陳奕山 紀月清 鐘甫寧 陳志鋼

(1.中山大學，廣東 廣州 510275； 2.南京農業(yè)大學，江蘇 南京 210095； 3.國際食物政策研究所，北京 100000)

一、引言

為解決“農戶承包地塊面積不準、四至不清”等問題①《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，http://www.gov.cn。，新一輪農地確權正在全國范圍內實施。作為一項影響深遠、成本巨大的政策，實施后必然要經過政策效果評估階段。在政策評估中，不容忽略掉的重要一點是：政策實施區(qū)域可能具有很強的選擇性。任何一項涉及范圍廣、實施難度大的政策其實施都不可能由其推出之日起就在各地區(qū)同時展開。如改革開放初期在深圳等地設立經濟特區(qū)，就是綜合多種考慮之后的選擇性結果：深圳毗鄰港澳，有獨特的引進利用外資的條件，且遠離主流意識形態(tài)區(qū)，因此適合作為改革開放政策的先行實施區(qū)域。改革開放政策極大促進了深圳的繁榮和發(fā)展，但是這些成就不能全歸因于開放政策，還要考慮到深圳自身獨特的歷史、地理、文化條件。事實上，改革開放初期設立的幾個經濟特區(qū)，發(fā)展也一直存在明顯差異(國世平 等，1995；李璇，2013；陶一桃，2014)。

那么，決定一個村莊是否率先實施確權的因素是什么？確權首批實施地是否表現出一定的選擇規(guī)律？研究這個問題的意義有三方面：第一，盡管本文只聚焦于討論確權推廣規(guī)律，但在研究中建立的政策推廣分析框架，也可以為研究其他政策的推廣提供參考；第二，通過探索確權政策實施初期所可能存在的目標對象的選擇問題，為確權政策效果的評估研究提供參考；第三，判斷確權政策在各地區(qū)的初期適用性，有助于深入思考進一步推進政策實施的困難和關鍵。

二、相關文獻述評

新政策的推廣涉及政策創(chuàng)新這一概念，Walker(1969)定義政策創(chuàng)新為：政府采納一個對它而言是“新”的項目，而不論該項目是否已經在其它地方被采用過。國外眾多關于政策創(chuàng)新和推廣的研究表明，不同地區(qū)對新政策的接受程度和采納速度不同?；谝延醒芯?，格雷等(2004)歸納了影響美國各州政策創(chuàng)新速度的各類因素，包括政治文化、文官職業(yè)化程度等政治因素，州預算資源等經濟因素，教育、城市化特征等社會因素，相鄰州之間的仿效和競爭等區(qū)域因素。除了接受程度外，新政策執(zhí)行所面臨的激勵缺乏、目標模糊、預算限制、協(xié)調不力等是障礙因素(吳遜 等，2016)。O′Brien et al.(1999)發(fā)現，中國中央政府的許多政策在農村只有部分被執(zhí)行，這與政府上下級的聯(lián)系緊密度、地方執(zhí)行環(huán)境和政策內容有關(Zweig，1985)，也與官僚行為(周定財，2010)和政策目標群體的接受程度有關(班建武 等，2006；周平 等，2007)?？赡苁且庾R到各地對政策的接受程度和執(zhí)行難度存在差異，中國的政策制定和執(zhí)行是“摸著石頭過河”的漸進式過程，提倡先進行政策試點再逐步推廣。由于前期試點的結果成功與否影響后續(xù)政策的實施推廣，什么樣的地區(qū)會成為新政策的試點以及政策實施的先后次序就成為值得關注的問題。可以合理假設，政策制定者和執(zhí)行者有動機在政策實施前期選擇成功實施可能性更高的地區(qū)*如清末民初的湯壽潛就土地清丈的次序提出：“(清丈)戒合境并舉……先從易處入手……務宜先審各鄉(xiāng)何都何莊紳董最洽，風俗最馴，田額最少，從而施丈此都，竣事，即鄰都榜樣。然后順都順莊以次辦理?！?。

