謝永剛

(黑龍江大學(xué)生產(chǎn)力研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)

1 國(guó)家層面水權(quán)制度創(chuàng)新的歷史進(jìn)程

1998年長(zhǎng)江、松花江兩大流域發(fā)生大洪水后，連續(xù)3 a發(fā)生全國(guó)性的干旱，城市生產(chǎn)生活及農(nóng)業(yè)用水緊張，全民節(jié)水的呼聲逐漸高漲。2002年8月29日,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水法》[1]，水法總則中第八條規(guī)定“國(guó)家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)?！苯⒐?jié)水型社會(huì)寫(xiě)入《水法》，節(jié)水型社會(huì)被納入各級(jí)政府的規(guī)劃和地方發(fā)展綱要中，各行各業(yè)積極為節(jié)水型社會(huì)的建立做出努力。通過(guò)十年的實(shí)踐探索，以節(jié)水型社會(huì)建立為目標(biāo)，國(guó)家層面的水資源管理制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)了突破，尤其是幾次理論上的飛躍，使得我國(guó)水資源管理制度如水權(quán)明晰、水權(quán)交易、節(jié)水補(bǔ)償?shù)扔型麖捻攲釉O(shè)計(jì)走向民間自覺(jué)節(jié)水。特別是使具有最大節(jié)水潛力的農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置利用的政府決定或引導(dǎo)，向起決定作用的水權(quán)交易市場(chǎng)配置邁進(jìn)了一步。

1.1 中共中央一號(hào)文件首次聚焦水利工作并對(duì)水資源管理指明改革方向

2011年中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》[2]文件,指出“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)?！边@是新中國(guó)成立62 a來(lái)中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。文件強(qiáng)調(diào)水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，要建立“最嚴(yán)格的水資源管理制度”，為今后的水權(quán)改革指明了方向。

1.2 實(shí)行“最嚴(yán)格的水資源管理制度”的頂層設(shè)計(jì)與提升

為貫徹落實(shí)2011年中央一號(hào)文件，同年12月，水利部印發(fā)《關(guān)于擬將山西省、湖北省、甘肅省列為加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)的通知》[3]?！锻ㄖ诽岢觥皩?shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”的要求，強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為主線，以建立“五大體系”(水資源管理指標(biāo)、監(jiān)控評(píng)價(jià)、責(zé)任考核、服務(wù)、保障)為支撐，健全水資源管理制度體系，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2012年國(guó)務(wù)院在水利部試點(diǎn)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》[4]?！兑庖?jiàn)》中指出：實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，就是要堅(jiān)持民生為本。協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，科學(xué)謀劃，制定有地方特色的水資源管理政策措施；要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，落實(shí)各級(jí)政府為水資源管理的責(zé)任主體。發(fā)揮水權(quán)、水市場(chǎng)的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置水資源，提高效率；建立合理水價(jià)形成機(jī)制，建立法制完備、體制健全、機(jī)制合理的現(xiàn)代水資源管理制度。

1.3 出臺(tái)“節(jié)約用水”的國(guó)家綱要,為促進(jìn)民間節(jié)水指明方向和提供戰(zhàn)略保障

2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要(2012—2020年)的通知》[5]?！锻ㄖ分赋觯核Y源是基礎(chǔ)性的自然資源和重要的戰(zhàn)略資源。我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。農(nóng)業(yè)是用水大戶(hù)，近年來(lái)農(nóng)業(yè)用水量約占經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量的62%，部分地區(qū)高達(dá)90%以上，農(nóng)業(yè)用水效率不高，節(jié)水潛力很大。有條件的地區(qū)要逐步建立節(jié)約水量交易機(jī)制，構(gòu)建交易平臺(tái)，保障農(nóng)民在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的合法權(quán)益。同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)民是開(kāi)展農(nóng)業(yè)節(jié)水和受益的主體，要充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)農(nóng)民建立用水戶(hù)協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)民用水合作組織，讓農(nóng)民廣泛參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的建設(shè)和管理，對(duì)用水節(jié)水中的問(wèn)題進(jìn)行民主協(xié)商、自主決策?！边@些政策的出臺(tái)，表明我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間節(jié)約用水的根本出路在于農(nóng)業(yè)用水，節(jié)水的主體在于農(nóng)民，為農(nóng)業(yè)用水水權(quán)明晰和交易指明了方向。

