定向、定崗的方式，先后與北京、廣東、上海、福建、江蘇、浙江等6個省市區(qū)建立勞務輸出對接長效機制，設立“云南外出務工人員服務點”18個（省外8個、省內(nèi)10個）。2016年已新增轉移就業(yè)農(nóng)村勞動力75.7萬人（省外就業(yè)16.52萬人），其中建檔立卡貧困勞動力13萬人。通過貧困地區(qū)勞動力轉移培訓和就業(yè)的實施，接受培訓和轉移就業(yè)的貧困人口逐步開始由體力型輸出向技能型輸出轉變，貧困農(nóng)民的生活水平得到較大提高，思想觀念得到更新，生活方式得到改善，實現(xiàn)了“外出一人、致富一家，輸出一批、致富一方”目標。

（5）教育扶貧有效遏制了因學致貧問題

1986年開展大規(guī)模扶貧以來，教育扶貧就一直是扶貧開發(fā)政策中的重要內(nèi)容，但是一直是作為行業(yè)扶貧中的扶貧措施，未列入扶貧專項措施。2011年《云南扶貧綱要2》中，明確把“義務教育有保障”作為貧困人口脫貧標準中的重要指標之一；2014年以來，“發(fā)展教育脫貧一批”是“五個一批”的重要內(nèi)容之一，2016年制定并實施了《云南省加強教育精準扶貧行動計劃》。

①進一步完善了貧困人口的教育精準資助政策。從2016年開始，對云南省考入一本院校的建檔立卡貧困戶子女，以及考入一本至三本院校的迪慶藏區(qū)建檔立卡戶或家庭經(jīng)濟困難大學生，在本科學習期間，除享受其他資助政策外，由省級財政給予每人每年5000元的學費獎勵；對“直過民族”中建檔立卡貧困家庭在校學生除享受其他政策外，高等教育階段年生均學費獎勵5000元；對初、高中畢業(yè)生接受中等職業(yè)教育實施免費教育。

②完善貧困學生考試招生政策。實施面向農(nóng)村和貧困地區(qū)學生的三大專項計劃及免費醫(yī)學生、免費師范生招生計劃，增加貧困學生接受高等教育的機會。

③穩(wěn)步推進迪慶、怒江等深度貧困地區(qū)、“直過民族”聚居區(qū)、鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)十四年免費教育政策的實施，逐步推進11個“直過民族”和人口較少民族聚居區(qū)的十四年免費教育。

④實施了農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃和寄宿生生活補助兩項“全覆蓋”，實施“全面改薄”政策，大力推進職業(yè)教育扶貧，強化4個片區(qū)教育基礎設施建設，強化貧困地區(qū)人才培養(yǎng)機制。

（6）健康扶貧有效遏制了因病致貧問題

從1986年，我國開展大規(guī)模扶貧開始，醫(yī)療衛(wèi)生扶貧就一直是扶貧開發(fā)政策中的重要內(nèi)容，但是一直是作為行業(yè)扶貧中的扶貧措施，未列入扶貧專項措施。2010年在《云南扶貧綱要2》中，明確把“基本醫(yī)療有保障”作為貧困人口脫貧標準中的重要指標之一，精準扶貧精準脫貧把“健康扶貧”作為“七大工程”之一。2016年制定和實施了《云南省健康扶貧行動計劃（2016-2020年）》，2017年出臺了《云南健康30條》。

①貧困縣、鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生服務機構標準化建設成效較大。2016年末，云南省88個貧困縣除了5個縣外，均有1所二甲綜合醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準化建設完成率達到93.15%，村衛(wèi)生室標準化建設完成率將達到90.67%，初步實現(xiàn)“三個一”目標。

②創(chuàng)新幫扶機制和模式，強化貧困縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)。一是全面增強貧困鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務水平和能力，加大了農(nóng)村訂單定向免費醫(yī)學生招錄力度，落實特崗全科醫(yī)生每年每人6萬元的財政補助；開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院全科醫(yī)生培訓和鄉(xiāng)村醫(yī)生在職學歷教育；開展基本藥物合理使用培訓；開展了鄉(xiāng)村醫(yī)生簽約服務試點；落實和完善了鄉(xiāng)村醫(yī)生補助、養(yǎng)老和培養(yǎng)培訓政策，穩(wěn)定和優(yōu)化了鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍，逐步建立基層首診和科學的分級診療模式，啟動了以老年人、慢性病、孕產(chǎn)婦等重點人群為主的簽約服務。二是進一步深化了醫(yī)院對口幫扶機制。由云南省、上海市、部隊醫(yī)院共73所三級醫(yī)院對口幫扶云南省88個貧困縣95家縣級醫(yī)院，支受援雙方簽訂一對一幫扶五年的責任書，每年至少派出5名醫(yī)師進行幫扶，以科室建設、重點專科、人才培訓和新技術（適宜技術）為幫扶重點。

③創(chuàng)新體制機制改革，進一步提高貧困人口醫(yī)療保障水平。截至2016年末，云南省實現(xiàn)了建檔立卡貧困人口100%納入城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系、基本醫(yī)保參保率100%、大病保險參保率100%。

一是實行建檔立卡貧困人口免費參加醫(yī)保，并提高保障水平。農(nóng)村群眾參合率整體保持在98%以上，基本做到了應保盡保。

二是創(chuàng)新醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務質量和效率。2016年，云南省先后在農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，探索藥品采購供應制度改革，創(chuàng)新新農(nóng)合支付方式改革，在管理新農(nóng)合資金、控制費用、保障基金安全等方面做了有益嘗試。推行了“門診總額預付”、“按住院床日付費”、“DRGS付費”等新農(nóng)合支付方式改革。

三是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策向貧困人口傾斜。2016年，云南省明確各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)本地實際確定特殊困難人員的醫(yī)療待遇，原則上對建檔立卡的貧困人員個人實行縣域內(nèi)先診療后付費辦法，門診統(tǒng)籌中一般診療費由基本醫(yī)療保險基金全額支付；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院不設起付標準、合規(guī)醫(yī)療費用全額納入報銷；符合分級診療、按照轉診轉院規(guī)范住院的在現(xiàn)有報銷比例的基礎上提高5個百分點；按照2017年個人繳費標準，城鄉(xiāng)居民中的貧困人口個人繳費部分，省級按現(xiàn)行政策給予補助，差額部分由各地統(tǒng)籌資金，確保100%的建檔立卡貧困人口參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和大病保險。

四是精準識別精準施策。在建檔立卡數(shù)據(jù)基礎上，進一步核準因病致貧、因病返貧的貧困戶家庭情況，按照病種實行一戶一檔，將22類病種（現(xiàn)在是45個重點病種和48個次重點病種）納入重大疾病保障范圍，實行按病種定額（或限額）付費，不設起付線且將報銷比例提高到70%，尿毒癥和重度精神病患者達到90%。實行大病分類救治，明確聯(lián)動報銷比例，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，基本實現(xiàn)兜底保障，有效防止發(fā)生家庭災難性醫(yī)療支出。

④積極落實婦幼健康政策和計劃生育幫扶政策。建立了覆蓋城鄉(xiāng)婦女兒童的婦幼衛(wèi)生服務體系，繼續(xù)實施“關愛婦女兒童健康行動”，提高了農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩率，加強了婦女兒童重大疾病防治和兒童出生缺陷三級防治工作。提高了農(nóng)村計劃生育特殊家庭扶助金標準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建立完善了計劃生育特殊家庭聯(lián)系人制度和基本信息檔案管理；將低收入計劃生育特殊家庭納入了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助范圍。

4、采取特殊措施強化深度貧困群體幫扶

云南省的貧困地區(qū)、貧困人口始終集中在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊境地區(qū)等區(qū)域，少數(shù)民族貧困狀況十分嚴峻。2001年，云南貧困人口的分布由“點線面并存”轉變?yōu)椤包c線面并存，連線成片貧困凸顯”的狀態(tài)，貧困地區(qū)集中連片的特征更為突出，尤其是25個邊境縣、47個革命老區(qū)縣、“三江”沿岸地區(qū)、7個人口較少民族（后來增加為8個）、16個沿邊跨境民族、9個“直過民族”以及現(xiàn)有的“貧困死角”脫貧難度較大。當時云南省7個人口較少民族尚有約70%的人口年人均純收入在625元以下，處于絕對貧困狀態(tài)，其中，德昂族、阿昌族、布朗族貧困人口約占本民族人口的80%，獨龍族貧困人口接近本民族人口的90%。不僅貧困面大，而且貧困程度深，呈現(xiàn)出整體性貧困的特點。

