姚 煒

（南通市通州區(qū)川姜鎮(zhèn)水利站，江蘇 南通 226300）

河湖管理工作涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，近年來(lái)，各地區(qū)積極探索河長(zhǎng)制的實(shí)施，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，依法規(guī)劃落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理工作，必須落實(shí)屬地責(zé)任，樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的意識(shí)，是走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代的必然要求。全面推行河長(zhǎng)制，為實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障，為生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 河長(zhǎng)制簡(jiǎn)述

2003年10月，浙江長(zhǎng)興縣河長(zhǎng)制在全國(guó)率先對(duì)城區(qū)河流管理試行；2016年12月，國(guó)家全面推行河長(zhǎng)制，確保如期實(shí)現(xiàn)到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制的目標(biāo)任務(wù)。

河長(zhǎng)制是各地依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，河長(zhǎng)制的誕生，旨在改善流域水環(huán)境、減少流域水污染、恢復(fù)水生態(tài)。狹義上的河長(zhǎng)，是由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)制的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決河長(zhǎng)制推行過(guò)程中的重大問(wèn)題，并牽頭組織督查、考核和問(wèn)責(zé)追究等工作。廣義上的河長(zhǎng)，凡是承擔(dān)河流治理的責(zé)任人，都可以稱(chēng)之為河長(zhǎng)，不論是官員河長(zhǎng)，還是老百姓中的民間河長(zhǎng)，或是某個(gè)社會(huì)團(tuán)體，都代表著一種責(zé)任，負(fù)責(zé)河湖管理保護(hù)。

2 江蘇省河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

2.1 取得成效

目前，全國(guó)已基本建立河長(zhǎng)制，河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)組織體系已初步形成，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)管理體系模型也基本建立，初步實(shí)現(xiàn)河流河長(zhǎng)全覆蓋的既定目標(biāo)。

江蘇省自河長(zhǎng)制推行開(kāi)始，各市（縣、區(qū)）組建河長(zhǎng)制辦公室，成立河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。依法劃定河湖管理范圍，強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，加強(qiáng)河湖水環(huán)境綜合整治，建立健全法規(guī)制度，加大河湖管理包涵監(jiān)管力度。建立健全部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立河湖日常監(jiān)管巡查制度，實(shí)行河湖動(dòng)態(tài)監(jiān)管。落實(shí)河湖管理保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任主體、人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，加快形成治水合力，建立了“一河一檔”，制定“一河一策”，全面開(kāi)展河道基礎(chǔ)情況調(diào)查工作，并以文字、表格、數(shù)據(jù)等形式對(duì)每條河流的基本概況進(jìn)行調(diào)查建檔。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省已出臺(tái)13個(gè)設(shè)區(qū)市、120個(gè)縣（市、區(qū)）、1339個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長(zhǎng)制工作方案。全省落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)共66037人，實(shí)現(xiàn)了全省河流河長(zhǎng)全覆蓋。省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)河長(zhǎng)全部到位，11位省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)總河長(zhǎng)由本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。河長(zhǎng)制推行后，河道的整治力度明顯增大。各地也全面開(kāi)展“清河行動(dòng)”，“水環(huán)境整治大行動(dòng)”，無(wú)論是清理河道垃圾漂浮物，還是沿河違章建筑拆除，或是非法排污口封堵，各地均采取行之有效的措施，使河道的整體水環(huán)境得到顯著改善，水體污染得到有效控制，河流水質(zhì)得到明顯改善，河道面貌大有改觀。

2.2 河長(zhǎng)制推行中存在的問(wèn)題

2.2.1 治水主體力量薄弱

一方面水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，各級(jí)河長(zhǎng)都是各轄區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)繁重，治水管水工作精力有限，治理局面復(fù)雜；同時(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)頻繁，出現(xiàn)某一任河長(zhǎng)剛剛熟悉自己所負(fù)責(zé)河道的具體情況，就被調(diào)離，不利于河長(zhǎng)長(zhǎng)期有效治水。另一方面，河長(zhǎng)制工作涉及城鄉(xiāng)污水處理、面源污染防治、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、違章建筑拆除、水生態(tài)修復(fù)等。每一項(xiàng)工作專(zhuān)業(yè)性都比較強(qiáng)，然而河長(zhǎng)制辦公室的成員、河段巡查員、河長(zhǎng)監(jiān)督員大多是一些兼職人員，缺乏相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)技能，甚至認(rèn)為工作量過(guò)大，工作時(shí)間不足，有礙于河長(zhǎng)制工作的順利推進(jìn)。

