(中國水利學(xué)會，北京　100053)

1　水問題與河長制的產(chǎn)生

我國存在四大水問題。洪水威脅，洪澇災(zāi)害頻繁，而防御體系脆弱；水資源短缺，干旱缺水，而水利用效率不高；水體污染，水體黑臭、富營養(yǎng)化，而治理效果差；水土流失，洪水暴雨沖刷引起水土流失，面源污染突出。以上四大水問題制約了社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。水污染防治、水資源保護由國家環(huán)保部和水利部協(xié)調(diào)管理，由于水是流動的，“水臟”這個問題很難徹底解決，因此“水臟”這個問題引發(fā)了“河長制”的產(chǎn)生。

工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)業(yè)面源，以及水面養(yǎng)殖、內(nèi)河航運、水體底泥，這6個方面的因素導(dǎo)致河湖水質(zhì)惡化、水體污染。整體來看，河流水質(zhì)1/3相對比較差，屬于四類水及之下；湖泊由于流動性差，水質(zhì)2/3相對比較差，屬于四類水及之下。

1.2　河長制文件的出臺

河長制起始于江蘇省無錫市。2007年5—6月間，太湖藍藻暴發(fā)導(dǎo)致無錫市自來水水源遭受污染，這是太湖長期污染之后的必然結(jié)果。如何從制度上長效治理并保護太湖水安全，成了社會期待解決的議題。2007年8月，無錫市委辦公室和市政府辦公室印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果“納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負責(zé)人政績考核內(nèi)容”。無錫市黨政主要負責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落實到位。這份文件的出臺，被認為是無錫推行河長制的起源。無錫實施河長制取得初步成效后，2008年6月，江蘇省政府決定在太湖流域推廣無錫河長制。2012年，江蘇省決定在全省范圍內(nèi)推廣河長制。2013—2016年，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省(市)出臺文件，在全省(市)范圍內(nèi)推行河長制，16個省(區(qū)、市)的部分市縣或流域水系實行了河長制。隨著各地的探索不斷深入，全面推行河長制時機已經(jīng)成熟。

2016年11月28日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉》(以下簡稱《意見》)，在全國范圍內(nèi)全面推行河長制。

1.3　河長制文件的剖析

河長制《意見》全文不到3000字，分三部分，共計14條。?總體要求，包括：指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式和工作職責(zé)；?主要任務(wù)，包括：加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)、加強執(zhí)法監(jiān)管；?保障措施，包括：加強組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機制、強化考核問責(zé)、加強社會監(jiān)督。

河長制是落實地方黨委和人民政府對水環(huán)境質(zhì)量、水域岸線等負責(zé)的制度保障，要求建立、健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系。明確各級河長職責(zé)，強化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量。形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。其實質(zhì)是以流域、集水區(qū)或行政區(qū)域內(nèi)水體河段為單元，黨政同責(zé)，綜合施策，采用系統(tǒng)思維全面管控，促使突出水問題得到有效解決，河湖水質(zhì)不斷改善。

我國現(xiàn)有的河湖治理和保護工作中，最大問題是涉及的部門多，環(huán)保、水利、發(fā)改、財政、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個部門職責(zé)交叉，缺乏對河湖保護管理的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，不利于河湖長期可持續(xù)發(fā)展。而實行河長制，能很好地化解這類問題，河長制是對現(xiàn)有水環(huán)境水資源管理和保護體系非常有益的補充。這將使我國的河湖管理保護體系由多頭管水的“多部門負責(zé)”模式，向“首長負責(zé)、部門協(xié)作、社會參與”模式邁進。

河長制《意見》要求建立河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵制度、驗收制度。此外，推薦各地建立河長巡查制度、工作督辦制度、聯(lián)席會議制度、重大問題報告制度、部門聯(lián)合執(zhí)法制度等，以及各地可根據(jù)自己的實際情況自創(chuàng)一些有特色、有亮點的河長制制度。

2　全面推行河長制一年來的進展

河長制《意見》出臺實施一年來，水利部會同聯(lián)席會議各成員單位迅速行動、密切協(xié)作，第一時間動員部署，精心組織宣傳解讀，制定并出臺實施方案，全面開展督導(dǎo)檢查，加大信息報送力度，建立部際協(xié)調(diào)機制。地方各級黨委、政府和有關(guān)部門把全面推行河長制作為重大任務(wù)，主要負責(zé)同志親自協(xié)調(diào)、推動落實。

a.全國各地上下發(fā)力，水利、環(huán)保等部門聯(lián)動。水利部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》。特別是水利部及水利系統(tǒng)，各級領(lǐng)導(dǎo)非常重視，水利部成立了“全面推進河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”(以下簡稱“部河長辦”)，水利部發(fā)展研究中心成立了河長制工作處；除浙江省外，其他省(市、自治區(qū))河長制辦公室設(shè)在水利廳。河海大學(xué)和華北水利水電大學(xué)成立了“河長制研究與培訓(xùn)中心”，浙江省成立河長學(xué)院，掛靠在浙江水利水電學(xué)院。

