蔣瑛

摘 要：黨內(nèi)巡視制度是加強黨內(nèi)監(jiān)督的一種有效的制度形式，也是新時期黨在加強黨內(nèi)制度建設(shè)上的一次成功實踐。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想，積極推動黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)、完善與創(chuàng)新，并以黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展推動了中國共產(chǎn)黨從嚴治黨的機制創(chuàng)新，在從嚴治黨方面發(fā)揮了巨大的作用。

關(guān)鍵詞：改革開放；巡視制度；創(chuàng)新發(fā)展

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0142-02

領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視[1]。黨內(nèi)巡視制度正是加強黨內(nèi)監(jiān)督的一種有效的制度形式，也是新時期我們黨在黨內(nèi)制度建設(shè)上不斷加強和完善的體現(xiàn)。黨的十八大報告旗幟鮮明地提出要“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。黨的十八屆三中全會又提出了“改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”等要求。這些要求發(fā)展了馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論，為新時期巡視工作開展指明了方向。因此，不斷深化對黨內(nèi)巡視制度的理論研究，不斷加強制度建設(shè)，對于當(dāng)前我國的權(quán)力監(jiān)督和反腐工作意義重大。

一、黨內(nèi)巡視制度的重啟與完善

對黨內(nèi)巡視制度的積極探索可以追溯到中國共產(chǎn)黨成立初期。1925年9月召開的黨的第四屆執(zhí)行委員會第二次擴大會議，獲準增設(shè)“中央特派巡行的指導(dǎo)員”，成為黨內(nèi)巡視制度具有里程碑意義的開端。而黨內(nèi)巡視制度真正實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，是在1937年5月制定了《中央巡視條例》以后。但是，黨內(nèi)巡視工作在抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后被迫中斷，直至新中國成立后進入國民經(jīng)濟的恢復(fù)時期以及全面重建任務(wù)的展開階段，黨內(nèi)巡視工作實踐仍然處于停滯狀態(tài)。

黨的巡視制度首先經(jīng)歷了恢復(fù)建設(shè)與初步探索階段。改革開放以后，為了更好地解決來自黨自身建設(shè)方面的新情況、新問題，迫切需要恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)巡視制度來加強和改進黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭的力度。據(jù)此，黨內(nèi)巡視制度重新作為一項重要的制度被特別關(guān)注。黨的十三屆六中全會專門強調(diào)：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況?！盵2]黨內(nèi)巡視制度不斷得到重視，1996年中紀委六次全會將黨內(nèi)巡視制度納入加強黨內(nèi)監(jiān)督的其中一項重要制度加以施行，同時，通過下發(fā)《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》在全黨范圍內(nèi)督促執(zhí)行。1997年中共中央紀律檢查委員會在《重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》中對人員組成、任務(wù)分工、巡視方法等具體操作問題做了詳細說明。黨的十五屆六中全會在審議通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中明確要求中央、各省、自治區(qū)及直轄市黨委建立巡視制度。

黨的巡視制度又經(jīng)歷了有序建立和逐步規(guī)范階段。黨的十六大提出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的要求。2004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中，對中央和地方各級黨委巡視制度的建立、巡視工作的主要任務(wù)和工作方法等做了更加明確細致的規(guī)定。之后，在2004年召開的黨的十六屆四中全會把建設(shè)巡視制度提升到加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，強調(diào)“建立和完善巡視制度，加強和改進對領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。2005年，《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》對加強巡視工作進行了具體部署。隨著反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，巡視工作涉及的領(lǐng)域不斷得到拓展，工作的力度不斷得到加強。

黨的巡視制度目前正處于良性發(fā)展與不斷完善階段。黨的十七大，黨章修正案正式把巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。為推進黨的巡視制度的落實，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》于2009年7月頒布實施，對機構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理等進行明確規(guī)定。黨的十七屆四中全會后，中央專門成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多項配套制度相繼出臺，為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)的巡視工作不斷推進提供有力的制度保障。

黨的十八大報告對“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”進行了重申。新一輪巡視工作在反腐形勢嚴峻的背景下，以發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭為目標，力度空前地推進。2013年6月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀委中央組織部關(guān)于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》，巡視工作改變了以往巡視內(nèi)容較為寬泛的局限，彰顯了黨中央從嚴治黨的堅強決心。黨的十八屆三中全會和十八屆中紀委三次全會對加強和改進巡視工作做出了新的部署，賦予了新時期的巡視工作以新的內(nèi)涵。巡視制度凸顯了大范圍、快節(jié)奏、破常規(guī)的特點，注重巡視的程序構(gòu)建和群眾參與，對被巡視單位整改落實的督查和追責(zé)不斷加強。黨內(nèi)巡視制度不斷完善實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，真正發(fā)揮了黨之利劍、國之利器的重要功能，有效確保黨的政治路線的貫徹執(zhí)行。

二、黨內(nèi)巡視制度是對馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想的繼承和發(fā)展

在改革開放的實踐中，中國共產(chǎn)黨以馬克思主義理論為指導(dǎo)，繼承和發(fā)展了馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想，使黨內(nèi)巡視制度對有效預(yù)防和懲治腐敗、健全社會主義民主法制和保持國家長期穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠影響。

