陳慶安

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

限制出境，是出于維護國家安全和利益、保證訴訟順利進行、維持社會公共秩序等需要，在特定情況下，要求公民在一定時間內(nèi)不出境的措施。①由于篇幅所限，筆者于本文中所稱的“限制出境”僅指針對人的限制出境，而不包括對物（文物）的限制出境。該措施在我國被廣泛運用于司法、行政執(zhí)法等活動領(lǐng)域，對于維護國家安全、打擊違法犯罪、維護司法權(quán)威起到了積極作用。同時，自由出入國邊境作為公民的一項基本權(quán)利，對于有商務(wù)、探親和留學(xué)等需求的人來說非常重要。如何維護公共利益與私人權(quán)利的平衡，是限制出境措施適用過程中必須解決的問題。我國限制出境措施目前存在著法律淵源多元混亂，法律性質(zhì)觀點不明，執(zhí)行程序不規(guī)范、救濟措施不到位等諸多問題，不利于保護和尊重公民的合法權(quán)益，影響國家的法治形象。因此在理論上應(yīng)當(dāng)明確限制出境措施的法律性質(zhì)，在立法上完善并整合限制出境措施的各類法律法規(guī)，在司法上明確適用原則，建立適用限制出境措施的救濟措施。

一、我國限制出境措施的法律淵源和司法適用

（一）我國限制出境措施的法律淵源梳理

限制出境措施散見于我國各類法律、法規(guī)、司法解釋，甚至規(guī)范性文件中。通過中國知網(wǎng)“中國法律知識資源總庫法律法規(guī)庫”檢索與限制出境有關(guān)的法律法規(guī)，可檢索到法律6部、行政法規(guī)及規(guī)范性文件2部、地方性法規(guī)及文件5部、部門規(guī)章及文件28部、地方政府規(guī)章及文件119部、司法解釋及文件16部、團體規(guī)定1部、地方司法文件20部，其中現(xiàn)行有效的是178部。從可適用限制出境的規(guī)范的分布領(lǐng)域看，包括了刑事司法、民事司法、國家安全、海關(guān)事務(wù)、科教文體、計劃統(tǒng)計、商貿(mào)服務(wù)、對外經(jīng)貿(mào)、人事勞動等23個領(lǐng)域（本文擇其要者梳理為表1）。

表1 我國規(guī)定限制出境的部分規(guī)范

此外，還有大量的地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件涉及限制出境措施，北京、上海、廣東、四川、浙江等地方的司法文件對限制出境措施的具體適用也做出過相關(guān)規(guī)定。

（二）我國限制出境措施的司法適用解讀

1.限制出境的對象和類型

限制出境的對象，既有外籍人士以及無國籍人士，也有我國港澳臺地區(qū)居民，但數(shù)量最大的，還是我國內(nèi)地公民。我國公民，又分一般公民和特殊人員。一般公民因涉及刑事案件（案件正在偵查、起訴、審判、執(zhí)行中）、民事案件（審判和執(zhí)行程序）、欠稅、海關(guān)行政處罰等事由被限制出境，實踐中最常見的是因涉及民事案件（審判和執(zhí)行過程中）被限制出境；特殊不準(zhǔn)出境人員，即國家公務(wù)員、銀行高管、外匯管理部門等特殊人員因特殊的身份而被限制出境，或者必須履行特定報批程序才能出境的人員。②特殊不準(zhǔn)出境人員主要涉及的是公務(wù)員人事管理、黨的組織紀(jì)律等問題，涉及面主要是在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部，一般情況下不涉及公民人權(quán)、遷徙自由等法理層面問題，亦不涉及境外人員，故也不在下文討論之列。