從邊疆、民族、貧困的實際出發(fā)，2001年以來，《云南扶貧綱要1》要求把貧困人口相對集中的少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和自然環(huán)境條件惡劣的特困地區(qū)列為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，著力實施100個重點扶持民族特困鄉(xiāng)和100個左右重點扶持邊境民族貧困鄉(xiāng)?！对颇戏鲐毦V要2》和“十二五”規(guī)劃明確提出，以扶持邊遠、少數(shù)民族、貧困地區(qū)深度貧困發(fā)展為突破口，重點解決160萬深度貧困群眾溫飽問題，尤其是2014年實施精準扶貧精準脫貧以來，云南省在扶貧對象識別、幫扶等方面均向深度貧困地區(qū)、深度貧困鄉(xiāng)村、特困民族、特困群體、特困人口傾斜。先后制定了一系列邊境地區(qū)、少數(shù)民族聚居特困地區(qū)、人口較少民族、直過民族特困地區(qū)和特困民族的專項脫貧發(fā)展規(guī)劃和實施辦法，在扶貧開發(fā)實踐中逐步建立了對特殊困難群體和區(qū)域重點扶持機制，加大了對“直過民族”聚居區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的扶持力度，并把農(nóng)村貧困殘疾人、華僑農(nóng)場貧困職工納入了當?shù)胤鲐氶_發(fā)總體規(guī)劃。開展了普洱市鎮(zhèn)沅縣苦聰人、紅河州西雙版納州莽人克木人、文山州瑤族山瑤支系、普洱市瀾滄縣拉祜族、德宏州隴川縣景頗族特困村、文山州僰人、怒江州勒墨人、玉溪市山蘇人等深度貧困群體的重點幫扶，實施了瀾滄縣拉祜族聚居區(qū)356個深度貧困自然村的整村推進和易地扶貧搬遷，100個特困民族鄉(xiāng)和100個邊境民族貧困鄉(xiāng)的整鄉(xiāng)扶貧，開展了西雙版納州基諾族、布朗族等人口較少民族綜合扶貧開發(fā)，完成了怒江州獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶五年規(guī)劃三年行動計劃，啟動實施了寧蒗縣以深度貧困村綜合發(fā)展為主要內(nèi)容的扶貧攻堅大會戰(zhàn)，以及怒江州整州區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅大會戰(zhàn)。開展了11個“直過民族”和人口較少民族整族幫扶的專項扶貧工作，加大對怒江州、迪慶州等深度貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)力度。

通過重點幫扶，云南省深度貧困鄉(xiāng)村、深度貧困地區(qū)的基礎設施得到明顯改善，公共服務水平得到明顯提高，特色產(chǎn)業(yè)得到有效培植，生態(tài)環(huán)境逐步改善，特困群體溫飽問題得到有效解決，生產(chǎn)生活條件發(fā)生了巨大變化。2016年，11個“直過民族”和人口較少民族的貧困發(fā)生率下降到12.23%，其中獨龍族、怒族的貧困發(fā)生率下降到35%，傈僳族、拉祜族、景頗族、佤族、普米族等民族的貧困發(fā)生率下降到了30%以下。有力地促進了云南省邊疆穩(wěn)定、民族團結、社會和諧。

5、結合實際不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機制

（1）不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

改革開放以來，五個扶貧開發(fā)階段云南省都根據(jù)不同階段的貧困特點和要求創(chuàng)新扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。1986年，由沒有具體扶貧目標的經(jīng)濟增長減貧配以救濟式扶貧戰(zhàn)略向有目標瞄準型的開發(fā)式扶貧配以臨時性救濟戰(zhàn)略轉變。2007年又轉向扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障相結合的戰(zhàn)略。⑤“十二五”以來，針對新時期的貧困問題和貧困特點，云南省扶貧開發(fā)戰(zhàn)略再次發(fā)生了重大轉變，由不太精準的扶貧向精準扶貧轉變，由單純強調經(jīng)濟發(fā)展的開發(fā)式扶貧向注重經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展的開發(fā)與保護并重的發(fā)展型扶貧轉變；由地區(qū)經(jīng)濟綜合開發(fā)向區(qū)域綜合發(fā)展與扶貧到戶精準扶貧精準脫貧相結合轉變；由單純強調貧困地區(qū)基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等外在的“造血”功能向增強貧困人口素質和提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的內(nèi)外結合的“造血”功能轉變；由政府主導型扶貧向推動專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧聯(lián)動的“大扶貧”格局轉變。扶貧開發(fā)的主要目標從解決溫飽、鞏固溫飽、縮小差距，轉變?yōu)榉€(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。幫扶對象從以貧困縣為單元轉變?yōu)橐载毨姓?、貧困自然村、貧困農(nóng)戶及人口為幫扶單元，尤其強調瞄準建檔立卡貧困人口，聚焦11個直過民族和人口較少民族和深度貧困地區(qū)。幫扶措施中重點推進產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、貧困勞動力培訓轉移就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)補償扶貧、社會保障兜底扶貧等到村到戶項目，并對幫扶方式、幫扶標準做了明確規(guī)定。

（2）不斷創(chuàng)新“大扶貧”運行機制

2007年，云南提出以“大扶貧”的理念謀劃全省農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展全局，2011年以來，云南省不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)運行機制，從更大的范圍聚集扶貧資源、更高的層次聚焦深度貧困問題、更寬的領域初步構建了“黨政硬化責任、部門整合資金、統(tǒng)籌各類政策、定點掛鉤扶貧、滬滇扶貧協(xié)作、社會廣泛參與、群眾自力更生”的“大扶貧”格局，并不斷創(chuàng)新“大扶貧”運行機制。2015年以來，云南省啟動并不斷完善“掛包幫”“轉走訪”工作，建立健全了“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制，實行省、州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級干部整體聯(lián)動，要求確保每個貧困縣都有領導掛聯(lián)、每個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村都有領導和部門（單位）掛包，每個貧困戶都有干部職工掛幫，并要求不脫貧不脫鉤，2016年底云南省共有38名省級領導掛鉤幫扶4個片區(qū)、42個貧困縣，13335個部門（單位）定點幫扶88個貧困縣、4277個貧困村，63.4萬名干部結對幫扶159萬貧困戶。2016年以來，先后啟動了5家企業(yè)實行11個直過民族和人口較少民族整族幫扶行動計劃，創(chuàng)造性的采用企業(yè)幫扶與政府幫扶相結合的幫扶模式，創(chuàng)新專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧有機結合的扶貧機制。2016年5月，滇滬對口幫扶范圍由4州市26個縣擴大了12州市45個貧困縣，并增加了滇粵對口幫扶昭通市和怒江州13個貧困縣，幫扶力度和合作深度進一步加大。2016年10月，云南省啟動了2128家民營企業(yè)對口幫扶2066個貧困村共建為主要形式的“萬企幫萬村”精準扶貧行動。國家定點掛鉤單位由36家增加到64家，省級定點掛鉤單位由207家增加到260家，全面發(fā)動駐滇部隊師以上單位和近2000余家省屬非公企業(yè)以及一些民間機構、社團組織等也相繼參與了全省的社會扶貧開發(fā)工作。1990年以來，外資扶貧不僅引進了資金，幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改善住房、教育、醫(yī)療條件，促進了貧困地區(qū)的發(fā)展，而且還提供了國際社會的反貧困方式、經(jīng)驗和扶貧項目管理模式，培養(yǎng)了一批項目、資金的管理人才。

（3）不斷完善扶貧管理機制

①不斷完善和規(guī)范各級財政扶貧資金管理運行機制

2001-2004年，云南省人民政府頒布實施了《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》等一系列資金項目管理措施，進一步加強了財政扶貧資金的規(guī)范管理，推行資金管理使用的公示公告制。2005年，云南省出臺了《云南省財政扶貧資金管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，扶貧系統(tǒng)層層簽訂了責任狀，建立了上級監(jiān)督、監(jiān)察審計監(jiān)督、部門相互監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督五道監(jiān)督防線，并加強了扶貧資金的內(nèi)部審計，開展了財政扶貧資金的績效考核，有力遏制了扶貧資金違紀違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。2008年，云南省大膽創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧資金機制，著力推進村級互助資金模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實施了以無償資金引導信貸資金放大倍增機制和信貸資金擔保機制。2014年以來，云南省先后制定和完善了扶貧資金管理辦法，進一步完善和規(guī)范了財政扶貧資金的管理運行機制，建立財政專項扶貧資金投入穩(wěn)定增長機制，建立以考評結果為導向的競爭性資金分配機制，完善了扶貧資金監(jiān)管機制。

