常鵬 楊清玲

【摘 要】 為更好地保護我國南海水域的海洋環(huán)境和航行安全，闡述特別敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度，分析特別敏感海域的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其基本制度，并結(jié)合我國南海自然環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險等基本情況，指出在我國南海采用特別敏感海域制度的必要性和可行性，提出采取多途徑申請?zhí)貏e敏感海域制度及在南海建立特別敏感海域過程中起牽頭作用等措施。

【關(guān)鍵詞】 南海；特別敏感海域制度；國際海事組織（IMO）

0 引 言

我國南海諸島共計200多個島嶼，分為東沙、西沙、中沙和南沙四大島群。四大群島島礁眾多，東鄰菲律賓，西接越南，南臨馬來西亞，北靠我國大陸，是我國與東南亞各國海上交通的必經(jīng)之地，也是通向非洲、歐洲和大洋洲的航行要道。南海海域?qū)掗?，具有豐富的生物和礦產(chǎn)資源，且生態(tài)系統(tǒng)多樣性。南海屬于半閉海，僅僅通過馬六甲海峽、巴士海峽、臺灣海峽等狹窄的水道與其他洋連接，海水中的污染物不易擴散、消除；南海是海上運輸最繁忙的海域之一，是歐洲到東亞的重要航道；南海是海上石油勘測開發(fā)的密集區(qū)，隨著海上鉆井平臺和海底輸油管線及海上石油儲藏運輸活動的逐年增加，南海海域已屬于溢油事故多發(fā)海域。因此，在南海建立特別敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度對于保護海域環(huán)境及資源有著重要意義。

1 特別敏感區(qū)的含義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.1 含 義

特別敏感海域是指在生態(tài)、社會經(jīng)濟或科學(xué)方面具有經(jīng)確認(rèn)的重要性，且易受到國際航運活動的損害，從而需要國際海事組織（IMO）采取特別行動加以保護的海域。特別敏感海域制度適用于任何海域，不僅限于封閉或半封閉海域，開闊海域也可適用。IMO實行特別敏感海域制度的目的是為保護由于生態(tài)學(xué)或社會經(jīng)濟或科學(xué)的原因而易受到航?；顒佑绊懙暮Ｓ?，采取特別措施或建立一套海洋環(huán)境管理系統(tǒng)對其予以保護。1978年，澳大利亞大堡礁海域被指定為第一個特別敏感海域，但由于《特殊區(qū)域指定和特別敏感海域鑒定指南》（以下稱《鑒定指南》）中規(guī)定的程序冗長且復(fù)雜，特別敏感海域制度在實踐中的應(yīng)用并不成功。為此，IMO海洋環(huán)境保護委員會多次決定修改指南并實施。此后，有多個海域被指定為特別敏感地區(qū)。

《聯(lián)合國海洋法公約》（《UNCLOS》）第56條、第211條第6款（a）項規(guī)定：沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有海洋環(huán)境的保護和保全的管轄權(quán)，有權(quán)采取措施控制來自船舶的污染；沿海國可以通過主管國際組織與有關(guān)國家進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商后，要求在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)明確劃定特定區(qū)域，采取防止船舶污染的特別強制措施。

特別敏感海域制度是以特定活動為基礎(chǔ)，為實現(xiàn)一定目標(biāo)而采取一定保護措施的制度。同屬此類制度的還有《防止船舶造成污染國際公約》中的特殊區(qū)域制度，二者都旨在更好地保護海洋環(huán)境，堅持綠色開發(fā)。

特別敏感海域制度、特殊區(qū)域制度是圍繞海上交通實施的。海洋環(huán)境作為海運活動的載體而受其影響，一旦本區(qū)域內(nèi)不存在航運活動或者該區(qū)域的海上交通不足以影響其生態(tài)系統(tǒng)、資源構(gòu)成及地理條件，那么，特別敏感海域制度將失去存在的價值。但是，本海域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、資源構(gòu)成及地理條件在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的，與航運活動的減少與否沒有必然聯(lián)系，不影響通過建立海洋環(huán)境保護區(qū)（《UNCLOS》內(nèi)容）對本海域進(jìn)行保護。

IMO賦予沿海國通過國內(nèi)立法將特別敏感海域制度中的相關(guān)保護措施形成法律條文的權(quán)力，要求沿海國設(shè)定具體的法律責(zé)任來防止船舶違反特別敏感海域制度的行為，甚至可以制定更加嚴(yán)格的法律規(guī)定?！禪NCLOS》第211條僅僅賦予沿海國可制定高于專屬經(jīng)濟區(qū)（EEZ）一般國際規(guī)則的國內(nèi)法，但執(zhí)行權(quán)必須受《UNCLOS》第220條約束，不得享受公約規(guī)定以外的執(zhí)行權(quán)。