很明顯，試點地區(qū)的選擇、政策實施的先后與政策的具體內容有關，不能脫離具體的政策內容談論政策實施的先后。新一輪農地確權是當下正逐步推廣實施的一個重大政策，但尚無文獻分析、討論什么樣的地區(qū)更可能率先實施確權。相關文獻集中在檢驗或者討論確權的作用或者利弊上。程令國等(2016)、付江濤等(2016)、劉玥汐等(2016)對確權促進土地流轉的作用進行了評估，認為確權確實促進了土地流轉；胡新艷等(2016)的研究則表明確權對農戶轉出土地的實際行為沒有影響，但提高了農戶的流轉意愿和意愿租金。學者對農地確權的作用并沒有達成一致性的正面意見(胡新艷 等，2016)，有的學者指出確權因無法解決歷史遺留等問題而易于誘發(fā)糾紛(尚旭東，2016；王毅杰 等，2015)。不同學者關于確權的觀點分歧較大，這提醒人們應更加審慎地對待和判斷確權的作用和影響。本文認為：確權是一項正處于逐步推廣實施的重大政策，率先實施該政策的地區(qū)更可能被選擇出來，因此，基于已實施確權地區(qū)的數據對確權本身的凈效應進行評估，結果可能不客觀準確。著眼于為更加客觀的政策評估提供參考，一個值得研究的問題是：具備什么條件的村莊更可能率先實施確權？

三、政策背景與政策推廣分析框架

(一)農地確權及其推廣情況

在本文中，農地確權指農村土地承包經營權確權，不包括宅基地使用權和農村建設用地使用權確權。新一輪確權頒發(fā)給農戶的書面文件包括農村土地承包合同和土地承包經營權證書。之前一、二輪農村土地承包并沒有建立一個清晰的登記賬目(付江濤 等，2016)，土地邊界多處于村集體或農戶默認狀態(tài)，缺乏書面憑證。新一輪土地確權將重新確認土地空間信息，將地塊實際面積與四至范圍清晰化，以法律憑證為載體明確農戶對于農地的物權和財權。

確權試點與推廣的基本順序是：2009年農業(yè)部首次開展了8個村的試點工作，之后擴大到鄉(xiāng)，2013年擴大至105個縣。2014年農業(yè)部在山東、四川、安徽3個省和其他省區(qū)市的27個縣進行了整體試點。截至2014年底，試點范圍囊括全國1988個縣(市、區(qū))，涉及1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬個村，覆蓋面積3.3億畝。2015年又新增江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9個試點省(區(qū))。確權頒證工作預計將于2018年底左右基本完成。由此看出，新一輪承包地確權頒證工作經過了不同試點并漸進實施，并非立即大范圍鋪開。2014年農業(yè)部所選擇的3個試點省份中四川、安徽為勞務輸出大省，這暗示著試點選擇的特定指向。以此類推，一些地區(qū)率先實施確權頒證，很可能是多方參與的選擇性結果。下面建立一個分析框架揭示潛在的選擇模式。

(二)確權政策推廣的分析框架與推斷

承包地確權頒證政策的實施涉及多方主體。從政策施行的角度來看，農地確權頒證是一個由上而下推動施行的過程。中央政策制定者制定政策并決心在全國范圍內推行，各級政府(單位)遵照中央的意圖實施農地確權，所確定或者調整的是農戶土地利益。據此簡單分類，確權牽涉到三方主體：中央政策制定者、逐級而下的政策執(zhí)行者和農戶。三方主體之間形成了兩兩對應的三對關系。

由于確權最終由村一級的村民委員會或者說村干部來落實，因此本研究把村莊置于考察的核心。村干部為什么落實確權頒證？張林秀等(2005)在研究農村公共品投資時將影響因素分為“需求因素”和“目標因素”兩類，其潛在的邏輯過程是村莊產生公共品投資需求并向上級政府申請資助，上級政府在財政總支出有限條件下，根據政策目標決定是否批準并選擇性提供資助。確權頒證實施初期也有選擇性，但邏輯過程相反：中央政策制定者確定政策執(zhí)行目標，各級政府遵照政策意圖并選擇一些村莊率先執(zhí)行政策，村干部根據凈收益最大化原則決定是否立刻執(zhí)行政策。可將村莊率先執(zhí)行政策的影響因素分為“目標因素”和“供給因素”兩類：前者指上級政府為了達到一定目標而加以考慮的因素；后者指決定村干部是否愿意配合并能有效落實的因素。

