文宗瑜 譚 靜

中共十八屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2018年1月14日，《建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度》（中發(fā)［2017］33號(hào)）正式發(fā)布，開(kāi)啟了人大及其常委會(huì)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的新征程，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。今年“兩會(huì)”政府工作報(bào)告明確提出落實(shí)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度”）。向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況既是國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要工作，也是全國(guó)人大常委會(huì)依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段，更為關(guān)鍵的是要給作為國(guó)有資產(chǎn)終極所有權(quán)人的廣大老百姓一個(gè)明白賬、一個(gè)實(shí)家底。

一、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)和法理依據(jù)

國(guó)有資產(chǎn)的行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等已運(yùn)行多年，當(dāng)下及今后加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，集中體現(xiàn)為要把長(zhǎng)期缺失的全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督提上議事日程，建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度。國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)全民所有的財(cái)產(chǎn)所有人所有權(quán)保護(hù)及人大代議制的形式，是國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)。與理論基礎(chǔ)相對(duì)應(yīng)，人大以立法形式而明確的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與出資權(quán)分工履行的法理，也要求建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度。

（一）國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的理論分析

國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有，全民無(wú)法直接行使，代議制的方式要求各級(jí)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。全國(guó)人大及其常委會(huì)是全民行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的最高機(jī)構(gòu)，其履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能既能體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的全民所有屬性，也能有效落實(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。

1.國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有

從國(guó)有資產(chǎn)的形成上分析，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民所有。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，包括生產(chǎn)資料的全民所有和生產(chǎn)資料的集體所有，而生產(chǎn)資料的全民所有制正是國(guó)有資產(chǎn)形成的最初源頭。因而，從國(guó)有資產(chǎn)的形成上來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民。

從國(guó)有資產(chǎn)的法律確認(rèn)上分析，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民所有。我國(guó)多部法律中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬進(jìn)行了法律上的確認(rèn)，認(rèn)定其歸全民所有。這些法律主要包括：《憲法》第九條、第十條規(guī)定“屬于國(guó)家所有即全民所有的自然資源、土地等生產(chǎn)資料”；《民法通則》第七十三條明確規(guī)定“國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有”；《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”，第四十六條至第五十二條對(duì)國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了列舉式的詳細(xì)規(guī)定；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有”等。

2.人民代表大會(huì)制度是全民所有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要制度設(shè)計(jì)

國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸國(guó)家所有。而一切國(guó)家權(quán)力屬于全體人民所有，人民是國(guó)家的主人。國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸根結(jié)底屬于全體人民，是全體人民共同所有的一項(xiàng)神圣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！叭瘛睆姆缮蟻?lái)看是一個(gè)統(tǒng)一主體，但在實(shí)際中卻并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一實(shí)體與之對(duì)應(yīng)，而是億萬(wàn)個(gè)分散的不同自然人個(gè)體。因此，全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)并不體現(xiàn)為具體權(quán)利的直接行使。根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府依法履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。這種分工協(xié)作的國(guó)有資產(chǎn)制度設(shè)計(jì)并不是否認(rèn)人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)及其管理運(yùn)營(yíng)所天然具有的介入權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只是這種權(quán)利的行使更多體現(xiàn)為間接行使，即在全體人民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)的國(guó)家行政權(quán)力之間依托人民代表大會(huì)這一制度搭建起了溝通橋梁。全民可以按照相關(guān)法律法規(guī)和程序選舉人民代表大會(huì)代表，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。全民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使所有權(quán)主要是通過(guò)各級(jí)人大及其常委會(huì)履行法定職權(quán)（立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）來(lái)實(shí)現(xiàn)。而長(zhǎng)期以來(lái)，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)未能得到有效落實(shí)，監(jiān)督職能較為弱化，全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)各項(xiàng)權(quán)利的行使缺乏有效機(jī)制。通過(guò)人大履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能制度的建立和發(fā)揮，可以很好地解決長(zhǎng)期以來(lái)所有權(quán)人缺位的問(wèn)題，很好地打通人民行使全民所有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的通道。從本質(zhì)上看，不論是預(yù)算資金還是國(guó)有資產(chǎn)歸根結(jié)底是全民的財(cái)權(quán)，全民應(yīng)該可以行使完整的權(quán)利。而全體人民這一共同財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使是通過(guò)人大制度得以實(shí)現(xiàn)的：一方面人民通過(guò)人大審核批準(zhǔn)預(yù)算的制度及預(yù)算公開(kāi)機(jī)制的完善而了解“從哪里來(lái)，到哪里去”，通過(guò)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)制度和國(guó)有資產(chǎn)信息公開(kāi)機(jī)制的建立而了解“發(fā)揮了什么功能，效果怎么樣”。而且，從資產(chǎn)與預(yù)算的關(guān)系上看，人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)是密不可分的，脫離資產(chǎn)管理的預(yù)算管理是不夠科學(xué)準(zhǔn)確且無(wú)法很好發(fā)揮功能的，離開(kāi)預(yù)算支持的資產(chǎn)管理也是沒(méi)有基礎(chǔ)的。為此，要徹底改變長(zhǎng)期以來(lái)人大只審預(yù)算而不監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)，各級(jí)政府只關(guān)注預(yù)算而不重視資產(chǎn)的思維，真正建立起預(yù)算管理與資產(chǎn)管理高度結(jié)合的現(xiàn)代大國(guó)理財(cái)思維。