黨內(nèi)巡視制度生動闡釋了馬克思黨內(nèi)監(jiān)督思想。在創(chuàng)建無產(chǎn)階級革命政黨的實踐中，閃耀著黨內(nèi)監(jiān)督思想的智慧。1892年，恩格斯就認為：“應(yīng)當(dāng)堅持每年召開一次黨代表大會。即使為了遵守黨章，你們執(zhí)行委員會也必須這樣做；否則，你們就會為那些喜歡叫喊的人提供極好的口實。而且，讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見的機會，一般說來也是重要的。這樣做任何時候都是必要的，而現(xiàn)在則更加必要?！盵3]馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定“所有盟員都一律平等”，都得“服從同盟的一切決議”[4]。實際上黨內(nèi)監(jiān)督就是黨內(nèi)民主監(jiān)督。但是，局限于當(dāng)時的社會歷史環(huán)境，馬克思、恩格斯沒有具體謀篇黨內(nèi)監(jiān)督制度，也沒有預(yù)見到這一問題在黨執(zhí)政后遇到的多重挑戰(zhàn)。黨內(nèi)巡視制度正是一項在繼承和發(fā)展馬克思、恩格斯建黨思想的基礎(chǔ)上不斷完善不斷創(chuàng)新的新制度。

黨內(nèi)巡視制度是對列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的深入發(fā)展。從經(jīng)歷來看，列寧是第一位親歷工人階級政黨執(zhí)掌政權(quán)考驗的領(lǐng)導(dǎo)人，因此，與馬克思、恩格斯相比，他對政黨監(jiān)督問題認識的條件、感受的深度都要深刻得多。如列寧提出黨代表大會選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會，“把中央全會完全變成黨的最高代表會議，每兩月開會一次，有中央監(jiān)察委員會參加”“中央委員會會同中央監(jiān)察委員會一起走上變成黨的最高代表會議的道路”[5]。兩個平行的、互不隸屬的最高機構(gòu)組成黨的最高代表會議，這樣，不光易于召開最高代表會議，又益于“監(jiān)督”“監(jiān)察”，一旦黨委會否決了監(jiān)委會的決議，可交由黨委會與監(jiān)委會聯(lián)席會議解決，再不能達成共識，還可交由黨的代表大會解決。黨的監(jiān)督重心由對下級的監(jiān)督轉(zhuǎn)為對黨的上層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及其官員的監(jiān)督。他認為：“有一定的人數(shù)必須出席政治局每次會議的中央監(jiān)察委員會的委員們，應(yīng)該形成一個緊密的集體，這個集體應(yīng)該‘不顧情面，應(yīng)該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質(zhì)詢，檢查文件，以至做到絕對了解情況并使各項事務(wù)嚴格按照規(guī)定辦事。”[5]“凡與政治局會議有關(guān)文件，一律應(yīng)在會議前24小時送交中央委員會和中央監(jiān)察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外。”[5]以此，中央的決策就能很好地受到中央監(jiān)察委員會的監(jiān)督，一旦違紀，還可能受到中央監(jiān)察委員會的查處。而黨代會可以批評黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人，主要領(lǐng)導(dǎo)人受中監(jiān)委、工農(nóng)檢察院的監(jiān)督。除此之外，實行工人民主制，改革黨內(nèi)生活中的“極端集中制”，完善與改革黨的權(quán)力機構(gòu)，完善黨內(nèi)、國家、人民的監(jiān)察制度等等，都體現(xiàn)了列寧黨內(nèi)監(jiān)督的思想。列寧的黨內(nèi)監(jiān)督思想從黨自身改革入手，是一種新的分權(quán)與權(quán)力制衡機制。從這個層面看，黨內(nèi)巡視制度正是對列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的深入發(fā)展。

三、黨內(nèi)巡視制度推動了中國共產(chǎn)黨從嚴治黨的機制創(chuàng)新

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵6]自中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，經(jīng)過長期的經(jīng)驗積累，在管黨治黨的道路上，不斷進行機制創(chuàng)新，不斷完善監(jiān)督機制。習(xí)近平總書記在講話中指出，“有效地約束權(quán)力，消除黨政官員腐敗的機制根源，成為堅定不移推進全面從嚴治黨過程中的當(dāng)務(wù)之急。這其實是在強調(diào)很重要的一點，必須找到每一種腐敗形式的制度源‘頭，通過改變相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)或制度安排來消除特定的腐敗形式”[7]。

過去，監(jiān)督體制存在對“一把手”的監(jiān)督“盲區(qū)”，對各級領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要負責(zé)人監(jiān)督不到位。一方面，部分“一把手”對自己權(quán)力的保護意識很強，不容監(jiān)督；另一方面，同級班子成員礙于自己政治前途不受阻，不敢監(jiān)督；此外，上級部門出于對選任干部的充分信任，淡化監(jiān)督。監(jiān)督體制中這一近乎“真空地帶”，給制度本身留下了可被鉆的空子。巡視制度的鞏固及完善，夯實了全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的制度根基。

黨內(nèi)巡視制度集黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督于一體，補足了之前缺憾，激發(fā)了黨內(nèi)監(jiān)督的活力、增強了黨內(nèi)監(jiān)督的韌勁，使我國的監(jiān)督制度在自我凈化和自我革新中日趨完善。黨的十八大以來，巡視制度的不斷升級發(fā)展，特別是隨著新修訂的《巡視工作條例》的頒布，使巡視工作挺紀在前，對全面從嚴治黨向縱深發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。我們黨堅持問題導(dǎo)向，以巨大的政治勇氣和強大的政治智慧向黨內(nèi)的沉疴痼疾亮劍，使巡視制度充分發(fā)揮震懾、治本和遏制作用。

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