邢 偉

(遼寧省朝陽縣凌河保護區(qū)管理局，遼寧 朝陽 122000)

2016年5月9日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)[1]，通知指出，目前我國進一步深化資源稅改革的重點之一就是擴大資源稅征收范圍，同時強調(diào)，鑒于水資源是社會生產(chǎn)生活中不可或缺的基礎(chǔ)性資源，具有稀缺性、復(fù)雜性和廣泛性，牽涉到社會各個領(lǐng)域，為確保改革平穩(wěn)有序?qū)嵤?，率先在河北省開展水資源稅試點，待條件成熟后在全國推開。在新的歷史時期，水資源管理部門總結(jié)部門現(xiàn)狀、研究稅改政策試行效果、思考部門改革路徑就顯得十分必要和重要[2]。水資源稅改革并不是簡單地將“費”直接轉(zhuǎn)化為“稅”，無論是征收依據(jù)還是征收標(biāo)準(zhǔn)，都將發(fā)生較大的變化，進而對取水和用水企業(yè)產(chǎn)生較大的影響。因此，文章試圖以水資源稅改革對企業(yè)的深層影響為研究起點，探討水資源稅在全國推廣面臨的一些具體問題，并提出相應(yīng)的政策建議，以充分發(fā)揮水資源稅對企業(yè)取用水行為的引導(dǎo)作用。

1 水資源稅試點與推廣面臨的實際問題

水資源稅試點改革一年多來，試點地區(qū)的水利部門強化責(zé)任，圍繞科學(xué)核定取用水量這一核心工作，在掌握稅源底數(shù)、加強計量設(shè)施安裝、推廣應(yīng)用遠(yuǎn)程在線監(jiān)測計量設(shè)施、制定嚴(yán)格稅額標(biāo)準(zhǔn)等方面采取了措施[3]。試點地區(qū)在取得寶貴的經(jīng)驗，印證水資源稅改革的重要性和價值的同時也暴露出一些問題。

1.1 取用水企業(yè)存在消極應(yīng)對的現(xiàn)象

在試點地區(qū)，大部分取水和用水企業(yè)已經(jīng)學(xué)習(xí)和領(lǐng)會了水資源稅改革的新政策，并能夠以水資源稅費改革的具體要求為指導(dǎo)，采取切實有效的措施和手段應(yīng)對改革。但是，也有部分企業(yè)對此次水資源改革工作充耳不聞，仍舊在利用傳統(tǒng)方式應(yīng)對，從而影響到改革的順利推進。究其原因，一是當(dāng)?shù)氐乃块T和稅務(wù)機關(guān)宣傳教育工作不足，致使企業(yè)對此次改革的重要性和緊迫性缺乏足夠的認(rèn)知；二是企業(yè)的管理者對此次改革認(rèn)識不到位，沒有及時引導(dǎo)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層調(diào)整政策體系，導(dǎo)致企業(yè)對水資源稅改革應(yīng)對不力。另一方面，對水資源稅改革消極應(yīng)對的企業(yè)主要是用水量小或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，稅費改革對自身的經(jīng)濟利益沖擊較小的企業(yè)[4]。從現(xiàn)實情況來看，部分企業(yè)雖然用水量較小，但是水資源浪費情況仍舊比較嚴(yán)重，如能結(jié)合水資源稅改革調(diào)動這些企業(yè)的積極性，必將有利于我國水資源保護。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門歷來是耗水大戶，但是此次改革對他們影響不大，也不利于水資源稅改革對水資源保護功能的發(fā)揮。

1.2 水資源地區(qū)差異影響改革的推進

目前，水資源稅改革僅在河北省進行試點，從實施效果來看，成效十分顯著。但是，如果將水資源稅的改革范圍進一步向全國范圍內(nèi)推廣，無疑會面臨諸多新的問題。顯然，河北省屬于我國重度缺水的省份，平原地區(qū)地下水超采情況十分嚴(yán)重，日趨嚴(yán)酷的水資源供給形式已經(jīng)使廣大企業(yè)認(rèn)識到保護水資源的重要性。因此，通過水資源稅改革適當(dāng)提高用水成本，得到了絕大多數(shù)企業(yè)的認(rèn)可和積極配合。如果上述政策向水資源相對富足的南方地區(qū)推行，恐將會引起企業(yè)的質(zhì)疑乃至抵觸情緒。鑒于南方水資源供給形式顯著好于北方地區(qū)，甚至部分地區(qū)水資源十分豐富，所以在全國范圍內(nèi)推廣水資源稅時，應(yīng)該考慮水資源分布的地區(qū)差異，制定有差別的征收標(biāo)準(zhǔn)進行一定時段的過渡。