1.4 十八大報(bào)告多處強(qiáng)調(diào)“水利工作和水資源管理”的重要性

2012年11月16日，水利部部長(zhǎng)陳雷在水利部傳達(dá)貫徹黨的十八大精神大會(huì)上的講話中提到[6]，黨的十八大報(bào)告多處涉及水利工作，并把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置。在水利改革創(chuàng)新方面，強(qiáng)調(diào)要完善最嚴(yán)格的水資源管理制度，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，積極開(kāi)展排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。這一系列重要論述和重大部署，進(jìn)一步完善了我國(guó)新時(shí)期治水方略，深化了水利工作內(nèi)涵，拓展了水利發(fā)展空間。水是生態(tài)環(huán)境的控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎(chǔ)保障。

1.5 黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把以往發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用改為使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這是深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新要求作出的創(chuàng)新和發(fā)展，表明我們黨對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新高度，必將對(duì)全面深化改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[7]。以往我國(guó)水資源利用和配置是以政府為主導(dǎo)，盡量發(fā)揮市場(chǎng)在配置中的作用，而這次全會(huì)上提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，為水資源產(chǎn)權(quán)明晰和界定、交易提供了指導(dǎo)原則。特別是在節(jié)約農(nóng)業(yè)水資源方面，為真正實(shí)行農(nóng)民用水權(quán)明晰和交易、補(bǔ)償?shù)忍峁┝苏弑Ｕ稀?/p>

1.6 2015年中央1號(hào)文件及出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，再次突出水權(quán)制度改革并提出相關(guān)要求

2015年初，中共中央、國(guó)務(wù)院一號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》[8]，《意見(jiàn)》對(duì)水利工作提出相關(guān)要求。指出：深化水利改革，建立健全水權(quán)制度，開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式；推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，積極推廣水價(jià)改革和水權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)，建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。由此可見(jiàn)，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，水權(quán)制度改革是深化水利改革的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。繼1號(hào)文件后，中央又下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》[9]指出：在水資源利用方面，要推行市場(chǎng)化機(jī)制。加快水權(quán)交易試點(diǎn)，培育和規(guī)范水權(quán)市場(chǎng)。同時(shí)，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過(guò)資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償，建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度?？梢?jiàn)，水被定位為生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的自然因素，而管好水又是生態(tài)文明建設(shè)的主要手段之一。

1.7 落實(shí)推進(jìn) “河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制”,為助推水權(quán)明晰提供保障

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。目前，各級(jí)政府正在謀劃成立“河長(zhǎng)辦公室”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)并全面推行河長(zhǎng)制?！昂娱L(zhǎng)制”即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水環(huán)境及其污染治理、水資源分配和利用等諸多河事[10]。 “河長(zhǎng)”依法負(fù)責(zé)督辦河流水環(huán)境綜合治理，為逐步形成水資源管理的制度化、規(guī)范化的體制機(jī)制以及助推水權(quán)明晰提供保障。

2 水權(quán)制度明晰與交易的實(shí)踐探索及存在問(wèn)題

歸納上述中央和國(guó)務(wù)院近年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)的關(guān)于水問(wèn)題的各項(xiàng)改革舉措，可以說(shuō)是歷史上空前的，客觀上講這也是歷史的必然抉擇，是國(guó)家最高決策層不失時(shí)機(jī)、實(shí)事求是地抓住了水資源這個(gè)束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心瓶頸問(wèn)題。因此，充分認(rèn)識(shí)到水權(quán)明晰、界定與交易的重要性和所面臨的問(wèn)題十分重要。

2.1 宏觀上我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)已逼近“紅線”，各行業(yè)全面節(jié)水勢(shì)在必行

2015年4月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億m3以?xún)?nèi)，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；而目前“全國(guó)用水總量正在逐步接近國(guó)務(wù)院確定的2020年用水總量控制目標(biāo)，海河、黃河、遼河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率已經(jīng)達(dá)到106%、82%、76%，西北內(nèi)陸河流開(kāi)發(fā)利用已接近甚至超出水資源承載能力。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，低于0.7以上的世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為世界先進(jìn)水平的2倍左右”[11]；大部分地區(qū)的井灌區(qū)超采地下水導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)地下漏斗的面積增加；工業(yè)等行業(yè)水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度仍在加大，農(nóng)業(yè)用水方式粗放，大水漫灌的現(xiàn)象仍很普遍。從全國(guó)來(lái)看水資源開(kāi)發(fā)利用已逼近紅線，節(jié)約用水不論在技術(shù)上還是在管理制度上的創(chuàng)新，必須雙管齊下，勢(shì)在必行。