1.目標因素

目標因素指與政策制定者的政策意圖相匹配的因素(張林秀 等，2005)。長遠來看，作為一項旨在保護農民土地權益的現代產權政策，中央政府推行確權政策的重要意圖是“讓農民吃上定心丸”，免除外出務工農民的后顧之憂，為土地進一步有序流轉創(chuàng)造條件。因此，村莊的外出務工比例越高，與政策意圖的契合度也就越高，被選擇率先確權的可能性越高。但是，在遵照中央確權政策意圖的同時，各級地方政府(省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))有自己的目標，例如提高地方財政收入。城鎮(zhèn)化過程中征地是地方政府財政來源之一，地方政府可能不愿意選擇在城郊和鎮(zhèn)政府所在地率先實施確權。

2.村莊供給因素

供給因素指影響村干部承接并快速有效落實政策的因素。“開弓沒有回頭箭”。政策制定者既已決定在全國推行土地確權，各級政策執(zhí)行者就沒有選擇余地，需要由上而下地宣傳并執(zhí)行政策。但是，考慮到政策實施的前期示范性和后續(xù)連貫性，在政策實施前期，政策制定者、更高級別政府有動機挑選政策意圖能夠得到貫徹的更為暢通的通道。同時，面對無法回避的政策執(zhí)行要求，逐級而下的政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時會進行理性計算和應對(包括拖延)。合理的假設是他們追求政策執(zhí)行凈收益的最大化，根據凈收益最大化原則，村莊供給因素可大致分為三類。

(1)激勵因素?？砂汛甯刹款惐瘸晒步洕鷮W中的“官僚”(尼斯坎南，2004)，“官僚”追求本部門預算最大化以及晉升機會。從預算最大化角度來看，承接并快速有效落實上級布置任務可以幫助村委維持乃至增加從上級獲得的撥款，因此，一個村莊的預算收入中來自上級政府的撥款比越高，越有動力快速執(zhí)行上級布置的任務，更可能率先執(zhí)行確權。村財政預算收入還可能有部分來自于村莊機動地，出于對確權過程中農戶會要求分配機動地的顧慮，有機動地的村莊可能更不傾向于快速落實該項政策。從晉升機會的角度來看，老年村干部的晉升機會不大，因此村干部的“老齡化”會降低確權激勵，降低率先執(zhí)行確權的概率。

(2)確權難度因素。確權難度越高越不可能率先執(zhí)行確權。村干部執(zhí)行確權固化或調整的是農戶的土地利益。村莊人口或土地面積規(guī)模越大，確權所涉及的利益分配者和利益標的物越多，政策執(zhí)行的難度會越大，更難以成為確權頒證的率先實施地。如果近期進行過土地調整，順勢通過確權來固化土地分配狀況的難度比較??；相反，調整發(fā)生時間越是久遠，人均耕地面積發(fā)生變動的可能性更高，通過確權來固化以前的土地分配狀況的難度就比較大。在這方面，有機動地的村莊可以在確權時“補地”給“少地”農戶從而可能降低確權阻力。農民收入水平和土地的預期價值對確權難度也有影響，如果相對于收入水平來說，土地的預期價值不高，則即使農民對土地分配有異議，矛盾也可能不激烈，確權難度較低；如果土地預期價值很高，固化土地分配就可能引發(fā)激烈爭論，確權難度上升。與土地預期價值相關的因素包括村莊是否在城郊或鎮(zhèn)政府所在地和村內企業(yè)數量等。除此之外，村莊合并史和村機動地情況也是影響確權難度的一個因素。進行過合并的村莊，村干部與每個自然村的關系可能不如原來緊密，調整或固化土地分配的難度加大。

(3)農民對制度的需求。當實施確權能夠滿足農民的制度需求時，相應的確權執(zhí)行難度就會很小。從激勵的角度看，這時村干部也有動機通過率先實施確權來提高村民的支持率以及獲得連任的概率。從本質上講，制度的產生根植于人類需求，自發(fā)的人類需求催生自發(fā)的制度演進和制度安排；反方向看，制度也可起于人為設計(哈耶克，1997)。但是，相對于人為設計、正式頒布而顯得刻意的外在制度而言，漸進變遷的自發(fā)制度(可能以“非正式”的形式出現)安排有更強大的慣性(諾斯，1994)，這是人為設計的制度所無法回避的，并因此可能與人為設計的制度有所抵觸。另一方面，在前兩輪土地承包中，土地權利分配比較模糊，表現在土地面積范圍的“四至不清”和村莊內可能發(fā)生的土地調整等。作為一項自上而下設計并推廣的制度，新一輪確權頒證在實施過程中不免要面對與農戶的制度需求以及與已有制度安排的兼容性問題。