根據(jù)出境時是否已經(jīng)取得出境證照，限制出境又可以分為“不批準(zhǔn)出境”和“控制出境（邊控）”。一般中國公民，無論是因公還是因私，如果有出境的需要，應(yīng)向其本人戶口所在地的市和縣級公安機關(guān)提出申請，要求其頒發(fā)護照，公安機關(guān)出入境管理機關(guān)審查后如果認為其符合條件，將頒發(fā)護照或者其他旅行證件，如果審查后認為其不符合頒發(fā)護照的條件，依法不應(yīng)當(dāng)出境，將拒絕頒發(fā)護照或者其他旅行證件，這就是“不批準(zhǔn)出境”?！安慌鷾?zhǔn)出境”一般只針對中國公民。已經(jīng)獲得頒發(fā)護照或者其他旅行證件的人（包括中國公民和已經(jīng)入境的他國公民以及無國籍人士）出境，必須經(jīng)過邊防檢查機關(guān)的查驗并獲得許可，如果經(jīng)過我國邊防檢查機關(guān)的查驗，屬于法定不能出境的人員，則阻止其離開我國邊境，這就是“控制出境”?！翱刂瞥鼍场钡膶ο蠹劝ㄎ覈?，也包括他國公民。實踐中，出現(xiàn)爭議的大多是被“控制出境”的情形。

再根據(jù)我國《公民出境入境管理法》等規(guī)定的邊控事由內(nèi)容，大致可以將我國的限制出境分為刑事司法邊控、民事（含執(zhí)行）司法邊控、國家安全邊控、行政執(zhí)法邊控等（如表2所示）。

表2 我國限制出境的事由和對象

2.限制出境的決定與實施

限制出境的決定機關(guān)根據(jù)限制出境的原因不同而各不相同。對于因涉及司法案件而被限制出境的，決定權(quán)在承辦案件的偵查、起訴和審判機關(guān)。對于因為涉及欠稅、海關(guān)等行政處罰而被限制出境的，決定權(quán)則在相關(guān)行政機關(guān)。換言之，全國各地各級國安、公安、海關(guān)緝私、檢察院、法院、稅務(wù)等司法機關(guān)和相關(guān)行政機關(guān)，部隊軍以上機關(guān)均有權(quán)決定對一般公民的限制出境。公務(wù)員等特殊人員的限制出境，主要由紀(jì)委、監(jiān)察委以及銀監(jiān)會等監(jiān)管部門決定，上述人員出境的審批權(quán)一般在同級或上級人事管理部門（黨委的組織部、行政的人事局等）。

無論上述哪個國家機關(guān)因為何種原因決定實施限制出境，最后都統(tǒng)一報備到公安機關(guān)，由公安機關(guān)統(tǒng)一實施。在公安機關(guān)內(nèi)部，具體負責(zé)執(zhí)行限制出境措施的則分別是出入境管理部門和邊防出入境檢查機關(guān)。

3.限制出境的程序和期限

有關(guān)國家機關(guān)在做出限制出境的決定后，應(yīng)當(dāng)填寫《口岸阻止人員出境通知書》，報備公安機關(guān)。在本省轄區(qū)口岸阻止出境的，應(yīng)當(dāng)向本省公安廳報備；出境口岸超出本省轄區(qū)范圍的，應(yīng)向有關(guān)省公安廳報備。

限制出境的期限，實踐中大多是根據(jù)公安部門的內(nèi)部規(guī)定執(zhí)行。③公安部：《關(guān)于實行對法定不批準(zhǔn)出境人員通報備案制度的規(guī)定》（公通字［1998］33號）。一般為一年，特殊情況下不得超過五年。除有關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定的以外，一年以上五年以下不批準(zhǔn)出境的決定，由市級通報備案機關(guān)做出，一年以下（含一年）不準(zhǔn)出境的決定，由區(qū)、縣級通報備案機關(guān)做出。④同上注。

二、我國限制出境措施的法律性質(zhì)

我國限制出境措施主要分為三大類，第一類規(guī)定在我國《刑事訴訟法》中，第二類規(guī)定在我國《民事訴訟法》中，第三類則規(guī)定在各類行政法律法規(guī)中。法律淵源不同，法律性質(zhì)自然各異，長期以來圍繞限制出境措施法律性質(zhì)的爭議不斷，而這些爭議又影響到限制出境措施的立法和司法。當(dāng)前，我國限制出境措施立法體系和司法現(xiàn)狀上的混亂，很大程度上也是因為對其法律性質(zhì)的爭議所致，因此，應(yīng)當(dāng)正本清源，厘清限制出境措施的法律性質(zhì)。