1.3 制度層面的從量計征缺陷問題

目前，我國的煤炭、石油、天然氣等主要自然資源已經(jīng)陸續(xù)實現(xiàn)從價計征，這種方式不僅是資源稅改革的必然趨勢，也符合市場化改革的基本要求[5]。但是，水資源稅使用的仍舊是從量計征的方式，不僅有悖于資源稅整體改革的趨勢，也不利于通過稅收杠桿和價格機制充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，費改稅僅是水資源稅改革的開始，從量計征向從價計征是未來水資源稅改革的必然。顯然，從價計征的主要依據(jù)是資源的銷售價格，在我國的水價形成機制尚在探索之中的背景下，水資源從價計征改革將面臨諸多困難。因此，要推行水資源從價計征的先決條件是盡快完善水資源定價機制。此外，在試點地區(qū)水資源稅改革中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在大量的免稅水量，且限額較高，也就是農(nóng)業(yè)用水基本不納稅，這顯然不利于提高農(nóng)業(yè)用水效率。

2 國外水資源稅政策借鑒

2.1 制定彈性水資源稅標(biāo)準(zhǔn)

德國各州對水資源的征收管理具有較大的自主權(quán)，該國不同地區(qū)的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)也存在顯著差異。英國和澳大利亞則特別強調(diào)水資源費與水資源價值之間的關(guān)系，這兩個國家的水資源費并不是固定不變的，而是根據(jù)季節(jié)、水資源條件、實際耗水量等一系列因素綜合決定水資源費標(biāo)準(zhǔn)，這使得水資源費具有較大的靈活性。就我國而言，不僅水資源的地域和時空分布不均，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平也存在明顯差異。因此，我國有必要建立起彈性水資源稅標(biāo)準(zhǔn)，及時反映水資源供需雙方的變化。

2.2 適當(dāng)提高水資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)

從國外經(jīng)驗來看，歐洲的丹麥和荷蘭是最早開征水資源稅的國家，因此水資源稅收制度相對健全。其中，丹麥采用了世界上最高的水資源稅，但是節(jié)水效果也最為明顯[6]。荷蘭的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，但是也高于我國現(xiàn)行水資源費的標(biāo)準(zhǔn)，同時該國還強調(diào)水資源費要用于水資源的研究、管理和開發(fā)方面的成本補償。因此，我國的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以補償水資源開發(fā)和治理成本為主要依據(jù)，適當(dāng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，體改征稅標(biāo)準(zhǔn)可以通過經(jīng)濟手段激發(fā)企業(yè)和個人的節(jié)約用水意識，提高我國的水資源保護水平。

2.3 突出實際用水量

英國和澳大利亞等國在進行水資源稅費征收時，不僅考慮用水單位的取水量，還考慮其實際用水量，實際用水量越高，需要繳納的水資源稅費就越多。就我國而言，計征依據(jù)往往是取水量，而沒有突出實際耗水量，容易造成自己花錢取水，就一定要用完的負(fù)面意識。因此，在水資源稅費改革中，應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗，針對取水量和耗水量制定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，促進企業(yè)壓縮耗水量，最大限度實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用。

3 推進水資源稅改革的政策建議

3.1 促進水資源稅向從價計征轉(zhuǎn)變

前文提到，從價計征是水資源稅改革的必然趨勢，而要實現(xiàn)上述目標(biāo)，首先要構(gòu)建起完善的水資源定價機制。當(dāng)前，水資源的價值主要由使用價值、勞動價值、產(chǎn)權(quán)價值和補償價值四部分構(gòu)成。顯然，水資源的價格要能反映其本身所具有的上述價值，體現(xiàn)供給和需求雙方價格協(xié)調(diào)和平衡的結(jié)果。就目前的情況而言，我國的水價側(cè)重于政府主導(dǎo)供給方單方定價，不利于市場調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮，致使水價遠(yuǎn)低于用水戶的承受上限。因此，政府在水資源管理領(lǐng)域要適當(dāng)放權(quán)，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，在合理范圍內(nèi)適當(dāng)提高水價，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起水價的動態(tài)化調(diào)節(jié)機制，使水價能夠真正反映水資源本身的價值[7]。