b.水利部黨組高度重視河長制工作，建立了十部委聯(lián)席會議機制、河長制工作月調(diào)度機制和部領(lǐng)導(dǎo)牽頭、司局包省、流域機構(gòu)包片的督導(dǎo)檢查機制。水利部組織進行了二次工作督導(dǎo)檢查；2017年5月2日，在京召開全面推行河長制工作部際聯(lián)席會議第一次全體會議；7月19日，水利部邀請11個省(自治區(qū)、直轄市)(以下統(tǒng)一簡稱省)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團河長制工作牽頭部門負責(zé)人座談；從8月份開始，建立了河長制工作月推進會制度；9月7日，水利部印發(fā)《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》。

c.水利部河長辦、河海大學(xué)舉辦多次“河長制培訓(xùn)班”；各省、地市或縣區(qū)均按各自的需求舉辦“河長制培訓(xùn)班”；各相關(guān)機構(gòu)聯(lián)合舉辦了多場“以河長制為主題的研討會”。上下各級，積極組織宣傳工作。水利部網(wǎng)站建立了河長制專欄，絕大多數(shù)省水利廳也在各自網(wǎng)站建立河長制專欄；由水利環(huán)保專家策劃倡議的“河長網(wǎng)”也已試運行；中國水利報開設(shè) “河長制?？?；中國水利雜志設(shè)有“河長制專欄”。各地在主要河湖岸邊豎起“河長制牌子”。河海大學(xué)、清華大學(xué)等大學(xué)生利用暑假調(diào)研和宣傳河長制工作。

d.信息化建設(shè)成為提高河長制工作效率的抓手。2017年7月19日，水利部水利信息中心在北京組織召開“河長制信息管理與服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)研討與試點工作”部署會議?！墩憬『娱L制管理信息化建設(shè)導(dǎo)則與技術(shù)要求(試行)》發(fā)布。貴州省把河長制信息化建設(shè)作為工作方案中一項單獨的任務(wù)提出。

e.河長制逐步納入法制化軌道。2017年6月27日修訂發(fā)布的《中華人民共和國水污染防治法》第五條寫到：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。7月28日，《浙江省河長制規(guī)定》發(fā)布。《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》《安徽省湖泊管理保護條例》《江蘇省河道管理條例》《山東省水資源條例》《上海市水資源管理若干規(guī)定》等在制修訂發(fā)布條例中均有涉及河長制的內(nèi)容。地市級的山東省《濟寧市泗河保護管理條例》也把河長制寫入第七——九條之中。

截止到2017年12月10日，全國31個省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省、市、縣、鄉(xiāng)四級工作方案全部印發(fā)實施；四級河長達31萬名，15個省的河長制工作方案中提出河長制延伸到村級；村級河長近61萬名；縣級及以上河長制辦公室全部設(shè)立；中央要求出臺的六項制度，省級層面全部出臺。

總體來看，14個省由省級黨委和政府主要負責(zé)人擔(dān)任雙總河長；6個省和新疆建設(shè)兵團由省級黨委主要負責(zé)人擔(dān)任總河長；其余11個省由省級政府主要負責(zé)人擔(dān)任總河長。至少有23個省，到2017年底已經(jīng)全面建立了河長制，其他的8個省預(yù)計到2018年6月份全面建立河長制，也就是全面建立河長制的時間比要求提前了半年到一年，總體進展超出了預(yù)期。全國形成了“水陸共治，部門聯(lián)治，全民群治”的氛圍，各地形成了“政府主導(dǎo)，屬地負責(zé)，行業(yè)監(jiān)管，專業(yè)管護，社會共治”的格局。

3　對河長制工作的一些思考與建議

河湖管理保護是一項長期的、艱巨的任務(wù)，全面建立河長制要求的工作方案到位、組織體系和責(zé)任落實到位、相關(guān)制度和政策措施到位、監(jiān)督檢查和考核評估到位，即四個到位只是第一步。要解決好當前河湖存在的突出問題，需做好集中力量打好攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準備。有些問題，如河湖臟亂差的問題可通過一次集中行動很快解決；而河湖的水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境的改善、水體水質(zhì)變好變優(yōu)，很難通過一兩次集中行動就能解決，必須按科學(xué)規(guī)律辦事，科學(xué)施策、科技治水，久久為功。