②不斷完善扶貧工作考核激勵機制

云南省不斷改革完善扶貧開發(fā)工作考核的相關辦法，強化部門責任，推動各部門加大對貧困地區(qū)和貧困人口的投入力度；先后頒布實施了一系列專項扶貧管理的文件，規(guī)范了各個專項扶貧政策的管理和考核。2014年4月，云南省在《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施意見》中明確提出，把貧困人口變化率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增長率、農(nóng)民人均純收入及增長率等作為重要指標，納入州（市）、縣（市、區(qū)）領導班子和領導干部綜合考核評價以及縣域經(jīng)濟發(fā)展爭先進位評價體系。省扶貧辦研究制定扶貧開發(fā)工作專項考核評價辦法，每年對州（市）和片區(qū)縣、扶貧開發(fā)工作重點縣黨政領導班子和領導干部進行考核，考核結果提供省委組織部，作為評價州（市）黨政領導班子和縣（市、區(qū)）委書記政績的重要依據(jù)之一。建立以考評結果為導向的競爭性資金分配機制，大幅提高獎補資金規(guī)模，優(yōu)先支持積極性高、脫貧愿望強、扶貧工作好、資金使用規(guī)范的貧困縣和扶貧項目。進一步完善扶貧開發(fā)工作監(jiān)督機制和考核激勵機制。

（4） 不斷創(chuàng)新基層黨建與扶貧開發(fā)“雙推進”扶貧方式

云南省圍繞黨建帶扶貧，扶貧保黨建，出臺了《關于開展扶貧開發(fā)與基層黨建整鄉(xiāng)雙推進工作的意見》，以扶貧開發(fā)整鄉(xiāng)推進為平臺，從體系建設、隊伍建設、陣地建設、資源優(yōu)化、服務建設、增收致富、服務群眾等7個方面實施雙推進，大力開展“創(chuàng)建培養(yǎng)黨員脫貧致富帶頭人、創(chuàng)建帶領脫貧致富黨支部”活動。2013-2015年，先后在116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了扶貧開發(fā)與基層黨建整鄉(xiāng)雙推進，2016年以來，云南省各地不斷加強基層黨建工作，創(chuàng)新“黨建+”的扶貧方式，進一步密切了黨群干群關系，提高了基層黨組織的凝聚力，為貧困地區(qū)精準扶貧精準脫貧的順利開展和取得好的成績提供了可靠保障和堅強支撐。

（二）云南扶貧開發(fā)的主要經(jīng)驗

1、堅持以科學規(guī)劃為龍頭，切實加大資金投入力度

科學合理的規(guī)劃，是實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的基礎性工作。1986年以來，云南省先后制定了一系列省級扶貧規(guī)劃，各個州（市）、貧困縣、鄉(xiāng)、村也都編制了扶貧攻堅規(guī)劃、計劃或實施方案，尤其是2014年實施精準扶貧精準脫貧，云南省做到了省、州、縣有脫貧攻堅規(guī)劃、鄉(xiāng)村有脫貧攻堅目標任務計劃、貧困農(nóng)戶有家庭脫貧方案和計劃。一直以來各級政府都嚴格按照扶貧開發(fā)綱要、規(guī)劃和每年的扶貧項目實施計劃，認真組織落實項目資金。2014年以來，多渠道整合資金，大幅度提高扶貧資金投入。為推進扶貧開發(fā)工作奠定了堅實的基礎。

2、堅持強化專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的合力作用

專項扶貧重點解決了與貧困群眾溫飽相關的難點問題，開展了整村推進、安居工程、村內(nèi)道路硬化、一村一品小產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動力轉移培訓、科技成果推廣轉化等項目。各行業(yè)部門按照職責分工，各司其職，能力協(xié)作，密切配合，在扶貧開發(fā)中把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，在資金項目等方面向貧困地區(qū)傾斜，開展了推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，加強基礎設施建設，大力發(fā)展社會事業(yè)，深入開展教育扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、科技扶貧，努力提高社會保障水平，重視生態(tài)環(huán)境和能源建設等一系列系統(tǒng)工程。社會扶貧充分發(fā)揮了定點扶貧、滬滇對口協(xié)作、部隊、企業(yè)、社會各界作用，形成資源整合、力量集成的扶貧合力。

3、堅持以貧困農(nóng)戶為首扶對象，把貧困人口集中連片地區(qū)作為主戰(zhàn)場，實施綜合扶貧開發(fā)

云南省不斷完善扶貧對象瞄準機制，堅持把貧困農(nóng)戶作為扶貧開發(fā)的首扶對象，不斷對建檔立卡貧困戶和貧困人口進行再識別，努力做到應扶盡扶、應退盡退。以人口較少民族、“直過民族”、深度貧困地區(qū)、25個邊境縣、4個連片特困地區(qū)的88個貧困縣等特困群體和貧困地區(qū)為重點扶貧對象，把扶貧項目、資金向省內(nèi)最邊遠、最偏僻、最困難的鄉(xiāng)村傾斜，主要通過實施安居溫飽、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會事業(yè)、素質提高、服務體系、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護與建設等各項綜合幫扶工程實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口的減貧，取得了較好的扶貧成效。

4、堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，增強可持續(xù)發(fā)展能力

云南省嚴格落實規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力，充分發(fā)揮土地、氣候等資源優(yōu)勢，支持貧困地區(qū)依靠科技進步發(fā)展特色、優(yōu)勢、高效的產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展方式轉變進程，大力實施產(chǎn)業(yè)化扶貧，發(fā)展公司、基地、園區(qū)、合作組織、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等多種方式帶動型產(chǎn)業(yè)化扶貧模式。加大優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局力度，推進集中連片開發(fā)，培植區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品向最適宜區(qū)集中，逐步形成具有貧困地區(qū)特色的主導產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)集群。

5、堅持以貧困人口的全面發(fā)展為核心，穩(wěn)定脫貧攻堅成效

三十年的扶貧開發(fā)實踐，云南省注重解決溫飽和鞏固溫飽、增加收入和提高生活質量與綜合素質、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和基礎設施建設、經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)與生態(tài)建設、貧困地區(qū)發(fā)展和貧困社區(qū)與農(nóng)戶發(fā)展的協(xié)調統(tǒng)一。

6、堅持以因地制宜創(chuàng)新精準幫扶模式為抓手，提高扶貧開發(fā)效益

1986年以來，云南省根據(jù)不同時期的貧困特點和難點，針對不同地區(qū)、不同群體不斷創(chuàng)新幫扶模式，努力提升扶貧開發(fā)項目和資金的效益，確保實現(xiàn)扶貧效益到戶。尤其是“十二五”以來，云南省聚焦4個集中連片特困地區(qū)88個貧困縣以及深度貧困人口聚居區(qū)、特殊困難群體，不斷加大投入力度，以整村、整鄉(xiāng)、整族、整縣、整州為單元，以整村推進和精準扶貧到戶為抓手，實行區(qū)域扶貧與精準扶貧相結合，不斷創(chuàng)新幫扶模式，提高幫扶的精準性，為推進精準扶貧方面做了一些有益的探索，取得了一定成效。2014年以來，在進一步完善扶貧對象建檔立卡數(shù)據(jù)庫的基礎上，扶貧開發(fā)項目、資金、措施全部聚焦建檔立卡的476個貧困鄉(xiāng)、4277個貧困村、194.6萬戶、700.2萬人，創(chuàng)新多種模式加快推進精準幫扶。

7、堅持以組織建設為保障，切實加強扶貧開發(fā)工作的領導

按照“省負總責、縣鄉(xiāng)抓落實、項目到村、幫扶到戶”的要求，云南省委、省政府、省級相關部門以及各州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府及相關部門都認真落實扶貧開發(fā)工作黨政一把手負責制，把扶貧開發(fā)工作列入各部門重要議事日程，切實加強組織領導。省級和州市級有關部門定期組織力量對資金到位情況、項目實施的績效、廉政情況等，進行專項督查；縣級政府及相關部門依據(jù)總體規(guī)劃和年度工作任務，細化規(guī)劃、明確任務、落實責任、整合資金，協(xié)調屬地社會資源參與扶貧開發(fā)，發(fā)動群眾，組織實施扶貧項目和活動；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級積極抓好村社基層組織建設，切實保障扶貧開發(fā)項目的實施質量。

云南省減貧成效

云南三十多年的農(nóng)村扶貧開發(fā)，促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村貧困人口逐年減少、農(nóng)民收入不斷增加、縣域經(jīng)濟發(fā)展明顯加快、基礎設施逐步加強、產(chǎn)業(yè)能力顯著提高、生態(tài)和人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)民自我發(fā)展能力得到提高，減貧成效顯著。

（一）貧困人口大幅度減少，減貧率有效提高

三十八年來，云南省貧困人口從1978年末的2000萬人下降到2016年末的373萬人、減少了1627萬人，貧困發(fā)生率由70%下降到9.8%。其中，云南省深度貧困人口（即絕對貧困人口）從1978年的2000萬下降2010到160.2萬，減少1839.80萬人。