如果一個村莊過去頻繁調整土地，說明村莊對土地調整的需求比較高，對固化土地權利的確權頒證的需求較低。外出務工者具有固化土地權利、保護產權的需求，因此，勞動力外出會提高農民對確權的需求。農村社會是差序格局社會(費孝通，2006)，不同個體依血緣、地緣形成社會關系網絡。社會關系有親疏不同：陌生人之間本無關系，通過一般交換形成弱關系，進而依頻繁、長期交換形成熟人關系；血緣、姻親則產生強關系(黃光國，2004)。差序格局下，不同親疏關系有不同治理機制：弱關系以正式法則為準，導向正式制度；強關系和熟人關系人情濃厚，導向非正式制度(高名姿 等，2015)。在經濟發(fā)展和外在力量不斷介入的條件下，不同村莊逐漸發(fā)展出不同制度需求模式。部分村莊人情淡薄，部分村莊對人情的依賴性仍較強。總體上，現階段廣泛存在親友間的土地無償流轉現象*根據固定觀察點2011年住戶調查數據，有轉出耕地記錄的農戶中，46%為無償轉出戶。，這說明人情的重要性仍值得重視。合理的預期是：村莊土地流轉中無償流轉占比越高，以強關系和熟人關系為維系的非正式制度占據主導的可能性越高，村莊對正式制度(確權頒證的指向)的需求比較低。

四、實證模型、數據來源與描述分析

(一)實證模型

為檢驗分析框架中目標因素、激勵因素、確權難度、制度需求因素會如何影響村莊確權的推斷，下面將建立計量模型。理論上，分析框架部分對應了一個Biprobit模型：

(1)

只有當村莊被上級政府指派執(zhí)行確權政策(目標方程中yd=1)且村莊進行了快速有效落實(供給方程中ys=1)時，土地確權才會發(fā)生，研究者才能實際觀察到村莊的確權行為(y=1)。雖然Poirier(1980)提出了該模型估計的最大似然法，但由于被解釋變量yd和ys無法被完全觀察到，用可觀察的y既代表部分的yd又代表部分的ys來估計兩組方程，其估計有效性大受影響(Meng et al.，1985)。一般地，村莊調查成本大而樣本量較少，估計有效性顯得尤為重要，因此本文不再區(qū)分目標方程和供給方程。與很多小樣本研究一樣，本文將各因素放入一個Probit模型中：

I=α+β′X+ε;若I>I*,y=1否則y=0

(2)

y取值1則表示村莊是首批確權實施村，取值0則不是。X為解釋變量向量，囊括目標因素和供給因素變量，下文表2和表3中給出這些變量的定義和基本描述。

(二)數據來源及樣本村確權情況

本文數據來自國際食物政策研究所、南京農業(yè)大學聯(lián)合農業(yè)部農村固定觀察點于2014年6—8月所進行的《城鎮(zhèn)化、勞動力轉移與糧食生產》調查。該調查從農村固定觀察點數據樣本村中抽出8省共105村進行訪問。調查得到有效村問卷99份，剔除2個因征地等原因而耕地信息缺失的樣本村，剩余97個樣本村。樣本村中有14個村已經或正在實施承包地確權登記頒證政策(除這14村外還有部分村莊宣稱已確權，但確權時間在2009年前，不屬于新一輪確權范圍，因此沒有劃歸新一輪確權村)，占14.43%。本文將這些村莊定義為首批確權實施村莊。樣本村的地區(qū)分布和確權情況見表1。

表1 樣本村莊分布和農地確權的基本情況

資料來源：IFPRI、南京農業(yè)大學和農業(yè)部農村固定觀察點聯(lián)合調查。數據經作者整理，下列各表同。

確權最早開始于2009年，為防止內生性問題，本研究將2009年作為基期，以基期的村莊變量解釋基期之后確權政策的推廣。97個樣本村中有4個沒有2009年的基期數據與之對應，其中2個樣本村用臨近的、確權發(fā)生前的2010年數據作為基期數據，另外沒有2009年和2010年數據的2個村莊被剔除。最終保留95個分析樣本。