3.全國(guó)人大及其常委會(huì)是人民代表大會(huì)履行權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)

我國(guó)人民代表大會(huì)包括全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，均設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。全民既可以按照自己所屬的行政區(qū)域通過(guò)地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，也可以不分行政區(qū)域通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)履行權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)，也是全民行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的最高機(jī)構(gòu)。

4.全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能既能體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的全民所有又能落實(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)

全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大及其常委會(huì)享有最高立法權(quán)和獨(dú)立監(jiān)督權(quán)等法定職權(quán)。全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使必須通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)依法履行職權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這就集中體現(xiàn)在全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督上。一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能實(shí)質(zhì)上是全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使，體現(xiàn)出國(guó)有資產(chǎn)的全民所有屬性；另一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能既具有獨(dú)立性又具有最高權(quán)威性，能大幅提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的實(shí)效，較好落實(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。

（二）全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的法理分析

國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的全民所有及其所有權(quán)、出資權(quán)的行使是用立法確定的。從法理上看，全國(guó)人大其常委會(huì)一方面通過(guò)立法明確國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央本級(jí)政府和地方各級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)；另一方面通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院履行國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能和中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)的出資權(quán)職能進(jìn)行監(jiān)督。

1.國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)的國(guó)有資本出資權(quán)可以相互分離

按照《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)利。所有權(quán)人既可以同時(shí)享有四項(xiàng)權(quán)利，也可以出讓部分權(quán)利，從而使得所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)可能由不同的主體享有。對(duì)占有、使用、收益、處分權(quán)利的出讓?zhuān)褪琴Y產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)，即出資權(quán)。所有權(quán)人既可以基于所有權(quán)自己行使出資權(quán)，也可以委托非所有權(quán)人按照自己的意志行使出資權(quán)，也就說(shuō)所有權(quán)和出資權(quán)是可以相互分離的。私有資產(chǎn)所有權(quán)人一般自己行使出資權(quán)，當(dāng)然也可以委托他人行使出資權(quán)。但由于國(guó)有資產(chǎn)的特殊性，其所有權(quán)人或者行使所有權(quán)的主體一般不直接行使國(guó)有資產(chǎn)的出資權(quán)，而是將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和出資權(quán)相分離，由不同主體來(lái)行使。

2.國(guó)務(wù)院依法代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)

全國(guó)人大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。全民通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，并不意味著全民直接行使所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，也不意味著全國(guó)人大及其常委會(huì)直接行使所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，而是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)行使其法定職權(quán)來(lái)落實(shí)對(duì)全民國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法，依法明確由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家具體行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。而且，國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的法律地位也在《物權(quán)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中有明確規(guī)定。①《物權(quán)法》第四十五條第二款明確規(guī)定“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)”。但是，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院在國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題上不是授權(quán)關(guān)系，而是基于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)全體人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)而進(jìn)行的既有合理分工又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。

3.中央政府和地方政府分別代表國(guó)家作為實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)的出資者代表

基于國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)的分離，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法，將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)委托給國(guó)務(wù)院代表國(guó)家來(lái)行使的同時(shí)，還將國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)委托國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府代表國(guó)家來(lái)行使。現(xiàn)行法律對(duì)中央本級(jí)政府和地方各級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)條款中。①《物權(quán)法》第五十五條規(guī)定“國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”。需要注意的是，國(guó)務(wù)院既是代表國(guó)家行使所有權(quán)的主體，又是一級(jí)政府，即中央本級(jí)政府。中央本級(jí)政府和地方各級(jí)政府依法都可以代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)。這樣，國(guó)務(wù)院既是代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的主體，同時(shí)也是代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)，履行出資人職責(zé)的主體。而地方政府僅僅是代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)，履行出資人職責(zé)的主體。