1978-1985年、1985-1992年、1994-2000年、2001-2010年、2011-2016年等5個階段，云南省的年均減貧率分別是10.91%、11.11%、12.19%、11.79%和21.59%，分別年均減少貧困人口112.57萬人、87.71萬人、90萬人、69.71萬人和182.50萬人。其中，2011-2016年的年均減貧率快速上升，均比前4個階段提高了10個百分點以上。與全國相比，云南省1978-1985年、1985-1992年的年均減貧率分別比全國高出2.9個百分點和3.94個百分點，1985-1992年、1994-2000年的年均減貧率分別比全國低了0.74個百分點和0.96個百分點，到了2011-2016年的年均減貧率又略高于全國平均水平1.57個百分點，詳見圖2。云南省的減貧率變化趨勢說明進入精準扶貧精準脫貧時期以后，云南省減貧率迅速上升，并對全國的減貧作出了貢獻，2011-2016年，云南省的貧困人口占全國貧困人口的比重是8.35%，但是云南省的減貧人口占全國減貧人口的8.51%，比貧困人口比重高出0.15個百分點。

（二）貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平顯著提高

比較云南省各類貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民人均可支配收入（2014年以前為農(nóng)民人均年純收入）與云南省平均水平之間的變化，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣、省級扶貧重點縣以及2011年以來的88個貧困縣的農(nóng)村常住居民人均可支配收入都呈快速增長趨勢，尤其是73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和88個貧困縣增長非常顯著。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入從1100元增加到8108元，增加7008元，年均增長13.30%。2005年以來，73個國家扶貧重點縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入增長速度基本高于全省平均水平，其中2011-2016年增長較快，年均增長達到17.72%。2000-2016年、2011-2016年兩個階段分別比云南省平均水平的年均增幅高出1.34個百分點和2.98個百分點，詳見圖3和表1。

2006-2016年十一年間，25個邊境縣農(nóng)民收入變化較為顯著，農(nóng)村常住居民人均可支配收入從1641元增加到8225元，增加6584元，年均增長17.49%，分別比同期云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣和7個省級重點縣年均增幅高出2.59個百分點、0.25個百分點和2.30個百分點。其中2014-2016年增長最快，年均增幅達到了18.56%。2006-2016年、2014-2016年階段分別比云南省平均水平和73個國家扶貧重點縣年均增幅高出4.89個百分點和1.95個百分點，詳見圖3和表1。

2011-2016年六年間，88個貧困縣農(nóng)民收入變化尤其明顯，農(nóng)村常住居民人均可支配收入從3121元增加到8408元，增加了5287元，年均增長17.96%，分別比云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和7個省級重點縣同期平均增幅高出3.22個百分點、0.24個百分點、0.39個百分點和2.24個百分點。其中2014-2016年年均增幅16.62%，分別比云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣年均增幅高出2.95個百分點和0.01個百分點，但是分別比7個省級重點縣和25個邊境縣的年均增幅低了4.36個百分點和1.94個百分點，詳見圖3和表1。

綜上所述，云南省各類貧困地區(qū)的農(nóng)村常住居民人均可支配收入的年均增幅均高于云南省平均水平，云南省貧困地區(qū)的農(nóng)民收入實現(xiàn)了顯著增長。貧困地區(qū)的農(nóng)村常住居民人均可支配收入與云南省平均水平的差距不斷縮小，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣、省級扶貧重點縣以及2011年以來的88個貧困縣的農(nóng)村常住居民人均可支配收入占云南省平均水平的比重分別從2011年的75.67%、78.42%、97.23%和78.94提高到2016年的89.89%、91.19%、100.40%和93.21%。

（三）貧困地區(qū)整體經(jīng)濟水平明顯提高

1、73個國家重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增速均高于云南省平均水平。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣人均GDP從2003年以后呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣人均GDP從2207元增加到18452元，提高了16245元，年均增幅14.19%，比同期云南省年均增幅高出1.72個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣人均GDP從5674元增加到22870元，增加17196元，年均增幅14.96%，分別比同期73個國家扶貧重點縣和云南省年均增幅高出0.40個百分點和1.66個百分點。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣人均GDP從 3776元增加到21938元，增加18162元，年均增幅13.39%，比同期云南省年均增幅低了0.03個百分點，但是2005-2010年以及2012年、2103年和2016年等九年，7個省級扶貧重點縣的人均GDP增幅均高于云南省平均增幅。2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增幅分別是13.35%、14.10%，分別比同期云南省年均增幅高出1.24個百分點和1.99個百分點；7個省級重點縣的人均GDP年均增幅比同期云南省年均增幅低了0.60個百分點，但是2012年、2013年和2016年7個省級重點縣的增幅分別比云南省平均增幅高了2.96個百分點、2.56個百分點和0.86個百分點。由此說明，雖然近年來經(jīng)濟增長中7個省級重點縣的人均GDP波動較大，但是73個國家重點縣和25個邊境縣的人均GDP仍能保持較快增長，云南省貧困地區(qū)的經(jīng)濟顯著發(fā)展，貧困地區(qū)的人均GDP與云南省平均水平的差距不斷縮小，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP占云南省平均水平的比重分別從2011年的55.41%、65.48%提高到2016年的59.02%、73.15%，詳見圖4、圖5和表2。

2、73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值均呈快速增長趨勢。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值2007年以后呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從301.5億元增加到1924.13億元，提高了1622.63億元，年均增幅為12.28%，比同期云南省年均增幅高出1.25個百分點，2007年以來一直高于全省平均增幅。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從76.7億元增加到367.85億元，增加291.15億元，年均增幅為11.85%，比同期云南省年均增幅低了0.15個百分點，但是2006-2016年十一年間的年均增幅比同期云南省年均增幅高出1.44個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從176.4億元增加到685.84億元，增加509.44億元，年均增幅為14.54%，分別比同期73個國家扶貧重點縣、7個省級扶貧重點縣和云南省的年均增幅高出0.25個百分點、1.48個百分點和2.92個百分點。其中2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增幅分別是13.56%、14.51%，分別比同期云南省年均增幅高出1.25個百分點和2.20個百分點，7個省級重點縣的人均GDP年均增幅比云南省同期平均增幅低了1.18個百分點，但是2012年、2015年分別比云南省平均增幅高了2.96個百分點和0.86個百分點，詳見圖6、圖7和表3。

3、73個國家重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣人均一般公共預算收入年均增幅均高于云南省平均水平。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的人均一般公共預算收入都呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣人均一般公共預算收入從120元提高到1199.22元，提高了1079.22元，年均增幅為15.47%，比同期云南省年均增幅高出0.87個百分點。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣人均一般公共預算收入從203元增加到1555.96元，增加1352.96元，年均增幅為15.66%，比同期云南省平年均增幅低了0.85個百分點，但是，2006-2016年十一年間的年均增幅比同期云南省的年均增幅高出0.02個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣人均一般公共預算收入從278元提高到1473.21元，增加1195.21元，年均增幅為18.15%，分別比同期73個國家扶貧重點縣、7個省級扶貧重點縣和云南省年均增幅高出0.09個百分點、1.99個百分點和2.01個百分點。其中，2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的人均一般公共預算收入年均增幅分別達到13.70%、13.53%、13.16%，分別比同期云南省年均收入高出1.39個百分點、1.22個百分點和0.85個百分點，詳見圖8和表4。

（四）貧困地區(qū)面貌發(fā)生顯著變化

目前，云南省貧困地區(qū)發(fā)展實現(xiàn)了“六個呈現(xiàn)”：一是發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢。扶貧開發(fā)促進貧困地區(qū)綜合經(jīng)濟實力明顯增強，農(nóng)民收入大幅增加，基礎設施明顯改善，社會事業(yè)明顯加強，服務體系逐步建立，人居環(huán)境大為改觀，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)新格局。扶貧開發(fā)穩(wěn)妥地推進土地流轉，集中連片、成規(guī)模地發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化調整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結構，形成跨區(qū)域、上規(guī)模的“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展質量和效益，夯實農(nóng)民長遠脫貧增收的基礎。三是村莊呈現(xiàn)新面貌。扶貧開發(fā)既改善生產(chǎn)生活條件、發(fā)展增收致富產(chǎn)業(yè)，也加大了以改房、改水、改廁、改灶和治理“臟、亂、差”為重點的村莊整治力度，使貧困群眾居住環(huán)境明顯改善，村容村貌煥然一新。四是制度呈現(xiàn)新體系。通過扶貧開發(fā)工作探索，逐步建立和完善了有效的扶貧開發(fā)投入機制、資金整合機制、社會參與機制、組織保障機制、群眾主體作用發(fā)揮機制。五是能力呈現(xiàn)新提高。扶貧開發(fā)激發(fā)了貧困群眾脫貧致富的積極性，各地在實踐過程中，一方面，通過項目的實施加強對貧困群眾的科技培訓，通過教育扶貧資助貧困農(nóng)民家庭子女接受中、高等職業(yè)教育，加大對貧困地區(qū)人才培養(yǎng)的力度，通過農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓加快了轉移貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力鄉(xiāng)向城鎮(zhèn)和非農(nóng)行業(yè)的轉移；另一方面，通過建立健全專業(yè)協(xié)會等農(nóng)民自助組織，提高了農(nóng)民的組織化程度。貧困農(nóng)戶自我發(fā)展能力得到明顯提升。六是基層組織呈現(xiàn)新氣象。扶貧開發(fā)開展培育先進黨組織和黨員干部致富帶頭人活動，把致富帶頭人培養(yǎng)成村兩委班子成員，把兩委班子成員培養(yǎng)成致富帶頭人，加強基層兩委班子建設，積極創(chuàng)先爭優(yōu)，發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。為促進邊疆穩(wěn)定、民族團結、社會和諧發(fā)揮了重要作用。