(三)單因素描述分析

按照前文所劃分的各類因素，下文首先對各類因素基期值與截至2014年調查時點村莊確權情況之間的關系進行分組描述和分析。描述時，一方面盡量使分組變量取值為0、5、10這樣的整數；另一方面，盡量分成3組數據以觀察可能存在的非線性關系，并且使每組的樣本數量大致接近，保證每組有充足子樣本。本節(jié)對大部分變量進行單因素分組描述(表3)；對一些密切相關的變量，如勞動力外出比例與本地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)內)非農就業(yè)比例(表2)、土地無償轉出戶占比與有償轉出戶占比(表4)，則進行列聯(lián)分析。

1.政策目標因素與首批確權實施地

根據前文分析，首要的政策目標因素是勞動力外出比例。表2中，縱向數據描述外出勞動力(在外居住時間超過180天)比例與確權的關系，可以看出兩者呈正相關關系。在勞動力外出比不高于25%的34個村莊中，有8.8%的村莊實施了確權；而勞動力外出比高于40%的32個村莊中，有25%實施了確權。外出勞動力不多的村莊，農戶仍守著土地，通過確權來讓農民吃下“定心丸”可能還沒有事實上的緊迫性。勞動力外出比例相對較高的村莊面臨勞動力轉出后土地如何利用、農民原有土地利益如何保障的問題，這樣的村莊正是政策的目標對象，被挑選作為首批確權實施地更符合政策邏輯。

表2 村莊基期勞動外出比例、本地非農就業(yè)比例與確權情況列聯(lián)表 (單位：%，個)

注：括號內為樣本數，其余數字為百分比。

表2的橫向數據描述了本地非農就業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)內非農工作超過180天)比例與確權的關系，可以看出兩者關系并不明確。本地非農就業(yè)比例最高的村莊，確權的比例卻最低，原因可能是這些村莊的本地非農產業(yè)較發(fā)達，土地將來被征用的可能性大。在這些村莊，確權有可能與地方政府短期內的征地目標沖突，征地也可能牽涉潛在的利益爭論，這降低了確權的可能性。與此類似，城郊或鎮(zhèn)政府所在處的土地被征用的可能性較大，因此在表3中，城郊、鎮(zhèn)政府所在地村莊的確權比例分別為12.5%、4.55%，低于非城郊、非鎮(zhèn)政府所在地的15.19%和17.81%。

2.激勵因素與首批確權實施地

財政特征方面，村莊財政收入中上級撥款占比越高的村莊，確權比例也越高。解釋如下：上級撥款比是一個衡量上級政策意圖往下貫徹的暢通程度的可能指標。上級撥款比越高的村莊，越有可能為了維持或增加上級撥款而率先執(zhí)行上級下達的確權任務。在村莊有機動地時，村莊可能有部分收入來自機動地，確權時村民若要求將機動地明確到各家各戶，將會減少財政收入，削弱確權激勵。表3顯示，有機動地的村莊的確權比例明顯小于沒有機動地的村莊。

村干部特征方面，由于不同時期教育條件不同，干部年齡和受教育程度之間存在一定程度的關聯(lián)。表3顯示，村干部平均年齡在40～45歲間、平均受教育程度接近高中水平的村莊確權比例最高。從貫徹政策意圖的角度來看，年輕、受教育程度較高的村干部有執(zhí)行好政策以獲上級賞識、積累業(yè)績實現后期晉升的動機，但其執(zhí)行新政策的經驗有待積累，執(zhí)行政策的魄力和群眾的信服度可能都不高，被最早委以政策執(zhí)行任務的可能性相應較低。年紀較大的干部則可能趨于保守，缺乏爭取晉升的動力。相比之下，年齡居中(可能就那么“黃金”幾年)的村干部的晉升動力、政策執(zhí)行經驗、群眾工作條件可能更為合適。