4.全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督集中體現(xiàn)為對(duì)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能的監(jiān)督

全民通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)法定職權(quán)的履行來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，一方面是由全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)明確國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)；另一方面是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)依法行使監(jiān)督權(quán)來(lái)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。需要明確的是，國(guó)務(wù)院的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)雖然是通過(guò)人大及其常委會(huì)立法形式確立的，但是其權(quán)力來(lái)源為全體人民，全體人民只是通過(guò)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的行使而明確把屬于全體人民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)委托給國(guó)務(wù)院行使。在這個(gè)委托關(guān)系中，全體人民是委托人。全體人民委托國(guó)務(wù)院行使所有權(quán)后天然擁有對(duì)國(guó)務(wù)院履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)。代議制下，全體人民的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)主要不是由作為個(gè)體的全體人民直接行使，而是依托最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具體行使。具體而言，由全國(guó)人大及其常委會(huì)代表全體人民，對(duì)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行所有權(quán)人職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。

5.全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督集中體現(xiàn)為對(duì)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督

國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)要受作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)（即全國(guó)人大及其常委會(huì)）的監(jiān)督。同時(shí)，國(guó)務(wù)院作為中央本級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)也要受到同級(jí)人大及其常委會(huì)（即全國(guó)人大及其常委會(huì)）的監(jiān)督，是“雙職權(quán)雙監(jiān)督”。兩類(lèi)監(jiān)督根據(jù)國(guó)務(wù)院行使職權(quán)的不同，監(jiān)督重點(diǎn)各有側(cè)重。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督重點(diǎn)是監(jiān)督國(guó)務(wù)院行使出資權(quán)的情況，即對(duì)國(guó)務(wù)院對(duì)中央本級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)的管理及運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)督?，F(xiàn)行體制下，地方各級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)應(yīng)受同級(jí)地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。全國(guó)人大不干涉地方人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的具體實(shí)施，但可以依托國(guó)務(wù)院實(shí)現(xiàn)對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)宏觀層面的監(jiān)督和重大事項(xiàng)的審議。

二、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的制度化具有重大意義

我國(guó)數(shù)額龐大的國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)及管理，涉及到社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的鞏固，關(guān)聯(lián)著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，影響著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的完善，必須加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，是黨中央加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署，是黨和國(guó)家加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)工作，符合憲法和法律有關(guān)規(guī)定，符合人民群眾期待。

（一）體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一

人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮其根本政治制度作用的重要體現(xiàn)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

1.建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督從多個(gè)角度體現(xiàn)和堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，要求必須保證黨的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。中共十八屆三中全會(huì)決定明確提出“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”“健全一府兩院由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度”“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”等重大決策部署，全國(guó)人大及其常委會(huì)積極建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度、履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，正是貫徹和落實(shí)黨的決策部署、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。其二，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就要維護(hù)好這一根本利益。依法享有和有效行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)是廣大人民切身利益的具體體現(xiàn)。全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)了人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使，落實(shí)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)所要求的對(duì)最廣大人民根本利益的維護(hù)。

2.建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，有效保證和支持了人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，堅(jiān)持人民主體地位，就要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。龐大的國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)人是全體人民，行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)并監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)是人民當(dāng)家作主的重要內(nèi)容。在我國(guó)，人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)。全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)法定監(jiān)督權(quán)的行使，才能體現(xiàn)全民作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)人的意志，才能更好保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)不受侵犯，才能真正落實(shí)人民代表大會(huì)制度所要求實(shí)現(xiàn)的人民當(dāng)家作主權(quán)利。

3.建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，加強(qiáng)了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，落實(shí)和推進(jìn)了全面依法治國(guó)

全面依法治國(guó)要求使民主制度化、法律化，依照人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律法規(guī)來(lái)展開(kāi)和推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作。建立并加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度，從兩個(gè)方面落實(shí)和推進(jìn)了全面依法治國(guó)：一方面，建立全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度，通過(guò)立法修法、建章立制，將全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)制度化、法律化，是全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)；另一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，參與和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的制定和實(shí)施，保障相關(guān)法律規(guī)定有效執(zhí)行，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，進(jìn)而保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全，是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。

（二）履行了憲法和法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)

全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，天然包含著對(duì)國(guó)務(wù)院行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)的監(jiān)督。國(guó)務(wù)院依法代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和行使中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)都屬于國(guó)務(wù)院的職能活動(dòng)，依據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)都必須接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，對(duì)于增加國(guó)有資產(chǎn)管理公開(kāi)透明度、提升國(guó)有資產(chǎn)管理公信力具有重大意義。只有國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的制度化，才能確保國(guó)務(wù)院更好地行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)，才能更好地管好人民共同財(cái)富，才能保障人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的切實(shí)履行。