（五）以自然村為單位的特困群體和特困區(qū)域精準幫扶模式成效顯著⑥

1、瀾滄江拉祜族聚居區(qū)特困群體溫飽問題得到有效解決。2011-2012年，云南省累計投入9135萬元，針對瀾滄縣拉祜族356個深度貧困自然村的幫扶需求，實施了整村推進和易地扶貧搬遷相結合的幫扶模式。通過重點幫扶，貧困地區(qū)基礎設施得到明顯改善，特色產(chǎn)業(yè)得到有效培植，社會事業(yè)明顯進步，生態(tài)環(huán)境逐步改善，生產(chǎn)生活條件發(fā)生了巨大變化，特困群體溫飽問題得到有效解決。

2、獨龍族聚居區(qū)實現(xiàn)全面發(fā)展，獨龍族生存問題得到有效解決。2009-2014年，獨龍江整鄉(xiāng)推進整族幫扶累計投入各類資金13.04億元（其中公路建設資金7.8億元），以行政村為單元，以自然村為重點，按照缺什么補什么的原則，實施了安居溫飽、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、素質提高、生態(tài)環(huán)境保護與建設六大工程，對獨龍族聚居區(qū)實施了全面幫扶，基礎設施得到了巨大改善，群眾生產(chǎn)生活水平得到了較大提高，全鄉(xiāng)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，兌現(xiàn)了黨中央國務院和省委省政府“不能讓一個兄弟民族掉隊”的莊嚴承諾，為獨龍族群眾早日實現(xiàn)與其他兄弟民族一道過上小康生活的美好夢想打下了堅實的基礎。

3、寧蒗扶貧攻堅大會戰(zhàn)有效解決了深度貧困人口的生存和發(fā)展問題。2011-2014年，寧蒗縣開展了以深度貧困村綜合發(fā)展為主要內(nèi)容的扶貧攻堅大會戰(zhàn)，針對15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)所確定的77個村委會105個深度貧困自然村、6630戶25143名深度貧困人口的致貧因素，以自然村為單元，以整村推進、安居工程、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、素質提高等工程為載體，項目落實到村到戶，因村施策，分類實施。采取就地扶持93個村和易地搬遷12個村結合、小規(guī)模集中和零星插花安置結合的方式，深入解決貧困群眾的脫貧發(fā)展問題。整村推進，分批攻堅。根據(jù)貧困村的貧困程度，采取難易結合、連片實施、分批推進的方式，確保實施一個村，改變一個村，發(fā)展一個村。截至2014年末，累計投資4.4億元，81個深度貧困村達到“四通七有”目標，實現(xiàn)5540戶共2.1萬深度貧困人口脫貧。

（六）連片特困地區(qū)實施基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)扶持為重點的綜合性扶貧成效初顯

一是怒江扶貧開發(fā)大會戰(zhàn)有效提升了全州的整體發(fā)展能力，為按期實現(xiàn)脫貧、摘帽打下了堅實基礎。2013年12月，怒江州開展了以州為單位的扶貧攻堅大會戰(zhàn)，針對怒江州4個縣建檔立卡5.75萬戶20.3萬貧困人口，重點瞄準5.89萬深度貧困人口和524個深度貧困村，采取就地扶持和易地搬遷方式進行扶貧攻堅，實施了民生改善、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、生態(tài)建設五大工程，截至2014年末，累計投入省級財政專項資金2億元，財政專項扶貧資金3.45億元，人均投入2685元，投入信貸資金1.66億元。啟動實施了8個整鄉(xiāng)推進、162個整村推進、856戶易地扶貧搬遷、4000戶安居工程，開展了一批特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧項目，貧困村基本實現(xiàn)了通路、通水、通電、通信的“四通”目標。

二是紅河南部山區(qū)六縣以產(chǎn)業(yè)為重點綜合扶貧成效初顯，貧困問題得到有效緩解。紅河南部六縣2013年建檔立卡貧困人口58.42萬人，貧困發(fā)生率33.9%，六個縣農(nóng)民人均純收入平均數(shù)4025元，其中建檔立卡農(nóng)戶農(nóng)民人均純收入平均數(shù)僅為1676元，貧困深度指數(shù)平均數(shù)達到0.271。2013年以來，累計投入資金42.88億元，人均貧困人口投入約7340元，全面實施了民生改善、產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施、生態(tài)建設、就業(yè)促進五大工程，有效解決了深度貧困人口的溫飽問題。截至2014年末，紅河南部山區(qū)減少貧困人口9.61萬人。

（七）貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐能力加強

截至2016年，云南省成立了5000家農(nóng)林專業(yè)合作社，其中省級示范社520家，貧困群眾的組織化程度和對接市場的能力大幅提高。云南省貧困地區(qū)充分利用省級以上財政產(chǎn)業(yè)扶貧資金和信貸扶貧資金，圍繞村有特色產(chǎn)業(yè)、戶有增收項目的目標，集中扶持發(fā)展了一大批特色經(jīng)濟項目，形成了“公司+合作社+貧困戶”、“公司+支部+合作社+貧困戶”、“政府+金融+企業(yè)+合作組織+貧困戶”、“家庭農(nóng)場+合作社+貧困戶”等多種產(chǎn)業(yè)扶持模式和貧困戶利益聯(lián)結機制，扶貧貼息貸款扶持全省扶貧企業(yè)約800個，項目覆蓋全省90多個縣市區(qū)，帶動貧困農(nóng)戶上百萬戶，推動了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；扶貧小額到戶貸款覆蓋全省124個縣市區(qū)的1200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近1.6萬個村（次），扶持貧困農(nóng)戶近120萬戶（次），受益農(nóng)戶年戶均增收約2000元。電商扶貧、光伏扶貧和旅游扶貧讓近30萬戶貧困戶直接受益。資產(chǎn)收益扶貧也正在嘗試。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了由方式不多、后勁不足向產(chǎn)業(yè)多樣、規(guī)模發(fā)展的巨大轉變。

（八）貧困地區(qū)基礎設施明顯加強

貧困地區(qū)新增和改建了農(nóng)村公路，提高了縣、鄉(xiāng)、村的公路通達能力，改善了交通運輸條件，2016年末，云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、建制村公路通暢率分別達到100%和88%；改善了灌溉條件，旱澇保收面積大幅度增加；不少貧困村實現(xiàn)了“四通七有”，解決和改善了當?shù)刎毨丝诘娘嬎踩珕栴}，生產(chǎn)生活條件發(fā)生了翻天覆地的變化，為貧困人口脫貧發(fā)展提供了有利條件。

（九）貧困地區(qū)公共服務水平顯著提升

貧困地區(qū)社會公共事業(yè)建設屢創(chuàng)佳績，在各部門的共同努力下，規(guī)劃實施屢創(chuàng)佳績，扶貧項目取得重大進展。2016年，云南省實現(xiàn)全省“戶戶通電”目標。88個貧困縣，學齡兒童入學率達到97.8%，勞動力平均受教育年限達到7.2年；縣、鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設不斷完善，醫(yī)療衛(wèi)生體系基本健全，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有衛(wèi)生院，99.2%的行政村設有衛(wèi)生室，醫(yī)療救助“一站式”即時結算工作在云南省范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的農(nóng)戶達到98.47%，大病保險和醫(yī)療救助覆蓋面不斷擴大，有病能及時就醫(yī)的人口比重達到90.6%。參合農(nóng)民受益率達到319.24%；農(nóng)村居民最低生活保障制度不斷完善，逐年提高補助標準，2016年云南省平均保障水平提高到3175元，有151.34萬農(nóng)村貧困人口享受著最低生活保障的扶持。

（十）貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件不斷改善

2000-2010年，結合“七彩云南”保護行動、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)環(huán)境保護工程，著力改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境，共建設沼氣池83.22萬口，推廣節(jié)能灶44.14萬口，80個重點縣建設生態(tài)林2385.5萬畝。2011年以來，云南省深入推進“七彩云南”保護行動和森林云南建設，結合天然林保護、退耕還林還草、生態(tài)修復和保護、河流治理等生態(tài)環(huán)境保護工程，建立健全了河長制，治理水土流失649.88平方公里，88個貧困縣2014年實施退耕還林還草421畝，2016年新增經(jīng)濟林248萬畝，并在全省強化生態(tài)脫貧，提供生態(tài)護林員崗位4.54萬個，帶動17.58萬貧困人口脫貧的同時，加大了貧困地區(qū)建設和保護生態(tài)林的力度，著力改善生態(tài)環(huán)境。