2.2 節(jié)水型社會(huì)的意識(shí)沒(méi)有全面形成，水權(quán)改革仍處于較低級(jí)階段

目前，全社會(huì)還沒(méi)有形成節(jié)約用水的意識(shí)和習(xí)慣，尤其是具有最大節(jié)水潛力的農(nóng)業(yè)用水戶(hù)。絕大多數(shù)農(nóng)民朋友還沒(méi)有意識(shí)到水資源的商品化、市場(chǎng)化的時(shí)代即將到來(lái)，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水的積極性也沒(méi)有被調(diào)動(dòng)出來(lái)，灌溉用水的按畝收費(fèi)方法導(dǎo)致的“先到先得、多用多得”的慣例仍然成為節(jié)水的障礙理念。農(nóng)業(yè)水權(quán)改革的攻堅(jiān)階段是在國(guó)家或政府推動(dòng)水資源所有權(quán)屬于國(guó)家的基礎(chǔ)上，再把使用權(quán)分配到基層行政區(qū)域和微觀用戶(hù)，節(jié)約用水的農(nóng)戶(hù)間相互交易；目前水資源的使用權(quán)指標(biāo)，流域或省(區(qū))、市(縣)分配水權(quán)工作已經(jīng)開(kāi)展，如黃河流域的寧夏、內(nèi)蒙古的水量分配和水權(quán)置換已有一定的積累經(jīng)驗(yàn)。但水權(quán)明晰、界定和交易在微觀農(nóng)戶(hù)間展開(kāi)目前還沒(méi)有完全成功的案例。筆者在內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗四村黃河灌域用水協(xié)會(huì)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)農(nóng)民用水戶(hù)不知道水權(quán)的含義，對(duì)自己的用水權(quán)屬不清楚；對(duì)節(jié)水后還能交易并從中得到好處持懷疑態(tài)度；內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗昭君鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)政府操作引導(dǎo)下的水權(quán)置換項(xiàng)目很支持，因?yàn)樗畽?quán)置換把農(nóng)業(yè)用水用于工業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)出錢(qián)修農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民積極支持；但一旦置換的用水指標(biāo)上升，用于農(nóng)業(yè)灌溉的節(jié)水力度加大，每個(gè)農(nóng)戶(hù)的節(jié)水問(wèn)題就會(huì)凸顯，水分配的合理性與公平性成為用水戶(hù)之間的主要矛盾；而農(nóng)民用水戶(hù)對(duì)水權(quán)明晰、界定及其戶(hù)與戶(hù)之間的交易，顯然缺乏一定的心理準(zhǔn)備。

2.3 水權(quán)交易制度創(chuàng)新受到技術(shù)因素的阻礙

黑龍江省蘭西縣長(zhǎng)崗灌區(qū)于2013年初在農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)基礎(chǔ)上探索建立水銀行，為提水灌區(qū)內(nèi)農(nóng)民用水戶(hù)搭建用水信息平臺(tái)、水權(quán)交易平臺(tái)、存儲(chǔ)平臺(tái)等。通過(guò)宣傳農(nóng)民接受初始水權(quán)后，并與灌區(qū)管理站簽訂用水合同，合同包括用水量、電價(jià)、水價(jià)，連同界定的初始水權(quán)，節(jié)約下來(lái)的水量可通過(guò)水銀行進(jìn)行交易，并探索如何避免斗渠、農(nóng)渠渠道的上游多引水而造成下游無(wú)水可引，以及浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象。起初，大家的積極性都很高，干、支渠以上由于有水閘控制，引水量可以計(jì)量，而斗、農(nóng)渠無(wú)計(jì)量設(shè)備，以一個(gè)農(nóng)渠為單位，30戶(hù)農(nóng)民根據(jù)總引水量，每戶(hù)多少采取民主協(xié)商和管水員監(jiān)督引水時(shí)間和水量等，確定每戶(hù)的用水量。但這種方法計(jì)算的不夠精準(zhǔn)，要使每個(gè)農(nóng)戶(hù)都能達(dá)成共識(shí)并認(rèn)可的引水量，開(kāi)會(huì)商量或分時(shí)灌溉及監(jiān)督所花費(fèi)的時(shí)間成本很高。實(shí)際上,盡管簽訂了初始水權(quán)，交易還是無(wú)法順利進(jìn)行。主要原因是受到入戶(hù)的量測(cè)水設(shè)備及渠道標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)問(wèn)題(當(dāng)然也包括技術(shù)上可行但成本太高)，使得水權(quán)制度創(chuàng)新成了一紙空文。