（一）刑事訴訟中的限制出境，應(yīng)屬于刑事訴訟強制措施

我國《刑事訴訟法》第六十九條取保候?qū)徍偷谄呤鍡l監(jiān)視居住中規(guī)定的限制出境，是為了保證取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的順利執(zhí)行，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避偵查和審判，進行毀滅、偽造證據(jù)、繼續(xù)犯罪等妨害刑事訴訟的行為，而依法對刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內(nèi)暫時限制或剝奪其出入境權(quán)利的措施。其作為一種臨時性的法定措施，目的主要是預(yù)防性的，有權(quán)適用的主體只有公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院，除此之外其他任何國家機關(guān)、團體或個人都無權(quán)適用。其適用對象只能是犯罪嫌疑人、被告人。同時，該兩項條款均規(guī)定在我國《刑事訴訟法》第六章“強制措施”之下，因此無論是從法理分析還是從條文設(shè)置來看，我國《刑事訴訟法》中的限制出境，均應(yīng)當(dāng)為刑事訴訟強制措施。

（二）民事訴訟中的限制出境，應(yīng)屬于保障性的執(zhí)行措施

我國《民事訴訟法》第二百五十五條規(guī)定的限制出境，屬于人民法院的執(zhí)行機構(gòu)在依法強制執(zhí)行生效法律文書時所采取的具體方法，是人民法院做好執(zhí)行工作，保證生效法律文書的內(nèi)容得以實現(xiàn)的手段。當(dāng)被執(zhí)行人未及時履行生效法律文書確定的義務(wù)時，限制被執(zhí)行人的出境自由，以保障強制其履行義務(wù)的執(zhí)行措施得以有效實施。對于民事訴訟中限制出境措施法律性質(zhì)的認定，理論界一直存在分歧，有觀點認為其性質(zhì)為對妨害執(zhí)行的強制措施。⑤參見江偉、肖建國：《民事訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第260頁、第481頁。另有觀點認為，對人實施的執(zhí)行措施與強制措施并無不同。⑥參見趙鋼：《對人執(zhí)行之辨析與執(zhí)行立法之完善》，《法學(xué)評論》2001年第5期。還有觀點認為其為財產(chǎn)保全措施或者是保全措施。⑦參見丁海湖：《論金融危機背景下財產(chǎn)保全與限制出境措施的恰當(dāng)適用》，《法律適用》2009年第9期；劉曉敏：《限制出境措施適用于訴訟保全的可行性初探》，《法制與社會》2009年第4期。上述認識分歧在2012年我國《民事訴訟法》修改之后依然存在。筆者認為，從我國《民事訴訟法》的條文設(shè)置來看，限制出境規(guī)定在第二十一章“執(zhí)行措施”中，其實施源于被執(zhí)行人怠于實施執(zhí)行的給付義務(wù)，主要依申請執(zhí)行人的申請而啟動，申請人同意解除的也可解除，如果被執(zhí)行人提供充分有效擔(dān)保也可以解除，因此其沒有強制措施的強制性，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為保障性的執(zhí)行措施。