2.2.2 部門(mén)協(xié)調(diào)存在障礙

我國(guó)河湖管理保護(hù)涉及水利、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、交通、國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等九個(gè)部門(mén)。各部門(mén)并未在河流管理問(wèn)題上做出清晰合理的職責(zé)劃分，長(zhǎng)期以來(lái)，各部門(mén)間協(xié)調(diào)力度不夠，管理權(quán)責(zé)不清，未對(duì)河流問(wèn)題制定完善的管理方案。建立“河長(zhǎng)制”之后，雖然明確了責(zé)任主體，各級(jí)河長(zhǎng)是第一責(zé)任人，但具體到任務(wù)的實(shí)施，各部門(mén)各司其職。河道的疏浚清淤由水利局牽頭管理，河岸的綠化由農(nóng)委牽頭管理，水污染防治由環(huán)保局負(fù)責(zé)管理。各部門(mén)辦事有各部門(mén)的制度規(guī)范，不可能任何事都聽(tīng)“河長(zhǎng)”的指揮，依然缺乏協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制，職能上“部門(mén)分割”、制度上“政出多門(mén)”，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，依然存在“多頭管水”的現(xiàn)象。2.2.3 考核問(wèn)責(zé)機(jī)制有待商榷

河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)不能全部由“河長(zhǎng)”一人承擔(dān)，具體考核機(jī)制也很難明確，出了問(wèn)題到底應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任，是上級(jí)主管單位還是屬地單位，是河長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)還是由具體業(yè)務(wù)人員負(fù)責(zé)，很容易出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)限不明的態(tài)勢(shì)。這必然會(huì)引起相互之間推諉扯皮、嚴(yán)重降低各部門(mén)解決實(shí)際問(wèn)題的效率、并有損政府部門(mén)的公眾形象。另外，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該是誰(shuí)，從當(dāng)下河長(zhǎng)制的實(shí)踐來(lái)看，問(wèn)責(zé)主體多是當(dāng)?shù)氐募o(jì)委、監(jiān)察局或河長(zhǎng)制管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，他們考核“河長(zhǎng)”的日常工作，這種由下屬職能部門(mén)考核當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人的工作，考核過(guò)程的可行性以及考核結(jié)果的真實(shí)性存在疑問(wèn)。

3 全面推行河長(zhǎng)制措施及建議

3.1 強(qiáng)化河長(zhǎng)履職能力，配備“河長(zhǎng)制”專(zhuān)職人員

各地河長(zhǎng)任職前，需進(jìn)行水環(huán)境治理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，掌握管轄區(qū)域河湖基礎(chǔ)情況，定期巡查所轄河道，了解河湖的動(dòng)態(tài)變化情況?！坝袔浺嘁斜?，必須建立與河長(zhǎng)制工作相配套的專(zhuān)職人員，專(zhuān)職負(fù)責(zé)河湖治理保護(hù)工作。河湖治理工作是協(xié)調(diào)各部門(mén)各區(qū)域的矛盾，工作情況復(fù)雜，工作難度大，人員安排得到保障，才能有效推動(dòng)河長(zhǎng)制工作。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各級(jí)職責(zé)

河長(zhǎng)制已正式寫(xiě)入《水污染防治法》，但條款過(guò)于籠統(tǒng)，建議以此為基礎(chǔ)，將河長(zhǎng)制以法律的形式再深入細(xì)化，形成一套科學(xué)、系統(tǒng)、完善的理論體系；同時(shí)，建議增加各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任與落實(shí)的相關(guān)條款，法律法規(guī)中明確政府及各部門(mén)的具體責(zé)任，明晰各級(jí)河長(zhǎng)在河長(zhǎng)制工作中的職能定位，完善績(jī)效考核和環(huán)保問(wèn)責(zé)等方面的法律法規(guī)，為規(guī)范河長(zhǎng)履職提供法律依據(jù)。

3.3 提高公眾參與度，設(shè)置跨區(qū)域考察模式

推廣公眾參與，建立社會(huì)共治體系。廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，齊抓共管，互相制約監(jiān)督，發(fā)揮民間組織、民間河長(zhǎng)的功能，彌補(bǔ)政府能力的不足。各地區(qū)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的河長(zhǎng)制申訴機(jī)構(gòu)，確保公眾投訴有門(mén)、申訴有道，提高公眾對(duì)河長(zhǎng)制監(jiān)督的積極性。同時(shí)可設(shè)立跨區(qū)域交互監(jiān)察制度，不同地區(qū)的河長(zhǎng)辦對(duì)其它區(qū)域的河長(zhǎng)制實(shí)行情況進(jìn)行考察，并把對(duì)該區(qū)域考核得分計(jì)入該地方河長(zhǎng)的考核評(píng)分中，以提高各地區(qū)河長(zhǎng)對(duì)其所轄河道負(fù)責(zé)的態(tài)度。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制的全面推行是實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”的有力舉措，是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物，是全面依法治國(guó)的必然要求，同時(shí)也是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的最好體現(xiàn)。

河長(zhǎng)制仍需不斷探索和完善。在未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中，要想實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理的目標(biāo)，還須從法律法規(guī)、制度機(jī)制、道德自律等多方面入手，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)發(fā)展提供制度保障。