以往水權(quán)制度創(chuàng)新的實(shí)踐表明，技術(shù)因素制約著制度創(chuàng)新，當(dāng)技術(shù)沒(méi)有達(dá)到一定水平，如灌區(qū)的量測(cè)水技術(shù)落后，就會(huì)使得進(jìn)入每個(gè)家戶(hù)農(nóng)田的灌溉用水量計(jì)量難以進(jìn)行或計(jì)量成本大大提高。這樣，農(nóng)戶(hù)間節(jié)約水量的交易就不能順利進(jìn)行。技術(shù)進(jìn)步可以在一定程度上降低產(chǎn)權(quán)的排他性費(fèi)用，從而使水權(quán)制度成為可能?？梢?jiàn)，人類(lèi)對(duì)制度的需求除了受利益、相對(duì)價(jià)格等因素的制約以外，還受技術(shù)因素的制約。而制度創(chuàng)新盡管受技術(shù)的制約，但有限資源的缺乏和優(yōu)化配置會(huì)倒逼技術(shù)的改良和投資的加大。正如法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮凱蒂在他的近作《21世紀(jì)資本論》中提到的：“增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)與技術(shù)之間的不斷博弈將會(huì)逐漸降低社會(huì)不同階層之間的不平等程度，促進(jìn)社會(huì)更加和諧地發(fā)展。”[12]這是肯定的，這是大勢(shì)所趨。另外，由于技術(shù)的約束，無(wú)法進(jìn)行按計(jì)量用水收費(fèi)，盡管明確灌溉用水的私人產(chǎn)品屬性，若仍然是按畝計(jì)收水費(fèi)，也無(wú)法擺脫水費(fèi)支出與用水量不相關(guān)的局面，即使水價(jià)提高，對(duì)水的需求量也不會(huì)下降，農(nóng)民用水戶(hù)節(jié)水必然缺乏動(dòng)力。

3 關(guān)于推進(jìn)民間水權(quán)交易，全面建立節(jié)水型社會(huì)的幾點(diǎn)思考

3.1 降低交易成本是全面促進(jìn)民間水權(quán)交易的關(guān)鍵

2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽(yáng)市買(mǎi)斷了每年5000萬(wàn)m3水資源的永久使用權(quán)，成為中國(guó)水權(quán)交易的第一案。但東陽(yáng)和義烏的“水權(quán)”交易，實(shí)質(zhì)是政府操作下的政府之間的水資源“使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”。十五年過(guò)去了，除了“轉(zhuǎn)讓”，增加了一個(gè)“置換”，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的依靠供需關(guān)系來(lái)決定價(jià)格的“交易”。而對(duì)于水資源屬性的“特殊資源”，只有在稀缺時(shí)交易才真正有意義。如“黃河水權(quán)市場(chǎng)分三級(jí)：流域級(jí)水市場(chǎng)、省(區(qū))級(jí)、農(nóng)戶(hù)級(jí)三級(jí)模式”[13]，假設(shè)水資源短缺，前兩級(jí)是解決重新配置的問(wèn)題，而最后一級(jí)才是真正實(shí)現(xiàn)“節(jié)約”的核心問(wèn)題。 甘肅民勤縣和張掖市的實(shí)踐也說(shuō)明了這一點(diǎn)。從理論上我們不難看出：共有水權(quán)制度(Ⅰ)的總產(chǎn)值 = 制度(Ⅰ)的收益-制度(Ⅰ)的交易成本；產(chǎn)權(quán)明晰的水權(quán)制度(Ⅱ)的總產(chǎn)值 = 制度(Ⅱ)收益-制度(Ⅱ)的交易成本。顯然，制度(Ⅱ)比制度(Ⅰ)更有效率的條件是：制度(Ⅱ)的總產(chǎn)值大于制度(Ⅰ)的總產(chǎn)值，即：[制度(Ⅰ)收益 -制度(Ⅱ)收益 ]>[ 制度(Ⅰ)交易成本 -制度(Ⅱ)交易成本]?；谝陨戏治?，交易成本的高低決定水權(quán)交易是否順利和成功的關(guān)鍵因素。