（三）行政法律法規(guī)中的限制出境，應(yīng)屬于具體行政行為

各類行政法律法規(guī)中的限制出境措施，性質(zhì)各不相同，我國《公民出境入境管理法》第七十五條規(guī)定：“中國公民出境后非法前往其他國家或者地區(qū)被遣返的，出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)收繳其出境入境證件，出境入境證件簽發(fā)機關(guān)自其被遣返之日起六個月至三年以內(nèi)不予簽發(fā)出境入境證件?！睂τ谠摋l規(guī)定，2013年6月公安部在《違反〈中華人民共和國公民出境入境管理法〉的行為認定及其行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中，將其明確為行政處罰并細化了處罰標(biāo)準(zhǔn)。一般公民在申請出境時因為被“不批準(zhǔn)出境”而被限制出境的，則應(yīng)當(dāng)屬于行政法上的“行政許可”。問題較為復(fù)雜的是“邊控”措施，對于其法律性質(zhì)理論上和實務(wù)中均有較大爭議。⑧參見阮鈞：《論查控工作的性質(zhì)定位及其制度的進一步完善》，《武警學(xué)院學(xué)報》2002年第5期；劉紅星、滕莉：《不準(zhǔn)出入境的法律性質(zhì)探析》，《武警學(xué)院學(xué)報》2013年第1期；朱其良：《關(guān)于出入境管理行政強制措施的探討》，《廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報》2005年第1期；李佑標(biāo)：《試論阻止出入境的法律定位》，《武警學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。筆者認為，公安機關(guān)應(yīng)有關(guān)部門要求，配合控制相關(guān)人員出境的行為屬于行政法上的“協(xié)助行政行為”，實踐中，邊控行為常常給被控制對象造成不便甚至損失，因此也最容易引起爭議，常常導(dǎo)致被控制人和邊控機關(guān)之間的矛盾。關(guān)于協(xié)助行政行為的責(zé)任承擔(dān)，實務(wù)中尚無定論，理論上也爭議較大。⑨參見唐震：《行政協(xié)助行為基本要素解析》，《政治與法律》2013年第4期。我國第一部地方性的行政程序立法《湖南省行政程序規(guī)定》第十七條對此做出了具有參考意義和創(chuàng)新性的規(guī)定：“……因行政協(xié)助發(fā)生爭議的，由請求機關(guān)與協(xié)助機關(guān)的共同上一級行政機關(guān)決定。實施行政協(xié)助的，由協(xié)助機關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請求機關(guān)承擔(dān)責(zé)任?！雹庖。骸峨娮涌诎督ㄔO(shè)中邊防檢查機關(guān)邊控信息公開的可行性研究》，上海交通大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文。據(jù)此，筆者認為，邊控措施作為行政行為可復(fù)議、可行政訴訟，其做出單位——公安機關(guān)應(yīng)作為復(fù)議、應(yīng)訴的直接主體并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。至于公安機關(guān)與布控單位的責(zé)任劃分，由雙方共同的上級機關(guān)協(xié)商解決。

各類行政法律法規(guī)之中作為行政行為的限制出境措施，盡管其法律性質(zhì)各異，但都是國家行政機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定遵循特定的程序針對特定的公民，就是否允許其出境做出的單方行為，該行為僅行政機關(guān)單方即可決定，且決定并送達相對人后即發(fā)生法律效力，其內(nèi)容對公民的權(quán)利義務(wù)即產(chǎn)生重要的影響，因此應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，行政相對人可以復(fù)議，也可以訴訟。

三、我國限制出境措施法律體系的規(guī)范化建設(shè)

根據(jù)我國《立法法》規(guī)定的“法律保留”原則和精神，限制人身自由的規(guī)定應(yīng)當(dāng)只能由法律做出，因此可以規(guī)定限制出境的規(guī)范應(yīng)當(dāng)只有法律，換言之，其他的行政法規(guī)、部委規(guī)章和文件、地方性法規(guī)、司法解釋等等，都不能獨立做出限制出境的規(guī)定。然而，如前所述，我國限制出境措施法律淵源多元、政出多門，使得在適用過程中不規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象比較普遍，尤其是部委規(guī)章及規(guī)范性文件極大地擴張了限制出境措施的適用情形，為相關(guān)部門濫用該措施留下了空間，成為該措施被濫用的源頭。