未來三年云南省扶貧開發(fā)面臨的主要問題和困難

（一）貧困面大，貧困程度深，精準扶貧面臨最難啃的“硬骨頭”

云南省有4個集中連片特困地區(qū)，88個貧困縣占云南省129個縣（市區(qū)）的68.22%，其中有73個國家重點縣、6個省級重點縣、9個片區(qū)縣；有64個民族地區(qū)縣、22個邊境縣、27個深度貧困縣。云南省73個國家重點縣、85個片區(qū)縣，分別占全國592個重點縣的12.33%、680個片區(qū)縣的12.5%。目前，云南省貧困人口主要集中在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)、邊境地區(qū)，呈“大分散，小集中”，點、片、線并存的格局，云南貧困地區(qū)分布廣、貧困面大。隨著精準扶貧的不斷推進，越往后扶貧開發(fā)難度越大，貧困深度越深。

云南是全國貧困程度較深的省份，且州（市）、縣（市、區(qū)）之間貧困程度差距大。從1978年以來，3個貧困標準不同時期的貧困發(fā)生率，云南省的貧困發(fā)生率一直遠高于全國的貧困發(fā)生率。1978年標準，云南省的貧困發(fā)生率按照云南自己定的低標準基礎上與全國的差距從1978年39.3個百分點下降到2000年的1.3個百分點，但是2000年與全國統(tǒng)一標準后，云南的絕對貧困發(fā)生率與全國的差距上升到8.34個百分點，2001年下降到4.7個百分點，2002年上升到5.7個百分點，之后逐步下降到2005年4.46個百分點。2008年標準，2000年云南省低收入貧困發(fā)生率與全國的差距上升到19.43個百分點，2010年下降到5.8個百分點。2010年標準，2010年云南的貧困發(fā)生率與全國的差距上升到22.8個百分點，到2016年下降到了5.3個百分點，詳見圖9。在《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2016》分析中，2015年云南省貧困地區(qū)貧困人口448萬人，貧困人口全國最多，是全國僅有的兩個貧困人口在400萬以上的省份之一，貧困發(fā)生率17.4%，僅次于西藏和甘肅兩省。

分縣（市、區(qū)）看，2015年，云南省129個縣（市區(qū)）中貧困發(fā)生率比云南省的貧困發(fā)生率（12.71%）高的有49個縣（市、區(qū)），占云南省129個縣（市、區(qū)）的38.76%，其中，貧困發(fā)生率在12.71-22.70%，即高于全省貧困發(fā)生率10個百分點以下的有25個縣；貧困發(fā)生率在22.71%-32.70%，即高于全省貧困發(fā)生率10-20個百分點之間有17個縣；貧困發(fā)生率在32.71%-42.70%，即高于全省20個百分點以上的有7個縣，而且貧困發(fā)生率最高的福貢縣達41.96%，分別比云南省和全國貧困發(fā)生率高出29.25和36.26個百分點。

根據(jù)2014年云南省建檔立卡數(shù)據(jù)庫資料顯示，云南省的深度指數(shù)達到0.16，且貧困深度指數(shù)的地區(qū)差異較大，從州市看，貧困深度指數(shù)超過平均水平的有6個州市，最高的怒江州達到了0.31，比最低的昭通市0.057高了4.16倍。從縣域貧困深度指數(shù)反映，129個縣（市、區(qū)）的平均貧困深度指數(shù)是0.079，比州市平均水平低了1倍多，但是縣域之間的差距更大，貧困深度指數(shù)超過縣域平均水平的縣市區(qū)有89個，占68%，其中超過縣域平均水平1倍以上的高達62個，占48%。

（二）貧困人口規(guī)模大，致貧因素復雜

2015年末，云南省有貧困人口471萬人，僅次于貴州省。2016年末，云南省的貧困人口還有373萬人。2012-2016年，云南省貧困人口占全國貧困人口的比重從8.12%提高到了8.60%，提高了0.48%百分點，呈不斷提高的趨勢，詳見圖10。

2014年以來，云南省針對貧困戶致貧因素制定了一系列的精準扶貧幫扶措施，但是云南省建檔立卡貧困戶致貧因素復雜，尤其是因病致貧、因技術致貧、缺勞力致貧和自身發(fā)展能力不足致貧等主要致貧因素，不是短時間內(nèi)就能完全解決，需要長期的扶持和幫助。目前，還難以有根本性的改變。根據(jù)云南省建檔立卡貧困戶致貧原因數(shù)據(jù)分析，目前云南省建檔立卡貧困戶中，缺技術致貧、因病致貧、缺資金致貧、缺勞力致貧、自身發(fā)展力不足致貧分別占貧困戶總數(shù)的26.57%、19.96%、15.68%、8.73%和7.83%，是主要的致貧因素。此外，因殘致貧占6.64%；因學致貧占5.12%；交通條件落后致貧占4.54%；缺土地致貧占2.35%；因災致貧占1.66%；缺水致貧占0.93%；因婚致貧0.52%。⑦

（三）少數(shù)民族貧困問題突出

云南地處西南邊陲，是我國少數(shù)民族最多的省份。全省轄16個地州市，民族自治州有8個，民族自治縣29個，加自治州所屬縣共77個，占云南省總縣數(shù)的60%。云南省88個貧困縣中有61個縣是民族縣，分別占云南省貧困縣總數(shù)和總縣數(shù)的69.32%和47.29%，其中有51個民族貧困縣是國家扶貧開發(fā)重點縣?，F(xiàn)有5000人以上的少數(shù)民族25種，其中特有少數(shù)民族15個，有16個少數(shù)民族與緬甸、老撾、越南等國跨境而居，還有9個“直過民族”和8個人口較少民族。解放以來，少數(shù)民族地區(qū)的社會經(jīng)濟得到較大的發(fā)展，但貧困狀況仍然十分嚴峻。2015年，云南省特有的15個少數(shù)民族，貧困發(fā)生率高達28.2%，高出云南省15.5個百分點，部分少數(shù)民族處于深度貧困和整體貧困狀態(tài)。⑧目前，云南省貧困地區(qū)少數(shù)民族貧困人口有204.31萬人，占貧困人口的45.65%。11個“直過民族”和人口較少民族貧困人口為46.83萬人，占全省貧困人口總數(shù)的10.46%。⑨邊境地區(qū)少數(shù)民族貧困人口比例高達72.5%。

（四）區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡，收入差距仍然較大

2016年，云南省農(nóng)村常住居民人均可支配收入為9020元，僅為城鎮(zhèn)居民可支配收入28611元的31.53%，是全國農(nóng)村常住居民人均可支配收入的72.96%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入的比率，全國為1∶2.72，云南為1∶3.17，仍然超過了國際公認的1∶3的警戒線。云南88個貧困縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入8408元，73個國家重點扶持縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入為8108元，分別是云南省農(nóng)村常住居民人均可支配收入的93.21%和83.89%，是全國的68.01%和65.58%。云南省88個貧困縣中農(nóng)村常住居民人均可支配收入最高的羅平縣為12254元，最低的怒江州福貢縣僅為5092元，相差7162元、2.4倍。

（五）扶貧開發(fā)資金的供需“缺口大”

云南扶貧開發(fā)的資金主要是依靠各級財政投入，以中央財政和省級財政為主，州市、縣級配套。通過建檔立卡識別出的全省農(nóng)村貧困人口多分布在高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)、邊境一線，是云南省扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。要實現(xiàn)精準脫貧，有專家估計人均專項扶貧資金投入需達3萬元，需投入1722億元。2016年，云南省投入省級以上財政扶貧專項資金創(chuàng)歷史新高，但人均僅為3156.84元，2011-2016年六年間，累計投入省級以上財政扶貧專項資金455.62億元，缺口較大。由于受交通、自然等條件限制，施工環(huán)境差，原材料供應地遠，物資運輸困難，出現(xiàn)了大量的二次搬運，加之原材料成本抬升和農(nóng)村用工價格的提升，貧困地區(qū)扶貧項目實施成本遠高于其他非貧困地區(qū)，深度貧困地區(qū)的投入成本更高。但是，88個貧困縣，尤其是73個國家重點縣和27個深度貧困縣是典型的吃飯財政，財政自給能力很低，扶貧資金投入供需缺口更大。因此，隨著云南省精準扶貧精準脫貧各項工作的不斷推進，扶貧成本不斷提高，扶貧開發(fā)的資金供需矛盾日益突出。