甘肅省張掖市水管單位在幫助農(nóng)民確立初始水權(quán)后，并以“水票”的形式把“權(quán)屬”發(fā)給農(nóng)民用水戶(hù)，用水戶(hù)節(jié)約下來(lái)的“水票”可以進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓。結(jié)果使得整個(gè)黑河流域的引水量明顯較少，節(jié)約下來(lái)的水量為生態(tài)補(bǔ)水做出了貢獻(xiàn)。但也有問(wèn)題存在，即農(nóng)民反映可交易的“水價(jià)格偏低”，交易的水價(jià)比預(yù)期的低，水權(quán)交易的意識(shí)就會(huì)降低，加之信息溝通不暢，則導(dǎo)致交易成本上升，進(jìn)而加大了水權(quán)交易的難度。2013年5月筆者親自就“水票”交易存在的問(wèn)題，調(diào)研了民勤縣紅崖山等灌區(qū)，這些灌區(qū)的“水票交易”成交后，也存在預(yù)期水價(jià)偏低的現(xiàn)象。同時(shí)用“IC卡”單戶(hù)取水，還存在渠系用水損失比多戶(hù)取水大的問(wèn)題。這一問(wèn)題需要通過(guò)水權(quán)制度的進(jìn)一步創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則水權(quán)交易及交易平臺(tái)建設(shè)缺乏動(dòng)力。在初始水權(quán)的確定上，是由縣政府分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再結(jié)合各自實(shí)際分配到各村農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)將水權(quán)分配管理到各農(nóng)戶(hù)、機(jī)井和輪次[14]。這種至上而下的分配，應(yīng)充分考慮農(nóng)作物生長(zhǎng)規(guī)律和灌溉制度，以保證農(nóng)民的用水權(quán)益；同時(shí)，避免水權(quán)行業(yè)置換水量過(guò)多壓縮農(nóng)業(yè)用水。民勤縣和張掖市的做法還是走在全國(guó)前列的，并起著示范作用。因?yàn)椤八薄弊鳛樗畽?quán)、水量、水價(jià)的綜合載體，是連接政府、農(nóng)戶(hù)、市場(chǎng)的核心介質(zhì)。水票交易制度的創(chuàng)新，使得農(nóng)民用水戶(hù)對(duì)水資源利用的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和可交易權(quán)得以確立和充分體現(xiàn)。對(duì)促進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)發(fā)育和完善，推進(jìn)由水管單位總量控制和定額管理的宏觀指導(dǎo)，向由市場(chǎng)決定資源配置邁出了重要的一步。但強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)水資源的特征和以往水權(quán)置換及初步交易的經(jīng)驗(yàn)表明：市場(chǎng)和行政手段必須有效的結(jié)合起來(lái)，才能充分體現(xiàn)中國(guó)特色的水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

3.2 初始水權(quán)界定與農(nóng)民用水戶(hù)的利益掛鉤是水權(quán)交易的前提

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在考慮交易成本的情況時(shí)，承認(rèn)任何制度創(chuàng)新或變遷能否實(shí)現(xiàn)，制度變遷的收益與制度成本的比較是關(guān)鍵因素。合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率產(chǎn)生影響[15]。權(quán)利是一種調(diào)整，會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值[15]。所以必須通過(guò)對(duì)初始權(quán)力界定后的成本與實(shí)際效果對(duì)比來(lái)具體分析，以選擇合適的制度安排，如果制度安排的成本太高，則這種安排將失去效率。因此，一種制度安排的總產(chǎn)值，取決于這種制度的運(yùn)行收益與運(yùn)行成本的比較，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情況下，才會(huì)最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷。

為了保證國(guó)家、社會(huì)、區(qū)域、生態(tài)和個(gè)人的用水利益合理地分配，權(quán)衡的主要辦法就是注重初始水權(quán)界定的科學(xué)性的同時(shí)，多考慮利益相關(guān)者尤其是農(nóng)民用水戶(hù)的收益是關(guān)鍵。農(nóng)民所考慮的是用水的效率和產(chǎn)出效益。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所想：“節(jié)水不增收，節(jié)水若使得用水價(jià)格增高，用水戶(hù)節(jié)水沒(méi)有激勵(lì)?！笨捎孟铝袔追N情況表示用水戶(hù)的心理變化：(1)節(jié)水收益>從增產(chǎn)中獲得收益：用水戶(hù)節(jié)水有激勵(lì)(積極節(jié)水)。(2)節(jié)水收益<增產(chǎn)收益：用水戶(hù)選擇不節(jié)水。(3)節(jié)水收益=增產(chǎn)收益：用水戶(hù)選擇節(jié)水也可以不積極節(jié)水，這取決于農(nóng)戶(hù)的節(jié)水意識(shí)。