（三）鞏固和發(fā)展了以公有制為主體的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度

國(guó)有資產(chǎn)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)和保障。建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，強(qiáng)化人大監(jiān)管，對(duì)于鞏固和發(fā)展以公有制為主體的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度具有重大意義。一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)獨(dú)立于國(guó)務(wù)院之外，強(qiáng)化其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，可以顯著提高對(duì)國(guó)務(wù)院行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和出資權(quán)情況的監(jiān)督實(shí)效，有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。另一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和全民行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，處理好所有權(quán)人、政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，有利于解決目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的政企不分、政資不分、資企不分和監(jiān)管越位缺位錯(cuò)位等問(wèn)題，有利于優(yōu)化國(guó)有資本布局，提高國(guó)有資本配置效率和質(zhì)量。

具體而言，推動(dòng)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的實(shí)施，可以為國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表或政府資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)編制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為政府支出缺口的彌補(bǔ)提供測(cè)算依據(jù)，為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)和支持條件。

三、以國(guó)有資本價(jià)值及其變化為重點(diǎn)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的實(shí)施

近年來(lái)，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作取得了積極進(jìn)展。但也要看到，這項(xiàng)工作程序不夠規(guī)范，內(nèi)容覆蓋不夠完整，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能發(fā)揮還不夠充分。通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的制度化可以讓全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督的覆蓋范圍更廣、機(jī)制更規(guī)范化、實(shí)效性也更強(qiáng)。下一步關(guān)鍵是如何在既有工作基礎(chǔ)上，建立并完善以國(guó)有資本價(jià)值及其變化為重點(diǎn)的、全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度與全國(guó)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、備案政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的結(jié)合。

（一）國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告不是對(duì)四大類(lèi)資產(chǎn)的簡(jiǎn)單加總

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界把國(guó)有資產(chǎn)按用途功能兼管理主體劃分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、金融性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)四大類(lèi)。現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體系是按照國(guó)有資產(chǎn)行政管理主體而劃分，對(duì)資產(chǎn)本身運(yùn)行及權(quán)益增減的體現(xiàn)并不及時(shí)和充分。建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度雖然強(qiáng)調(diào)報(bào)告要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，即所有國(guó)有資產(chǎn)全部納入報(bào)告范圍。但是，從全國(guó)人大及其常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的視角看，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告要有更高站位和更宏大視角，而不是四大類(lèi)資產(chǎn)的簡(jiǎn)單加總，要重點(diǎn)反映國(guó)有資產(chǎn)的總體價(jià)值狀況和在重點(diǎn)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)情況。如果按照既有劃分簡(jiǎn)單加總后向全國(guó)人大報(bào)告或向全國(guó)人大常委會(huì)備案，往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算、漏算、流動(dòng)性錯(cuò)配等問(wèn)題，可能會(huì)事倍功半、誤導(dǎo)決策、弱化監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)的形成渠道和價(jià)值波動(dòng)為主線區(qū)分資產(chǎn)的靜動(dòng)兩態(tài)而分類(lèi)施策。國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的實(shí)施是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，實(shí)施初期可以重點(diǎn)反映以財(cái)政支付對(duì)價(jià)形成的各類(lèi)資產(chǎn)的價(jià)值及其變化，對(duì)于憲法法律直接規(guī)定或?yàn)樗痉C(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律判定形成的資產(chǎn)，例如資源性國(guó)有資產(chǎn)，由于這類(lèi)資產(chǎn)的形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定，交易市場(chǎng)不完備，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度實(shí)施初期可以不用每年清查評(píng)估報(bào)告價(jià)值量。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的建立和實(shí)施并非是對(duì)既有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的打破和重構(gòu)，而是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理和治理的強(qiáng)化。

（二）國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)資本化率與國(guó)有資本價(jià)值進(jìn)行定量分析