（六）現(xiàn)有扶貧開發(fā)機制缺乏資源合理配置和整合機制

國外擺脫貧困的成功經(jīng)驗表明， 扶貧資源的有效整合（如扶貧政策與扶貧資金的整合、國內(nèi)外扶貧資源的整合、貧困地區(qū)物質資本與社會資本的整合等）有利于扶貧開發(fā)效率的提高。⑩然而，現(xiàn)有的扶貧開發(fā)機制中資源整合方面還存在諸多問題，如不同部門牽頭負責、多部門合作的能力建設政策體系仍呈現(xiàn)出財政政策運用得較多而其他政策明顯不足，財政、稅收、金融和投資等各種政策難以相互配合；基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、技能提升培訓、社會保障等方面的資金來源龐雜、多頭林立的資金管理體制使資金利用率低下，基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、技能提升培訓等方面的項目資金現(xiàn)有分配方式導致資金使用分散、項目配置與實際需求不匹配、重點不突出等；大部分縣（市、區(qū)）各行業(yè)各部門扶貧資源投入各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調和管理監(jiān)督，導致資源利用率不高；貧困地區(qū)特有的社會資本在扶貧開發(fā)機制設計和實施過程中往往被忽視，不能得到合理的引導和運用。

（七）產(chǎn)業(yè)扶貧面臨困境，貧困農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收難度大

產(chǎn)業(yè)是脫貧之基、致富之源、強縣之本。產(chǎn)業(yè)扶貧就是依托貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)來帶動貧困人口脫貧和致富的扶貧模式?！巴ㄟ^產(chǎn)業(yè)發(fā)展一批”是脫貧攻堅“五個一批”中的首要一批，是精準扶貧的重點，也是實現(xiàn)精準脫貧的核心動力。云南貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧是以高原特色農(nóng)業(yè)為重點，但是目前云南農(nóng)業(yè)面臨三大困境：

1、生態(tài)環(huán)境退化，自然條件約束，限制了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間。由于云南省國土面積中山區(qū)面積占94%，農(nóng)業(yè)以山地農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎較薄弱，農(nóng)業(yè)基本建設成本高、投入不足，生產(chǎn)力提高緩慢，使農(nóng)業(yè)處于低水平發(fā)展之中，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間嚴重受限。同時，云南省水資源空間和時間上分布不均，水利工程建設滯后，水利設施分布不夠合理，農(nóng)業(yè)保障功能不足，受資源環(huán)境的約束較大。隨著云南省工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展占用大量優(yōu)質農(nóng)用地，同時地膜化肥的長期使用，加上不良的耕作習慣導致云南省耕地總體質量下降，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率降低。近年來，連續(xù)干旱以及冰凍、風災、蟲災、滑坡泥石流等自然災害瀕發(fā)嚴重影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2、農(nóng)田水利基礎設施差，嚴重制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和品質提升。云南省耕地有效灌溉面積僅占耕地面積的45%，高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田占耕地面積不到三分之一。畜牧生產(chǎn)設施設備落后，規(guī)模養(yǎng)殖比例僅達到40%。農(nóng)機裝備水平低，農(nóng)機耕種收綜合機械化水平僅為44.5%，低于全國平均水平15個百分點。現(xiàn)代化設施農(nóng)業(yè)規(guī)模小，抵御自然災害的能力低。

3、云南農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，農(nóng)村三產(chǎn)融合還處于起步階段，難以保障貧困農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收。云南農(nóng)林牧漁業(yè)開發(fā)程度較低仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，土地利用率和產(chǎn)出率低于全國平均水平仍然以出售原料為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)鏈短，價值鏈尚未形成，農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸的空間大，難度也很大，與二產(chǎn)、三產(chǎn)融合發(fā)展較差。優(yōu)質、高效、精品的高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，尚未構建起完整有效的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。一些新、奇、特且具有重大開發(fā)價值的特色產(chǎn)業(yè)還尚待發(fā)掘。具有地理標志、中國馳名商標和中國名牌的產(chǎn)品仍然較少，產(chǎn)品輻射帶動能力不強。規(guī)模化生產(chǎn)基地配套設施不完善，優(yōu)勢特色產(chǎn)品耗損大，增值低。

（八）自然環(huán)境保護與扶貧開發(fā)的矛盾更加凸顯

云南是長江、珠江等大江大河的上游，全省50%以上的國土面積為天然林保護區(qū)、生態(tài)公益林區(qū)和自然保護區(qū)，承擔著流域內(nèi)生態(tài)保護的重任，屬于禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域。全省石漠化土地達4323萬畝、占國土總面積的15.35%，129個縣（市、區(qū)）中有65個縣需要重點治理，且大部分為貧困地區(qū)，在國家沒有建立完善的生態(tài)效益補償機制情況下，生態(tài)保護、環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾異常突出。

云南實施精準扶貧精準脫貧的政策建議

（一）進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧是實施脫貧攻堅的核心

1、強化扶貧產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的有效銜接

習近平總書記強調指出，“要把推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向”，國內(nèi)外的成功經(jīng)驗也顯示，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須按照農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的要求，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結構，著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質增效，為此，貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)必須做到“四個突出、四個強化”：一是突出特色、強化品質。綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、生態(tài)環(huán)境等因素，以生物資源產(chǎn)業(yè)為主攻方向，大力發(fā)展優(yōu)質、高效、生態(tài)、綠色、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，走特色與品質并重的發(fā)展之路，實行品質保障下的適度規(guī)模經(jīng)營，向特色要競爭力，向品質要生產(chǎn)力。二是突出市場、強化效益。抓住抓準市場需求，大力推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，在特、精、優(yōu)上下功夫，提高農(nóng)產(chǎn)品供給的質量和效率。三是突出綠色、強化安全。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，用好用活貧困地區(qū)生態(tài)綠色牌，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質量檢測檢驗體系，切實把生產(chǎn)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。四是突出融合、強化增效。加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，著力推進精深加工，發(fā)揮貧困地區(qū)自然環(huán)境優(yōu)良、文化底蘊深厚、民俗特色突出的優(yōu)勢，大力推進休閑養(yǎng)生農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展，推動貧困地區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的質量效益和競爭力。

2、創(chuàng)新政府的產(chǎn)業(yè)引導機制，構建政府與市場協(xié)同發(fā)力新機制

有效的產(chǎn)業(yè)扶貧必須由政府和市場合力協(xié)調推進。政府既要避免以行政手段直接干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也不能片面依賴市場作用，因此必須創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)引導機制，構建政府與市場協(xié)同發(fā)展機制。云南有的縣通過“以獎代補、以資代勞”的幫扶模式，在產(chǎn)業(yè)扶貧中以村委會為單元，政府和企業(yè)明確提出產(chǎn)業(yè)項目清單，給予發(fā)展本村主導產(chǎn)業(yè)的貧困戶以較高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金的差異化獎補政策，激勵和引導了貧困村、貧困農(nóng)戶發(fā)展“一村一品”產(chǎn)業(yè)。今后，各級政府應著力做好以下重點工作，一是創(chuàng)造特色產(chǎn)業(yè)成長的內(nèi)部條件，并有效改善外部環(huán)境，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，運用財政、金融等杠桿對產(chǎn)業(yè)進行整體調節(jié)和干預。二是政府投資建設產(chǎn)業(yè)平臺，統(tǒng)一行使建設、管理、服務等職能。三是引導企業(yè)參與構建政府與市場協(xié)同發(fā)展新機制，促使產(chǎn)業(yè)平臺實現(xiàn)市場化建設、企業(yè)化管理、專業(yè)化發(fā)展。

（二）充分調動貧困人口脫貧攻堅的內(nèi)生動力是關鍵

賦予貧困農(nóng)戶選擇權，啟動貧困農(nóng)戶的內(nèi)生動力。內(nèi)生動力本質上是人的主觀能動性，而內(nèi)生動力的外化就是改造客觀世界的實踐活動。十九大報告中強調，扶貧要與扶志、扶智相結合，最重要的就是強化貧困人口在脫貧攻堅中的主體性。云南省在精準扶貧實踐中已經(jīng)積累了一些有益的經(jīng)驗。有的縣（市、區(qū)）在產(chǎn)業(yè)扶貧中，對貧困戶實行了“產(chǎn)業(yè)項目疊加、種養(yǎng)殖結合”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，在產(chǎn)業(yè)品種和規(guī)模選擇上，給予貧困農(nóng)戶一定的選擇權，鼓勵“多干多得、早干早得”，激發(fā)了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性和主動性。有的縣（市、區(qū)）實行 “一戶一辦法、量力而行、鼓勵多干”的政策舉措，強化了需求導向和農(nóng)民的主體地位，為提高貧困人群的自我發(fā)展能力及鞏固扶貧成效打下了堅實基礎。還有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村內(nèi)道路硬化中充分調動農(nóng)戶的主體意識，既節(jié)約了1/3的修路成本，還強化了貧困農(nóng)戶對村內(nèi)道路的主體性，在修路和管路方面更用心，值得認真總結借鑒。因此，各級政府應在制定和落實貧困村基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會救助、教育扶貧、健康扶貧、轉移就業(yè)扶貧等政策措施的過程中，總結已有的經(jīng)驗，充分發(fā)揮貧困者的主體性作用，充分考慮和聽取貧困者的意見和建議，并讓貧困者參與到政策的制定、實施、監(jiān)督、考核全過程，以達到事半功倍的扶貧效果。