目前，甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等省在初始水權(quán)的確定上，大都以政府部門(mén)或水管單位根據(jù)水資源總體分配，從上至下的按行政區(qū)域分配水權(quán)，農(nóng)民的初始水權(quán)在分配中處于被動(dòng)或缺乏討價(jià)還價(jià)的主觀意識(shí)。因此，激勵(lì)農(nóng)民積極參與水權(quán)改革運(yùn)動(dòng)的最有效思路是讓農(nóng)民在行動(dòng)中得到更多的好處。值得注意的是：水權(quán)界定或交易，核心目標(biāo)是節(jié)約用水。節(jié)水問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等問(wèn)題，不能只強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益、集體利益，還要充分考慮社會(huì)、民族、生態(tài)的整體利益。

3.3 完善水權(quán)交易平臺(tái)，建立“水銀行”運(yùn)行機(jī)制是水權(quán)交易全面展開(kāi)的保障

黨的十八屆三中全會(huì)要求，“將水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水價(jià)改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設(shè)。”如何進(jìn)行農(nóng)業(yè)水資源的合理確權(quán)和交易制度的平臺(tái)設(shè)計(jì)，是此輪水資源管理改革的基礎(chǔ)性重要工作。

首先，生態(tài)補(bǔ)水補(bǔ)償機(jī)制能夠激勵(lì)無(wú)法交易的剩余水量反哺環(huán)境。如民勤縣井灌區(qū)節(jié)水，通過(guò)回注地下水，減少地下水位下降，產(chǎn)生地下漏斗，為環(huán)境和生態(tài)補(bǔ)水，政府應(yīng)給予補(bǔ)償。因此，在水權(quán)交易制度創(chuàng)新的同時(shí)，要考慮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善。民勤縣在近幾年探索建立“天上水、地表水、地下水‘三水’聯(lián)合調(diào)度長(zhǎng)效機(jī)制”[14]，特別是在“三水”配置和交易的價(jià)格由“以畝收費(fèi)”向“按方(立方米)收費(fèi)”，做出了大量的探索。

其次，內(nèi)蒙古和寧夏的引黃灌區(qū)的農(nóng)民通過(guò)多年的“水權(quán)轉(zhuǎn)換”已經(jīng)適應(yīng)，至少并不抵觸。因?yàn)樗畽?quán)置換，農(nóng)業(yè)節(jié)水反哺工業(yè)，工業(yè)的高效用水創(chuàng)造價(jià)值的一部分支持農(nóng)田灌區(qū)的灌排設(shè)施得以完善。若置換的水量繼續(xù)增加或水資源短缺嚴(yán)重時(shí)，農(nóng)戶(hù)間的水權(quán)交易將成為必然，但目前交易平臺(tái)如何建立并沒(méi)有做好軟件和硬件上的準(zhǔn)備。國(guó)際上有實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)或已被國(guó)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)可的水交易平臺(tái)——“水銀行”建設(shè),可將賣(mài)家節(jié)余的水量存進(jìn)來(lái),通過(guò)水銀行信息平臺(tái)發(fā)布，買(mǎi)家可以自由購(gòu)買(mǎi)。同時(shí)，水銀行建設(shè)促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，把以往發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用真正變成市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)平臺(tái)。民勤縣正在“加快建立水權(quán)交易市場(chǎng)和公平合理、平等有償?shù)乃畽?quán)水市場(chǎng)運(yùn)行體系，層層搭建有形水權(quán)交易平臺(tái)，積極探索買(mǎi)賣(mài)、寄售、預(yù)購(gòu)、兌換、寄存、回購(gòu)、拍賣(mài)等多種水權(quán)交易方式，進(jìn)一步規(guī)范不同層次和不同水量的水權(quán)交易程序，推動(dòng)水資源優(yōu)化配置，保障水資源可持續(xù)利用。”[14]

再次，進(jìn)一步完善“行業(yè)水權(quán)置換”的責(zé)、權(quán)、利問(wèn)題，避免“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中存在的制度性障礙”[16]，以及“水權(quán)置換后”的農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理、養(yǎng)護(hù)維修相分割的狀態(tài)。只有通過(guò)交易平臺(tái)建設(shè)及運(yùn)行機(jī)制的完善，才能使政府、用水戶(hù)協(xié)會(huì)、農(nóng)民之間的水信息溝通渠道暢通，以保障水權(quán)交易在用水戶(hù)之間全面展開(kāi)，才能促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)全面建成和實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。