1.2 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

特別敏感海域的認(rèn)定須符合以下生態(tài)，社會、文化和經(jīng)濟，科學(xué)教育等3個標(biāo)準(zhǔn)。

（1）生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)系統(tǒng)的獨特性或稀有性，魚類或海洋生物的重要棲息地，生物的相互依存性，生態(tài)代表性、多樣性、整體性、脆弱性等。

（2）社會、文化和經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括漁業(yè)、休閑、旅游等社會經(jīng)濟方面的重要性，對當(dāng)?shù)鼐用裆娴闹匾?，文化遺產(chǎn)等。

（3）科學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括重要科學(xué)價值、監(jiān)測研究的重要樣本、存在特有的生態(tài)現(xiàn)象等。

2 在南海建立特別敏感海域制度的必要性

2.1 生態(tài)環(huán)境面臨的主要風(fēng)險

（1）污染物聚集風(fēng)險。南海屬于半閉海，海水中的污染物不易擴散、消除，時間長了容易聚集。

（2）船舶油污風(fēng)險。南海諸島海域是海上運輸活動最繁忙的海域之一。歐亞航線、跨太平洋航線和跨大西洋航線是世界三大主干航線，其中歐洲到東亞航線必經(jīng)南海。據(jù)統(tǒng)計，每年經(jīng)過南海海域運輸?shù)呢浳?、石油、液化石油氣等分別占世界貨物貿(mào)易總量、石油運輸總量和液化石油氣總貿(mào)易額的1/3、1/2和2/3，僅每天過往的油船就達(dá)230多艘次。從這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，經(jīng)過南海的運輸船舶繁密，其中很多船舶從事的是具有環(huán)境損害風(fēng)險的貨物運輸。海洋石油運輸活動曾發(fā)生多起重大溢油污染事故，造成燃油泄漏入海，污染海洋環(huán)境。南海海域不僅是日本、韓國和我國的石油輸入大動脈，也是東南亞國家之間的交通動脈，發(fā)生船舶漏油的風(fēng)險很大。資料顯示，我國50%以上進(jìn)口石油都須通過南海海域航線來運輸。這些都給南海帶來巨大的油污風(fēng)險，因而應(yīng)進(jìn)一步強化監(jiān)管南海地區(qū)的船舶航行和運輸活動，避免環(huán)境損害事故的頻發(fā)。

（3）石油開采和運輸中的溢油事故風(fēng)險。南海是海上石油勘測開發(fā)密集區(qū)。隨著海上鉆井平臺和海底輸油管線及海上石油儲藏運輸?shù)戎鹉暝黾?，南海海域已屬于溢油事故多發(fā)海域，特別是北部灣地區(qū)。中越兩國均在北部灣進(jìn)行大量的石油勘探開采，海上開采和輸送原油活動的不斷增加，油品運輸日益頻繁，使得該地區(qū)已成為溢油事故的多發(fā)區(qū)域。另外，南沙海域現(xiàn)有1 000多口石油鉆井，年采石油量超過5 000萬t，在原油運輸環(huán)節(jié)也存在發(fā)生溢油事故的巨大風(fēng)險。

2.2 建立特別敏感海域制度的意義

2.2.1 有利于保護區(qū)域內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境

《鑒定指南》中列舉了諸如具備生態(tài)系統(tǒng)的獨立性或稀缺性、構(gòu)成某些魚類關(guān)鍵棲息地等生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，反映了特別敏感海域制度重在保護海洋環(huán)境，維護海洋生態(tài)穩(wěn)定，南海生態(tài)環(huán)境正好符合《鑒定指南》的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 有利于保護水域內(nèi)海底文化遺產(chǎn)

南海是古代海上絲綢之路途經(jīng)水域，古代航船從我國、越南等地出發(fā)，橫穿南海，往來于東南亞和印度洋地區(qū)，因而沿線途經(jīng)海域存在眾多古沉船、沉物等遺跡。這些遺跡時間跨度大、分布范圍廣、內(nèi)容豐富、文化研究價值高，也符合《鑒定指南》第4.1.14項規(guī)定，屬于具有重要歷史和考古遺址且非常重要的區(qū)域。