（一）應(yīng)將限制出境的具體規(guī)定統(tǒng)一到專門法律中

當(dāng)前限制出境在適用中政出多門、過分擴張的種種亂象，根源于其法律淵源種類復(fù)雜、層級混亂，以及由此導(dǎo)致的適用機關(guān)在理解和適用中的混亂。為正本清源、消除亂象，應(yīng)當(dāng)堅持維護中央事權(quán)和法律統(tǒng)一原則。?通過法律規(guī)范的整理、修訂、廢除，逐漸削減行業(yè)性行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中限制出境的條款，如稅務(wù)、海關(guān)、銀行監(jiān)管、衛(wèi)生防疫等領(lǐng)域，并逐步統(tǒng)一到我國《公民出境入境管理法》和《護照法》等專門性法律之中。法律規(guī)定的合并統(tǒng)一，可以明確限制出境措施的適用依據(jù)和適用程序，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，避免相關(guān)部門權(quán)力濫用，杜絕責(zé)任承擔(dān)時的推諉，改變目前的亂象。

（二）應(yīng)進一步修訂或刪除相關(guān)法律中的模糊條款

1.限制出境相關(guān)條款的內(nèi)容須進一步明確

我國《公民出境入境管理法》第十二條、第二十八條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)主管機關(guān)認為出境后將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的”，可以限制出境。該規(guī)定因為表述抽象粗疏，賦予了國家機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，為有關(guān)部門擴張權(quán)力、濫用限制出境權(quán)埋下了伏筆，因此在實踐中廣受批評。首先，決定主體“國務(wù)院有關(guān)主管機關(guān)”的范圍十分寬泛，實踐中各個職能部門均可能享有；其次，“認為”的措辭彰顯主觀決斷而忽視客觀證據(jù)要求，為有關(guān)部門濫用該權(quán)力埋下了隱患；最后，“國家安全”“國家利益”的規(guī)定過于寬泛，認定起來沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，因此實踐中常常被濫用。上述實體規(guī)定的模糊、任意，導(dǎo)致實踐中很多人因此被列入“黑名單”而無法出境，如維權(quán)律師、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖，甚至司法上已經(jīng)被判決無罪的人均被列入，?如冤案平反的念斌在被福建省高級人民法院宣告無罪釋放以后，福建省平潭縣公安局又將其列為不批準(zhǔn)出境人員向福州市公安局報備，引起廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。加上限制出境措施執(zhí)行中的告知程序缺位、救濟渠道不暢，導(dǎo)致該措施深受詬病和質(zhì)疑。因此根據(jù)法無授權(quán)不可為的行政法基本原則，應(yīng)以列舉的方式重新明確其決定主體的范圍。另外，應(yīng)進一步明確國家安全和國家利益的內(nèi)涵和外延，同時賦予相對人申訴、抗辯乃至行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。如果不能做出上述修訂，則依據(jù)該條做出的侵犯公民出入境權(quán)利的案例不可避免地會不斷出現(xiàn)，因此甚至可考慮直接刪去該條。

2.民事訴訟出境的規(guī)定不能過于絕對

我國《公民出境入境管理法》和《護照法》均明確規(guī)定，“有未了結(jié)民事案件的”屬于絕對限制出境情形，我國《民事訴訟法》則進一步規(guī)定“不履行執(zhí)行義務(wù)的”可以限制出境。這就像在民事訴訟的全過程編制了一張全面覆蓋的大網(wǎng)，每個人，不論是外國人、境外人還是中國公民均可能被納入。更值得關(guān)注的是，民事訴訟與每個普通公民的關(guān)系更密切，普通公民可以遵紀(jì)守法不觸犯刑律、不走私逃稅、可以不做危害國家安全的事，但難免因各種財產(chǎn)糾紛、人身糾紛等被卷入民事訴訟。對于經(jīng)常出入國境的人員而言，原本只涉及財產(chǎn)的純粹民事案件，一旦介入了限制出境措施，將會對其帶來極大的不便，甚至被惡意利用，成為一方當(dāng)事人在民事訴訟中挾制對手以達到其訴訟目的的手段。實際上，對于以上兩種情形是否有必要絕對被限制出境，非常值得思考。因為民事訴訟中通過特別授權(quán)代理、公告送達、缺席審判以及被告人提供擔(dān)保等制度，完全可以應(yīng)對一方當(dāng)事人不在境內(nèi)的情形，因此完全可以等到執(zhí)行階段再啟動限制出境程序，從而達到最小限度地限制公民權(quán)利、實現(xiàn)訴訟順利進行、維護司法權(quán)威的目的。總之，這種過于剛性的規(guī)定，并不利于保護公民權(quán)利。對此，可以將法條修改得柔性化一些，例如補充如果當(dāng)事人提供擔(dān)保則可以出境的規(guī)定。