3.確權難度因素與首批確權實施地

政策實施的連貫性和前期試點成功的示范性意義決定了政策實施經由“先易后難”而非“先難后易”的路徑。村戶數、承包地規(guī)模、村企數量、最后一次土地調整發(fā)生時點、村莊合并史、人均收入水平都是影響確權難度的因素。村戶數和承包地規(guī)模方面，相比其它規(guī)模村莊，500戶以上的村莊確權比例最低，而承包地不多于1000畝的村莊確權比例最高，反映利益分配者的數量和利益標的物的規(guī)模對確權實施的影響。村企數量是衡量農地能否轉為非農用途、實現增值的潛在指標，土地在未來有轉為非農用途的可能則容易牽起利益和確權爭論。無村企的村莊確權比例最高，反映土地不存在非農化可能性的村莊確權難度更小。

最近一次土地調整發(fā)生的時點離現在越遠，人地比例越可能發(fā)生較大變化，固化以前的土地分配利益不符合當下的人地關系，會加大確權難度。表3顯示：90年代以后沒調整過土地的村莊只有8.82%進行了確權；90年代(二輪承包時期)調整過土地的村莊確權比例為14.71%；而在2000—2009年調整過土地的村莊確權比例高達22.22%。進行過村莊合并的村莊僅有9.09%確權，而沒進行過合并的村莊確權比例達17.74%，說明村莊合并提高了確權難度。村莊人均收入對確權難度的影響不明確：一方面，村人均收入水平越高，說明居民更多從事非農工作，越不在乎土地的農業(yè)經營價值，這會降低確權難度；另一方面，人均收入越高的地區(qū)，區(qū)位條件可能更好，土地可能有更高的流轉收益或潛在征地收益，又會提高確權難度。表3顯示，相比其它收入水平，人均收入不高于4500元的村莊確權比例最高。這似乎反映：經濟發(fā)達村莊通過確權來固化土地權利的難度更高。

表3 村莊確權的單因素分組描述

4.制度需求因素與首批確權實施地

實施聯(lián)產承包以來的土地調整次數可在一定程度上反映村莊對“土地調整”的需求，這種需求越高，對確權頒證的需求越低。表3顯示，調整次數較多的村莊確權的比例卻更高些。這可能是因為，調整次數越多的村莊也越可能在近期進行過土地調整，而近期調整過土地會降低確權難度。在后面的實證模型中，我們將控制最后一次土地調整時間變量來考察調整次數對確權的偏影響。

相比土地調整次數，土地轉出戶比例是反映村莊對確權頒證需求的更重要指標。同時，由于土地無償流轉廣泛存在，我們有必要區(qū)分無償和有償這兩種土地流轉類型。無償轉出戶可能只是出于暫時考慮，將土地交給親友和其他熟悉的人打理，以此避免閑置以后土壤板結和雜草叢生問題，這種情況下非正式的“人情”代替正式制度發(fā)揮產權保護的作用；作為對比，有償轉出戶與轉入戶之間更可能只有純經濟關系，缺乏人情的保障，因此需要通過統(tǒng)一明晰地塊位置、面積等正式制度來幫助雙方厘清權責、發(fā)揮產權保護作用。

表4展示了村莊基期土地流轉情況與確權關系。橫向來看，在村莊內沒有有償轉出戶的情況下，無償轉出戶的比例越高，村莊確權的比例越低；在村莊內存在有償轉出戶的情況下，村莊確權比例先是隨著無償轉出戶比例的升高而升高，繼而又明顯下降。總體上，無償轉出戶比例高于5%的村莊，確權比例最低。這反映，在對基于“人情”的非正式制度的依賴程度越深時，村莊對確權頒證所指向的正式產權制度的需求越低。與此不同，縱向來看，有償轉出戶比例高于5%的村莊，確權比例最高。這反映，隨著有償轉出戶的出現和流轉戶之間由人情關系向純經濟關系演變，村莊對正式產權制度的需求增強。在對正式產權制度需求更強(有償轉出戶比更高)的村莊率先實施確權頒證，政策的初期適應性更強。

表4 村莊基期無償、有償土地流轉戶比例與確權情況列聯(lián)表 (單位：%，個)