2.2.3 有利于加強國際合作，緩和區(qū)域爭端

2017年5月中旬，“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，我國政府與越南、菲律賓、馬來西亞等3個南海周邊國家都簽訂了合作協(xié)議。這說明南海周邊幾國對“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的認(rèn)可和支持[1]，也是加強國際合作、緩解南海海域區(qū)域爭端的良好契機。

3 適用特別敏感海域制度所面臨的問題及解決措施

3.1 面臨的問題

3.1.1 影響南海航行自由

目前，航經(jīng)南海海域的各類船舶（軍艦、公務(wù)船除外）享有航行自由，該海域未有指定航道或禁航區(qū)，也未執(zhí)行各類船舶報告制度。商業(yè)船舶享有高度航行自由，船舶依據(jù)慣用航路、航行偏好或推薦航路等制訂航線。若將南海海域設(shè)定為特別敏感海域，必定會在其海域內(nèi)設(shè)定相應(yīng)的強制引航、定線制等措施規(guī)范，該區(qū)域的可航范圍也必將會被壓縮。

3.1.2 周邊國際環(huán)境復(fù)雜

由于歷史遺留問題，目前南海海域還存在一些領(lǐng)海爭端問題，周邊國家規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)重疊情況復(fù)雜，甚至出現(xiàn)兩國間乃至多國間專屬經(jīng)濟區(qū)的重疊問題；因此，盡管南海海域已滿足建立特別敏感區(qū)的條件，但想要在近期得到認(rèn)可，還存在相當(dāng)大的難度。由于IMO規(guī)定無論是一國或者多國向其提出建立特別敏感海域的申請，IMO均有義務(wù)將該提案的詳細(xì)內(nèi)容反饋給其他沿海各國，如果其他沿海國中任何一個有反對意見，都會影響提案的通過。如果部分沿海國一方提出建立特別敏感海域申請，其他沿海國基于共同利益持反對意見，那么特別敏感海域是無法成立的。

3.2 解決措施

3.2.1 多途徑申請適用特別敏感海域制度

南海海域周邊國家可以在不違背《UNCLOS》和《鑒定指南》的情況下，制訂相應(yīng)條約或者合作備忘錄，共同防治南海水域海洋污染，在合作共贏的基礎(chǔ)上共同向IMO提出申請。同時，在申請?zhí)貏e敏感海域制度時，可以借鑒其他國家的實踐經(jīng)驗。目前荷蘭瓦登（Wadden）海域、歐洲西北部水域、澳大利亞大堡礁（GBR）及托雷斯（Torres）海峽水域、波羅的海海域和博尼法喬（Bonifacio）海峽等5個特別敏感海域均是采用共同申請的方式而成功設(shè)立的；因此，周邊各沿海國應(yīng)在擱置爭議、共同開發(fā)的前提下，共同申請設(shè)立南海特別敏感海域。申請時，可循序漸進(jìn)，在爭議相對少的水域先行設(shè)立，待時機成熟后，再共同申請較大面積的水域。同時，申請文件應(yīng)一國牽頭，多國共同參與，制定的保護措施也應(yīng)符合南海海域?qū)嵡?，?jīng)科學(xué)研究后共同商定。

3.2.2 我國應(yīng)起牽頭作用

我國應(yīng)采取積極態(tài)度，在與各方談判的基礎(chǔ)上，充分維護權(quán)利，履行沿海國義務(wù)，起到申請設(shè)立南海特別敏感海域的牽頭作用。

申請成功之后，可根據(jù)《國際海上人命安全公約》在管理特別敏感海域時的規(guī)定，在周邊設(shè)置相應(yīng)的航標(biāo)，并與船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）結(jié)合，將該水域納入沿海VTS監(jiān)管區(qū)，對過往船舶進(jìn)行遠(yuǎn)程識別和動態(tài)跟蹤，使該區(qū)域船舶有序航行。

4 結(jié) 語

鑒于海洋對人類的重要意義和南海生態(tài)環(huán)境復(fù)雜而脆弱，我國在實施“海洋強國”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的同時，加強與周邊國家合作，主動作為，積極引導(dǎo)，與其他國家共同申請將南海適用特別敏感海域制度。此舉將會是保護南海海洋環(huán)境和開發(fā)南海資源的有效保證措施，同時也是加強國際合作、共同保護世界海洋環(huán)境的重要手段。

參考文獻(xiàn)：

[1] “一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單[J].中國經(jīng)濟周刊，2017（Z2）：89-93.