在構(gòu)建起市場調(diào)節(jié)機制下的水資源價格動態(tài)形成機制背景下，即可實施水資源稅按照銷售價格計稅的從價計征方式。顯然，只要水資源價格按照本身價值和市場供需關(guān)系進行動態(tài)調(diào)整并位于合理區(qū)間，自然就可以保證從價計征的合理性和彈性。另一方面，從價計征方式不需要對水量的多少進行細(xì)化分解，可以大幅簡化水資源稅收征管過程中的工作量。在水資源稅轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r計征模式時要注意合理制定稅率，用水戶的稅負(fù)不可減少，亦不可大幅增加。此外，要注意地表水和地下水的區(qū)分，通過稅收手段加強對地下水的保護。

3.2 適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)用水限額

農(nóng)業(yè)用水一直是我國的用水大戶。在東部農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)用水基本都占到當(dāng)?shù)卣w用水量的6成以上，并且明顯存在用水效率低下問題[8]。因此，通過稅收手段抑制農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域的浪費問題，對推動我國的水資源保護工作具有重要意義。然而，從目前試點地區(qū)的水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)來看，政府向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜力度較大，農(nóng)業(yè)用水幾乎不存在稅負(fù)問題。這種做法雖然有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是不合理用水也會加劇我國的水資源危機。所以，筆者建議，要在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)用水的免稅水量，同時對超額用水部分水資源稅從目前的每立方米0.2元增加到0.5元左右。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域普及水資源稅，有助于利用經(jīng)濟手段改變農(nóng)民免費用水、大水漫灌的錯誤思想意識，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的節(jié)水意識。此外，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域普及水資源稅的同時，政府要做好農(nóng)村困難群體的幫扶力度，確保不因為水資源稅改革影響這一群體的正常生產(chǎn)生活。

3.3 水資源稅征收要突出實際用水量

要實現(xiàn)基于實際用水量的水資源稅征收改革，僅依靠稅務(wù)部門自身是無法完成此項工作的，還需要水行政主管部門和廣大納稅人的積極配合。具體而言，要做好以下幾方面的工作：一是水利主管部門要積極展開現(xiàn)場核查工作，保證水量核定、系統(tǒng)錄入、計量設(shè)備安裝等各項工作的順利進行，同時確保用水戶的基本信息能夠及時移交到稅務(wù)部門。二是通過全面摸排，抓好登記辦理工作。稅務(wù)和水利部門應(yīng)該積極配合對本地的用水戶進行徹底摸排檢查，將所有的取水和用水戶納入征繳范圍，并按月報送企業(yè)取水和用水量。三是水務(wù)部門要成立水量核查組，按照用水戶上報的用水信息深入用水戶核實企業(yè)的實際用水量，確保信息的真實性和準(zhǔn)確性，不得以企業(yè)取水許可證上的水量信息代替實際用水量。對于實際用水量超過限額的應(yīng)該加倍征收水資源稅，而企業(yè)取水后沒有利用的部分不得征收水資源稅。

4 結(jié)語

我國屬于淡水資源嚴(yán)重短缺的國家，人均水資源量僅有世界平均水平的四分之一。另外，由于工農(nóng)業(yè)和居民生活水平的提高，我國的水資源污染和浪費情況較嚴(yán)重，進一步激化了水資源供需矛盾。因此，構(gòu)建符合我國實際情況的水資源稅制，利用稅收手段強化全社會的水資源保護意識，實現(xiàn)水資源的合理、高效配置，無論是理論層面還是實踐層面，均具有重要意義。全國的水資源管理部門也要以此為契機，通過自身改革，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，高效落實最嚴(yán)格水資源管理制度，促進全國水資源的可持續(xù)發(fā)展。