（三）應(yīng)建立完善限制出境的救濟程序

2015年5月5日《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定：“被限制出境的人認為對其限制出境錯誤的，可以自收到限制出境決定之日起十日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議。上一級人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請之日起十五日內(nèi)做出決定。復(fù)議期間，不停止原決定的執(zhí)行?！毙淌略V訟中，作為強制措施的限制出境，我國《刑事訴訟法》也規(guī)定了相應(yīng)的救濟措施。然而大量的因欠稅、被紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查等各種行政原因被限制出境的，都是沒有明確救濟途徑的。“無救濟則無權(quán)利”，有效救濟渠道的闕如實際上剝奪了相關(guān)人群的自由出入境權(quán)利，這違反了法治的基本精神。由于出入境措施往往涉及外國人、港澳臺同胞，上述措施缺陷和執(zhí)行混亂還可能被境外敵對勢力炒作，上升為外交事件或者不利于祖國和平統(tǒng)一的政治事件。?以臺商臺胞為例，對臺商的邊控措施是每次兩岸協(xié)商會談、領(lǐng)導(dǎo)接見等活動中臺商臺胞必提的一個問題。因此，建立限制出境措施的救濟程序是非常必要的，筆者認為，其具體內(nèi)容可設(shè)計如下。

第一，應(yīng)當(dāng)明確救濟渠道和主體。各類行政法律法規(guī)中規(guī)定的限制出境措施，無論其具體法律性質(zhì)是行政處罰還是行政許可，均屬于具體行政行為，都是可以復(fù)議和訴訟的。應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同性質(zhì)分別規(guī)定救濟措施，對于不批準(zhǔn)出境的，公安機關(guān)作為行政許可的決定主體，接受行政相對人的復(fù)議、行政訴訟。對于邊控措施，公安機關(guān)作為協(xié)助行政行為的實施者，直接面對相對人，亦應(yīng)承擔(dān)應(yīng)對相對人復(fù)議、行政訴訟的責(zé)任。

第二，應(yīng)當(dāng)納入國家賠償?shù)姆秶Ｗ詮?994年《中華人民共和國國家賠償法》頒布實施，我國的國家賠償制度逐步健全。國家賠償?shù)姆秶ㄐ姓r償、司法賠償。賠償義務(wù)機關(guān)和賠償程序都有較細致的規(guī)定。國家賠償?shù)幕A(chǔ)是公民因為國家機關(guān)錯誤的行政行為而遭受的生命、自由和財產(chǎn)上的損失。毫無疑問，錯誤的“限制出境”決定，給當(dāng)事人造成的損失在性質(zhì)上和其他國家賠償?shù)膰倚姓袨樵诜尚再|(zhì)上是一致的，因此應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定進行國家賠償。這里錯誤的“限制出境”，應(yīng)當(dāng)包括違反職權(quán)、違反程序、違反法律規(guī)定等情形。賠償?shù)姆椒梢詤⒄找话阈姓r償計算。

四、我國限制出境措施執(zhí)行程序的規(guī)范化

限制出境措施實際上是個人出境自由與國家安全、司法權(quán)威等公共利益之間相互博弈的結(jié)果。公民為了維護公共利益，適度讓渡了個人的自由，這種讓渡應(yīng)該以“最小比例”為限。尤其是在全面依法治國、全面推進改革的新時期，應(yīng)該推崇“以人為本”“保障人權(quán)”的理念，摒棄那種動輒限制人身自由的思維。