國(guó)有資產(chǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的更高要求相適應(yīng)，國(guó)有資產(chǎn)管理的目標(biāo)定位也應(yīng)當(dāng)從重視規(guī)模效應(yīng)向著眼保值和大幅增值以及資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。單純依靠國(guó)有資產(chǎn)使用及經(jīng)營(yíng)形成的價(jià)值增長(zhǎng)十分有限且不易放大。國(guó)有資產(chǎn)只有在流動(dòng)中才能增值，相比而言，國(guó)有資本的流動(dòng)性更強(qiáng)。因此，不斷提高國(guó)有資產(chǎn)的資本化率才是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值倍增的有效途徑。國(guó)有企業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)一定程度上促進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)資本化的進(jìn)程，但是與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)所要求的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和資源要素市場(chǎng)化配置相適應(yīng)，國(guó)有資產(chǎn)資本化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的相互分開(kāi)，依托國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的價(jià)值倍增，通過(guò)讓國(guó)有企業(yè)回歸產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)而更好地為市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化資本運(yùn)營(yíng)提供實(shí)體支撐。國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告應(yīng)著眼于國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值變化，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)資本化率和國(guó)有資本價(jià)值進(jìn)行定量分析，以更好服務(wù)于決策。為此，國(guó)有資產(chǎn)資本化的價(jià)值經(jīng)營(yíng)要引入國(guó)有資產(chǎn)資本化率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，國(guó)有資本價(jià)值及價(jià)值變化要進(jìn)行財(cái)務(wù)年度的計(jì)量或估算。應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理，制定完善相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度，確保各級(jí)政府、各部門(mén)各單位的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告結(jié)果完整、真實(shí)、可靠、可核查。

（三）國(guó)有資本價(jià)值及其變化應(yīng)在國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告中準(zhǔn)確反映

中發(fā)［2017］33號(hào)文明確了國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告和專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式。綜合報(bào)告全面反映各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)基本情況，專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告分別反映各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，同時(shí)提出了各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，中發(fā)［2018］33號(hào)文并未對(duì)綜合報(bào)告和專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的框架結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容進(jìn)行明確。其實(shí)，不論是綜合報(bào)告還是專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，都應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)有資本價(jià)值及其變化而準(zhǔn)確、客觀反映。因此，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告要進(jìn)行國(guó)有資本價(jià)值計(jì)量或估算，并在不同財(cái)務(wù)年度對(duì)國(guó)有資本價(jià)值的變化進(jìn)行報(bào)告。就年度綜合報(bào)告而言，應(yīng)當(dāng)全面反映前一財(cái)務(wù)年度國(guó)有資本價(jià)值的總體規(guī)模和年度變化，同時(shí)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、歷屆黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告和決議、年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、政府工作報(bào)告以及黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所作的重大決策部署對(duì)國(guó)有資本在重點(diǎn)領(lǐng)域的布局及運(yùn)行情況進(jìn)行報(bào)告。關(guān)鍵要對(duì)國(guó)有資本價(jià)值及其變化作出專(zhuān)業(yè)分析和判斷，繼而服務(wù)于來(lái)年決策。

（四）探索建立全口徑國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)

目前涉及國(guó)有資產(chǎn)信息報(bào)告的渠道、方法、口徑多種多樣。國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的編報(bào)需要客觀、真實(shí)、及時(shí)、有效、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)支持。在國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度實(shí)施過(guò)程中，既要避免另起爐灶，另搞一套系統(tǒng)和平臺(tái)而耗費(fèi)過(guò)多資源，又要避免既有數(shù)據(jù)和平臺(tái)信息之間存在的口徑不一、相互交叉等問(wèn)題影響報(bào)告的權(quán)威性而誤導(dǎo)決策。為此，當(dāng)務(wù)之急，一是及時(shí)研究并出臺(tái)相關(guān)會(huì)計(jì)制度，例如國(guó)有自然資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等；二是加快編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，并盡量實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)報(bào)表信息與國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)之間的一致互通；三是全面整合并優(yōu)化已有數(shù)據(jù)庫(kù)資源，組織開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)清查核實(shí)和評(píng)估確認(rèn)，統(tǒng)一方法、統(tǒng)一要求，探索建立全口徑國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)；四是整合既有資源，著手搭建全口徑國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)單位互聯(lián)互通，全面完整反映各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況。

（五）國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度與全國(guó)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、備案政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告相結(jié)合

全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督職能不僅體現(xiàn)在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的聽(tīng)取和審議過(guò)程中，也體現(xiàn)在對(duì)其他工作報(bào)告的聽(tīng)取審議和批準(zhǔn)過(guò)程中。通過(guò)與其他職能的履行相銜接，既可以提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督實(shí)效，也可以體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的目的，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的作用。因此，一要實(shí)現(xiàn)與全國(guó)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算的結(jié)合，從國(guó)家層面推動(dòng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合繼而更好推動(dòng)并完善著眼于大國(guó)資源配置和風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)代財(cái)政制度。二要實(shí)現(xiàn)與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?zhèn)浒傅慕Y(jié)合。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和其審計(jì)報(bào)告的備案制度可以加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。