a.利用河長制《意見》及相關(guān)政策，盡快建立河湖長效管理和保護機制。盡快制定新的相關(guān)規(guī)章制度，修訂已有的法律、法規(guī)和制度，制定相應(yīng)的技術(shù)標準，把河湖管護的長效機制建立起來。上海市已發(fā)布了《中小河道綜合整治和長效管理工作導(dǎo)則》。此外，河湖管理涉及上下游、左右岸，同樣需要建立上下游生態(tài)補償機制。如：護林員納入國家財政預(yù)算，護水員將來也需納入財政預(yù)算，解決長期以來水利工程及設(shè)施重建輕管，維護經(jīng)費得不到支持的現(xiàn)象。

b.解決好河長工作的連貫性與考核問責(zé)。河長們會由于工作調(diào)動，今年是河長，明年就不是河長了。因此，河長辦需做好前后工作的交接，避免交接期的空檔，河湖無人管或一時接不上，使河湖問題的解決拖延。解決好由于干部調(diào)動帶來的河長變更問題，處理好前后河長交接手續(xù)及責(zé)權(quán)利問題，解決好工作連貫性問題。中央明確規(guī)定，上級的河長、湖長要對下一級河長、湖長進行考核，如果發(fā)現(xiàn)了超標排污、侵占岸線、非法采砂的現(xiàn)象，要予以處理，如果哪一個河段打擊不力，造成河湖管理秩序混亂的，要追究河長、湖長的責(zé)任。

c.利用好河長制的“左右手”，即最嚴格水資源管理制度(二十條內(nèi)容)和水污染防治行動計劃(十條內(nèi)容)，制度和計劃共計三十條，與河長制工作密切相關(guān)。水利部已把河長制工作的考核納入最嚴格水資源管理制度的考核之中，“水十條”更是與河長制的目標一致。

d.強化跨界河湖的監(jiān)督與考核。針對跨界河湖，需發(fā)揮流域機構(gòu)在推進河長制中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測作用，提供省界、地界跨界斷面的水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。鄉(xiāng)、村一級作為河長制最具體的執(zhí)行者，做好每一個鄉(xiāng)、每一個村的工作非常重要。鄉(xiāng)村跨界河流，有條件的可以在鄉(xiāng)、村跨界處安裝監(jiān)控設(shè)備，沒有條件的，可以互換河長，交叉監(jiān)督。如：浙江貴門鄉(xiāng)和三單鄉(xiāng)分屬金華與紹興，2017年初兩鄉(xiāng)召開兩地聯(lián)席會議，共同協(xié)商設(shè)立“跨界河長”制度，由兩鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任鄉(xiāng)級“跨界河長”，兩個村負責(zé)人擔(dān)任村級“跨界河長”，進一步深化跨界聯(lián)合治水模式，打破地域限制，以水為紐帶，兩鄉(xiāng)共護河。

e.從小河、小事、小村、小家即“四小”做起，抓源頭治理。水污染治理不同于發(fā)大洪水的控制，涓涓小溪匯成大海，我們把小河、小溪的污染治理好了，村邊、家邊的垃圾污水治理好了，毫無疑問，祖國的江河湖庫自然就會好的。因此，河長制工作需轉(zhuǎn)變思路，腳踏實地地去整治每一條河、每一個湖，以及小微水體等，做好源頭治理。這方面可以借鑒浙江省已成功的一些經(jīng)驗。通過實施河長制、湖長制，推進各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)的升級改造，控制好入河湖的排污總量。河長不僅管水里的事，還要管岸上的事，做好源頭治理工作。

f.編制一河一策、一湖一策方案時，列出5個清單，即問題清單、責(zé)任清單、任務(wù)清單、措施清單和目標清單；遵循五個“得”，即方案得接地氣、調(diào)查得有深度、目標得可實現(xiàn)、措施得可操作、群眾得愿配合。未來幾年，河湖河長制的方案編制是重點，切忌方案編制的雷同性，切忌方案不深入調(diào)查。此外，編制的方案需結(jié)合當?shù)貙嶋H，便于落實和操作，且符合當?shù)乩习傩盏淖龇ê驮敢馀浜虾雍卫砗捅Ｗo。

[1]李貴寶.中國水管理問題的一些思考.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2015，25(3)：3-7.

[2]李貴寶.河長制與古代水管理制度.江河，2016，(10)：12.

[3]左其亭，李貴寶.水科學(xué)知識.北京：中國水利水電出版社,2014.

[4]李貴寶，鞠茂森.河長巡河記事手冊.北京：中國水利水電出版社,2018.

[5]王圣瑞，李貴寶，張靜蓉.湖泊水環(huán)境保護知識問答，北京：中國環(huán)境出版社，2015.

[6]水利部網(wǎng)站河長制工作專欄.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/.

[7]國務(wù)院新聞辦公室.介紹實施湖長制等方面情況.2018年1月5日.http://www.mwr.gov.cn/hd/zxft/zxzb/hzz2018015/.