（一）應(yīng)當(dāng)在適用限制出境措施時堅持比例原則

相關(guān)機關(guān)在裁量是否適用限制出境措施時，應(yīng)當(dāng)堅持“比例原則”，考慮適用的必要性。如果采用其他對當(dāng)事人權(quán)益損害更小的手段，可以達到目的的話，就應(yīng)盡量避免采用限制出境措施。如臺胞蔡某被上海市M區(qū)法院限制出境案就是商業(yè)競爭對手通過惡意訴訟以達到限制他人出境的典型案例。自2015年7月祖國大陸取消臺胞簽注制度后，一般情形下持卡式臺胞證即可以自由進出大陸。?根據(jù)2015年7月1日生效實施的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法〉的決定》規(guī)定，臺灣居民來往大陸通行證分為5年多次出入境有效臺胞證和3個月一次出入境有效臺胞證兩類。取消臺胞簽注政策實施后，臺胞持有效的5年期臺灣居民來往大陸通行證，在具備自助查驗條件的口岸邊檢機關(guān)備案后，可實現(xiàn)自助通關(guān)。臺胞蔡某因與合作伙伴發(fā)生生意糾紛，對方以90萬的債權(quán)擔(dān)保為由將蔡某起訴至上海市M區(qū)法院，并申請限制蔡某出境。蔡某認為，此系競爭對手的惡意訴訟，目的在于限制其出境以要挾其和談，因為其在大陸投資多年，旗下有公司、房產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，同時擔(dān)任一家注冊資本為1000萬元的公司的法定代表人，即使敗訴，其亦完全有能力履行上述債務(wù)，法院不應(yīng)僅憑一方申請并提供擔(dān)保就對其限制出境，還應(yīng)判斷限制出境措施的必要性和合理性。隨著我國社會信用體系和其他配套措施的不斷完善，對欠稅、海關(guān)行政處罰等執(zhí)行力度不斷加大，對于僅僅涉及金錢或其他財務(wù)的行政處罰，并不是必然要啟動限制出境程序，而事實上實踐中限制出境的執(zhí)行效果也常常達不到適用目的，因此，對于有能力清繳欠稅欠款的人，可以通過加大財產(chǎn)清查力度等措施追查其錢物線索，進而強制劃扣，從而達到訴訟順利進行和保證判決得到執(zhí)行的效果。對于確實沒有能力清繳欠稅欠款的人員，即使啟動了限制出境程序，也無法實現(xiàn)保證訴訟順利進行的目的。

（二）應(yīng)當(dāng)明確適用機關(guān)的告知義務(wù)和告知程序

當(dāng)今社會，工作節(jié)奏日益加快，商機一閃即逝。進出邊境時才被告知自己被限制出境，這對很多公民來說是非常嚴(yán)重的事件。帶來的損失有時候是無法估量的。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅上海浦東國際機場的T1和T2航站樓，每年都有幾千名旅客因在登機之前才被告知自己被限制出境而不得不取消計劃，并因此遭受各種損失。很多被限制出境人要求公開自己被限制出境的具體信息，并質(zhì)疑邊防警察等相關(guān)執(zhí)法人員行為的合理性和合法性。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，因此筆者認為，除了涉及國家安全和刑事案件辦案秘密的邊控信息外，對于不涉及國家秘密、工作秘密的刑事司法邊控、民事司法邊控以及其他行政執(zhí)法邊控的信息，決定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時告知被限制出境人。同時應(yīng)當(dāng)執(zhí)行告知程序，告知書應(yīng)當(dāng)以書面形式做出，載明當(dāng)事人被限制出境的原因、期限、決定機關(guān)等具體信息。告知程序可以采取郵寄、公告、留置送達等多種方式，應(yīng)保證被限制人能夠收到告知書。有救濟途徑的，告知書中應(yīng)當(dāng)載明陳述、申辯、復(fù)議、訴訟等救濟程序和救濟機關(guān)。否則會嚴(yán)重影響公民的公正體驗。?參見杜以星：《民事訴訟中限制出境的若干實務(wù)問題》，《法律適用》2012年第4期。如北京男子王某，在攜家人出國旅游時，在北京機場邊檢被告知其涉及刑事案件，不能出境，在接下去的兩周內(nèi)，王某奔走于北京市公安局、北京市海淀區(qū)公安分局、北京市刑偵總隊、北京市出入境管理總隊、轄區(qū)派出所等，均找不到做出限制出境決定的單位，而北京邊檢工作人員又表示，因涉及保密規(guī)定，他們沒有權(quán)限透露做出限制出境的相關(guān)單位。?參見李飛：《男子出國旅游被禁止出境 兩周沒找到受理部門》，《新京報》2014年7月23日。王某的遭遇具有一定的代表性，很多被限制出境的當(dāng)事人都是在臨出境的機場、海關(guān)才被告知自己被限制出境的。出于保密考量，邊檢一般不會向被限制人說明具體原因，也不會告知被限制人做出限制決定的具體機關(guān)，而做出決定的機關(guān)一般也不會到現(xiàn)場協(xié)助處置，這就導(dǎo)致被限制人既無法出境又無法救濟的窘境。