注：括號內為樣本數，其它數字為百分比。

村莊對哪種制度安排的需求更高，這取決于外來力量的介入程度和村莊融入外部大環(huán)境的程度。社會變遷下，村莊中的“人情”相比原來已經淡化是既成事實，不可否認的是，長久中所形成的非正式制度仍然有強大的慣性，在一些村莊中仍然占主導地位。如表4中所示，若土地流轉中非正式制度起主導作用(即無償轉出是主要部分)，村莊確權的比例會較低。若說這反映了村莊對確權頒證所指向的正式產權制度的需求較低，邏輯上并無矛盾。進一步推論，在依賴非正式制度的村莊引進正式制度，鑒于可能存在初期“水土不服”問題，新引進的“正式制度”不一定能夠立刻起到諸如促進土地流轉的作用。另一方面，基期中有償轉出戶占比高的村莊更可能成為首批確權實施村，這似乎也說明確權在這些村莊只是順勢而為，因此在考察確權對土地流轉(特別是正式流轉)的作用時要扣除村莊的原有差異。

五、政策推廣的實證模型結果

前文給出各類因素與村莊是否率先實施確權之間關系的描述性分析，下文在控制其他因素的條件下考察各因素的偏影響。表5是Probit模型的回歸結果。

表5 影響村莊確權的因素的Probit模型回歸結果

回歸結果所顯示的各類因素的作用在方向上與前文理論推斷和描述結果基本一致，各變量系數方向和顯著性顯示：目標因素方面，村莊勞動力外出比越高，村莊是首批確權實施地的可能性更高；而本地非農就業(yè)比例的作用方向剛好相反；位于鎮(zhèn)政府所在地的村莊實施確權的可能性更低。激勵因素方面，村財政中來自上級撥款的比例越高，村莊實施確權的可能性更高；村干部年齡的影響呈倒U型變化，系數計算顯示峰值出現在44歲左右；村機動地會降低確權可能性，但統(tǒng)計上不顯著。確權難度方面，近期調整過土地會提高村莊確權可能性；而村戶數、村內企業(yè)數量、村莊合并史會降低確權可能。與本地非農就業(yè)數、村內企業(yè)數量類似，代表經濟發(fā)展水平的人均收入變量對確權的影響也為負。制度需求方面，高土地調整次數會降低確權的可能性。無償轉出戶比例越高，確權可能性越低；有償轉出戶比例越高，確權可能性越高。程令國等(2016)發(fā)現確權村的土地轉出比例和租金水平更高，在這里得到了反向的解釋：那些原本有償流轉比例更高的村莊，本身就更容易成為首批確權村莊。

六、結論與啟示

正在全國范圍內漸次實施的農地確權頒證是一項影響深遠、實施成本巨大的政策，后續(xù)必然要經過政策評估和經驗總結階段。著眼于給更客觀的政策評估研究提供參考，本文分析了首批確權地的選擇規(guī)律。將可能影響首批確權地選擇的因素分為目標因素、激勵因素、確權難度、制度需求四類因素并進行村莊比較，研究發(fā)現：被選擇且已實施確權政策的村莊與其它村莊相比存在顯著差異，基期村勞動力外出比例較高、本地非農就業(yè)比例較低、參與有償土地流轉的農戶比例較高、參與無償流轉比例較低、村莊處于非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、財政收入來自于上級比例越大、村干部為中年、村戶數少、企業(yè)數量數少、人均收入水平低、最近調整過土地但總調整次數少，這樣的村莊成為首批確權實施地的可能性更高。根據描述分析和實證模型結果，首批確權實施地確實不是隨機挑選，而是在一定的政策意圖下，經政策制定者、各級政府、村干部、農戶各方綜合權衡選擇的結果。概括起來，確權頒證在各地的初期適應性是人們所考慮的。確權政策在勞動力外出比例較高、可能引發(fā)的矛盾較少、對正式制度需求更高的村莊的初期適用性更高。

本文研究結論的理論意義是：在進行確權政策的效果評估，特別是評估它對勞動力轉移和土地流轉的貢獻時，應考慮并有效剝離村莊原有特質，否則會高估確權政策的作用。實踐意義是：在進一步推行確權頒證時，需要特別注意村莊和區(qū)域的差異性?？紤]到初期適用性，確權政策實施初期應定位于勞動力外出比例較高、可能引發(fā)的利益矛盾較少、對正式制度需求較高的村莊。進一步推廣到其他村莊和區(qū)域時，需要尊重當地的土地分配傳統(tǒng)，留下政策執(zhí)行的彈性空間，協(xié)調當地原有的非正式制度安排。

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