（三）建立健全人力資本投資的長效機制是基礎

人力資本教育投資可提高農(nóng)民采用新技術、新設備、新品種的能力和意愿，人力資本技術技能投資可以提高農(nóng)民就業(yè)機會和收入，人力資本投資可為貧困人口提供可持續(xù)的發(fā)展源泉。良好的身體素質是人力資本必備的條件，是消除貧困的內(nèi)在基礎， 也是實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必要條件。開發(fā)和提升貧困人口的人力資本對消除貧困的重要作用越來越大。精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略把“增強貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力和內(nèi)生動力”作為重要目標之一，但是，課題組在調研中發(fā)現(xiàn)，無論是宏觀決策者還是各級職能部門，在扶貧開發(fā)實踐中過分強調物質投入，而忽視了對貧困人口的能力提升，采取的扶貧方式未能充分考慮貧困人口自身的因素和需求，忽視了人的主觀能動性及其在社會活動中的主體地位，在實踐中則忽視了對貧困人口主動反貧能力的發(fā)動、組織和培養(yǎng)。這樣必然難以造就貧困地區(qū)和貧困家庭發(fā)展的內(nèi)生動力，其最終后果便是貧困人口的“等靠要”和依賴思想加重，脫貧速度減緩，脫貧效果不穩(wěn)定，返貧現(xiàn)象頻發(fā)，貧困農(nóng)村的脫貧日益顯示出剛性特征。鑒于此，云南農(nóng)村人力資本嚴重不足已經(jīng)成為影響精準脫貧目標能否按期實現(xiàn)的關鍵，綜合解決農(nóng)村的貧困問題應該強化以下措施：

一是強化教育扶貧、農(nóng)村勞動力技能提升和轉移就業(yè)扶貧的投入，針對農(nóng)村貧困地區(qū)知識和技能貧困的狀況，切實落實教育扶貧、農(nóng)村勞動力技能提升和轉移就業(yè)扶貧的相關政策，實施多種教育模式共同革新和調整， 實現(xiàn)“普九”教育和高中教育的協(xié)調發(fā)展，普通教育和職業(yè)教育的協(xié)調發(fā)展，農(nóng)民工職業(yè)培訓和農(nóng)業(yè)技術培訓的協(xié)調發(fā)展，促進農(nóng)村貧困人口文化素質和技術技能的提高，以滿足云南省農(nóng)村脫貧的基本需求和多樣化需求。

二是強化健康扶貧和農(nóng)村社會保障兜底扶貧的投入。針對貧困人口健康生存能力低下的狀況，加快改善貧困地區(qū)基本生活和醫(yī)療衛(wèi)生條件，改善醫(yī)療設施， 提升貧困地區(qū)和貧困人口的疾病預防和控制能力。切實采取國家、家庭、個人三者相結合的醫(yī)療方式，實現(xiàn)建檔立卡貧困人口基本醫(yī)療保險和重特大疾病醫(yī)療救助全覆蓋，加大對貧困家庭的最低生活保障、重特大疾病、醫(yī)療救助等的政府救助力度，防止貧困人口陷入因病返貧和因貧失醫(yī)的惡性循環(huán)， 確保精準脫貧、穩(wěn)定脫貧。

因此，建立健全貧困地區(qū)農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技能提升和轉移就業(yè)、社會保障等專項資金投資穩(wěn)定增長機制應成為實現(xiàn)農(nóng)村精準脫貧的一項長效機制。貧困地區(qū)只有通過這一長效機制加快開發(fā)和培育人力資本，才能實現(xiàn)人口資源向人力資源或人力資本的轉化，才能促使云南建檔立卡貧困人口具有自我發(fā)展和穩(wěn)定脫貧的能力，才能真正地對貧困者賦權，才能根本改善貧困者的貧困狀態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)、穩(wěn)定的脫貧。

（四）創(chuàng)新扶貧資源統(tǒng)籌整合機制是重點

要實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧，必須建立與之相匹配的扶貧資源統(tǒng)籌整合機制，在當前云南省扶貧開發(fā)資源投入與需求存在巨大矛盾的現(xiàn)狀下，急需創(chuàng)新扶貧資源統(tǒng)籌整合機制，以提高資源使用效率，進而提高能力建設的扶貧效率。

第一，建立健全扶貧開發(fā)各行業(yè)部門之間的協(xié)同機制。強化各級扶貧領導小組的統(tǒng)籌和規(guī)劃，建立健全扶貧開發(fā)不同行業(yè)部門之間的信息共享機制、工作推進協(xié)調機制，建立各行業(yè)部門互為補充和協(xié)同推進的內(nèi)在機制，提高各部門之間的信息對稱性、真實性，提高價值認同度與行為協(xié)同度，從根本上突破扶貧開發(fā)資源供給不足與效率不高并存的困局。

第二，建立完善扶貧資源整合機制。要滿足千差萬別的扶貧到戶的需要，必須科學、合理配置扶貧資源，應以對貧困戶情況最為了解的縣鄉(xiāng)政府作為最重要的資源整合平臺，建立完善資金配置和整合機制。一是要進一步改革扶貧資金管理體制，給縣鄉(xiāng)政府在資金使用上的自主權。借鑒財政專項扶貧資金和涉農(nóng)資金、項目、權利、責任“四到縣”的資源配置和整合機制，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)和技能培訓、社會保障等行業(yè)部門的扶貧資金、項目的管理權也應下放到縣級政府，實行資金、項目、權利、責任 “四到縣”，由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況自主確定扶貧項目和扶貧方式，真正做到扶貧資金在基層的整合，提高精準扶貧的針對性和效果。從長遠和根本上說，要進一步深化財政體制改革，逐步加大對貧困縣的一般性財政轉移支付的力度，使事權和財權高度統(tǒng)一。 二是要科學制定統(tǒng)籌扶貧資源的規(guī)劃，更好地統(tǒng)籌使用好各行業(yè)部門和社會幫扶資源，結合貧困地區(qū)的特色和優(yōu)勢資源開發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置扶貧資源，深度挖掘和有序組織全社會扶貧潛力，做好幫扶資源與扶貧對象和貧困地區(qū)需求的緊密對接。三是要推行規(guī)劃引導統(tǒng)籌、重點項目主導統(tǒng)籌、獎補資金引領統(tǒng)籌方式，實行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，實行“大類間統(tǒng)籌、打通使用”的辦法，增強資金使用的自主性和靈活性。

第三，建立扶貧資源配置的動態(tài)化調整機制。要實現(xiàn)精準扶貧，必須解決扶貧規(guī)劃的預期性與幫扶現(xiàn)實的多變性之間的矛盾，因此，必須創(chuàng)新資源配置機制，建立資源配置動態(tài)化調整機制，在進行資源配置時要設立一定比例的可靈活配置和動態(tài)調整的資源，以及時有效地滿足扶貧中出現(xiàn)的突發(fā)狀況，以確保扶貧工作真正做到不斷精準化。

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12、林俐：《供給側結構性改革背景下精準扶貧機制創(chuàng)新研究》，《經(jīng)濟體制改革》，2016年第5期，第190-194頁。

注釋

①“直過民族”：云南“直過民族”是指20世紀50年代，中國共產(chǎn)黨和人民政府對云南邊疆還處在原始社會末期、階級分化不明顯、土地占有不集中的少數(shù)民族聚居區(qū)，通過長效有效的幫助，直接過渡到社會主義社會的民族。

②杜志雄，詹琳：《實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道》，載《中國發(fā)展觀察》，2015年第8期，第23-26頁。

③國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室：《中國農(nóng)村貧困檢測報告（2015）》，中國統(tǒng)計出版社，2015。

④中國社會科學院扶貧開發(fā)報告課題組：《中國扶貧開發(fā)與全面建成小康社會》，《中國扶貧開發(fā)報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016.

⑤中國社會科學院扶貧開發(fā)報告課題組：《中國扶貧開發(fā)與全面建成小康社會》，《中國扶貧開發(fā)報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016.

⑥資料數(shù)據(jù)：根據(jù)云南省扶貧辦相關資料整理得來。

⑦云南省政府：《脫貧攻堅新號角》，云南脫貧攻堅展板，2017年9月。

⑧云南省人民政府：《云南脫貧攻堅規(guī)劃（2016-2020年）》，2017年7月26日。

⑨云南省政府：《脫貧攻堅新號角》，云南脫貧攻堅展板，2017年9月。

⑩趙曦等：機制設計理論與中國農(nóng)村扶貧機制改革的路徑安排，《軟科學》2009年第10期，第69-73頁。

作者簡介

宋 媛 云南省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員