（三）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限縮民事司法類邊控措施的適用

與刑事司法類、國家安全類和行政執(zhí)法類邊控措施不同，民事案件涉及的主要是財產(chǎn)關(guān)系，以限制人身自由方式保障財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)應(yīng)是最后的選擇。首先，民事審判過程中對一方當(dāng)事人采取邊控措施要慎重。非經(jīng)一方當(dāng)事人申請并提供相應(yīng)擔(dān)保不宜啟動，啟動之前應(yīng)充分聽取對方當(dāng)事人抗辯意見，對方當(dāng)事人若愿意提供擔(dān)保的，一般不宜啟動，已經(jīng)啟動的應(yīng)該立即撤銷。其次，民事執(zhí)行過程中對法人“直接責(zé)任人”的邊控要嚴(yán)格限縮，比如以控制渠道區(qū)分投資控制人（控股股東）和非投資控制人（實際控制人），從書面協(xié)議授權(quán)、掌握公章及財務(wù)賬冊、近親屬和關(guān)聯(lián)關(guān)系三方面判斷認定實際控制人等。?參見徐昺顥：《對公司主要負責(zé)人采取邊控措施的把握》，《人民司法》2015年第22期。最后，當(dāng)事人因民事司法被邊控，有證據(jù)證明其確有出境治病、探親等人道主義需求的，決定機關(guān)應(yīng)及時解除邊控，并通過擔(dān)保等方式確保案件順利進行。

（四）可以對境內(nèi)外居民嘗試制度創(chuàng)新區(qū)別對待

對大陸居民的限制出境，應(yīng)根據(jù)其事由掌握不同的寬嚴(yán)政策，除了國家安全類的限制出境外，其他類型應(yīng)從寬處理，尤其是民事案件類的限制出境應(yīng)盡可能限縮適用，可以通過財產(chǎn)擔(dān)保等方式替代。對于港澳地區(qū)居民，在“一國兩制”已經(jīng)成熟實施的背景下，在三地司法部門充分溝通協(xié)作基礎(chǔ)上，可嘗試建立統(tǒng)一邊境區(qū)。?參見尤東進：《限制出境措施適用探析》，蘇州大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。換言之，對于港澳居民的限制出境，可以允許其離開大陸返回港澳地區(qū)，但不允許其離開港澳。對于臺灣地區(qū)，可以參照上述港澳地區(qū)的做法。鑒于兩岸政治分治的現(xiàn)狀，上述嘗試應(yīng)建立在雙方“司法互助”充分展開的基礎(chǔ)上，即條件成熟時，對于臺商臺胞盡管予以限制出境，但仍允許其返回臺灣地區(qū)。此外，對于外國籍公民采取限制出境措施的，應(yīng)視其國籍國是否與我國締結(jié)司法互助協(xié)議，而采取寬嚴(yán)不同的政策。