陳 龍

加快構(gòu)建地方稅體系，成為今后一段時間財稅改革的重點之一。構(gòu)建地方稅體系不應(yīng)僅著眼于中央與地方財政關(guān)系，而應(yīng)注重解決影響地方治理的諸多深層問題。構(gòu)建地方稅體系需要解決工具理性和價值理性失衡這一根源性問題，綜合考慮相關(guān)制度設(shè)計。

一、構(gòu)建地方稅體系的目的和邏輯是什么？

厘清構(gòu)建地方稅體系的目的和邏輯，是解決這一問題的前提和基礎(chǔ)。地方稅是籌集地方財政收入的基本工具。針對當前地方財政收入緊張的狀況，按照一般的邏輯會認為，建構(gòu)地方稅體系是為了處理好中央與地方的財政關(guān)系，增強地方的汲取能力，滿足地方提供公共產(chǎn)品或者履行其職能的需要。毫無疑問，這是構(gòu)建地方稅體系最直接的目的。按照這一邏輯去探討地方稅建構(gòu)，就是立足于政府間財政關(guān)系，從征收效率的角度，分析地方政府的稅權(quán)、主體稅種的選擇、收入分成以及相關(guān)的制度設(shè)計等主要問題。這些問題，當然是非常重要的，也是亟待要解決的。問題的關(guān)鍵在于，我們?nèi)绾位蛘邚暮谓嵌葋砜创@些問題？

如果僅僅立足于中央與地方財政關(guān)系、增強地方汲取能力來考慮這一問題，那就可以從效率的視角，看看哪個稅種或哪種稅種分享辦法能夠滿足地方汲取財政收入的需要，并賦予地方一定的稅權(quán)，似乎這個問題就可以解決了。在這方面，我們具有豐富的改革經(jīng)驗。實際上這么多年以來，我們的稅制改革以及相關(guān)的制度調(diào)整也就這么走過來的。但若要解決當前地方稅和地方治理中的諸多現(xiàn)實問題，僅從這一角度考慮，是遠遠不夠的。這一邏輯和視角，更多體現(xiàn)的是一種稅收會計或稅收核算的思維，很難解決地方治理中的一些問題。例如，利益分化、共識闕如，以及由此而帶來的社會問題叢生，社會不同思潮之間、傳統(tǒng)價值與現(xiàn)代價值之間、道德價值與利益價值之間，所發(fā)生的各種沖突，使當代中國變成了一個“撕裂”的社會。

地方治理現(xiàn)代化和良序社會，是新時代我國地方改革與發(fā)展的重要目標。作為地方治理的重要工具，地方稅是推進地方治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)良序社會的基礎(chǔ)，對地方治理的諸多方面產(chǎn)生重要影響。從地方治理角度而言，地方稅對地方治理的影響集中體現(xiàn)在兩個層面：其一，地方稅體系的結(jié)構(gòu)以及由此而產(chǎn)生的收入狀況，影響地方公共品的供給結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和水平，這對地方政府治理能力直接產(chǎn)生影響，甚至在很大程度上決定了地方治理能力的高低；其二，地方稅不僅體現(xiàn)了中央與地方的關(guān)系，也體現(xiàn)了地方政府與轄區(qū)居民的關(guān)系，地方稅的結(jié)構(gòu)和征收狀況，對轄區(qū)居民的責(zé)任意識與公民能力產(chǎn)生一定影響。同時，治理體系的結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的治理能力，是影響地方稅體系構(gòu)建的重要因素。一個高效的地方稅體系，應(yīng)與地方治理結(jié)構(gòu)和能力相匹配。從良序社會的角度而言，地方稅對地方秩序的生成、延續(xù)和變化也將產(chǎn)生極為重要的影響。

因此，我們應(yīng)該從推進地方治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)良序社會的視角來審視地方稅體系的構(gòu)建問題。如果按照這一視角，就不能簡單地依據(jù)現(xiàn)有的邏輯去思考和設(shè)計地方稅體系，因為地方治理現(xiàn)代化和良序社會的目標，必然對地方稅體系的建構(gòu)提出諸多新的要求。

二、地方稅問題的根源：工具理性和價值理性失衡

從地方治理現(xiàn)代化和良序社會視角來看，當前我國地方稅體系建設(shè)中存在的諸多問題，追根溯源在于工具理性和價值理性失衡，也就說工具理性和價值理性失衡是構(gòu)建地方稅體系所要解決的根源性問題。

總體來看，現(xiàn)代財稅制度是近代西方工業(yè)文明的產(chǎn)物，是現(xiàn)代性成果，特別是理性在財稅領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。何為理性？理性是現(xiàn)代性最基本的要素，被啟蒙思想家視為認識之源、價值之源。在理性的催化下，整個世界卷入了現(xiàn)代化進程?，F(xiàn)代市場規(guī)則、現(xiàn)代法治、現(xiàn)代財稅制度，無一不是理性的產(chǎn)物?！艾F(xiàn)代性的誕生過程可以理解為‘使世界理性化’過程：對自然界的理性化過程產(chǎn)生了現(xiàn)代科學(xué)，對物質(zhì)生產(chǎn)過程的理性化則產(chǎn)生了現(xiàn)代生產(chǎn)力體系，對社會生活與社會關(guān)系的理性化過程，產(chǎn)生現(xiàn)代市場規(guī)則，以及現(xiàn)代法治社會和現(xiàn)代科層制?！雹亵斊吩健Ⅰ樧嫱骸顿Y本與現(xiàn)代性的生成》，《中國社會科學(xué)》，2005年第3期。理性也催生了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)及財政學(xué)。人們所熟知的經(jīng)濟人假設(shè)等經(jīng)濟學(xué)范疇和經(jīng)濟學(xué)體系，也是理性在經(jīng)濟領(lǐng)域的體現(xiàn)。理性，又可分為價值理性和工具理性，二者如同一個“硬幣的兩面”，是理性不可或缺的兩個方面。后者為前者服務(wù)，并以前者為導(dǎo)向；前者指引著后者活動的方向。二者統(tǒng)一于人類的社會實踐之中。經(jīng)濟人假設(shè)就是工具理性的具體體現(xiàn)。

理性在推動人類社會發(fā)展的同時，逐漸出現(xiàn)了蛻變與分裂，特別是出現(xiàn)了工具理性對價值理性的宰制，從而忽視了人的存在意義和價值，使人被物化成為“單向度的人”，導(dǎo)致了社會以及人與人關(guān)系的異化，給社會帶來了諸多負面影響，產(chǎn)生了“現(xiàn)代性困境”：一方面，經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會財富急劇增加，人們的物質(zhì)生活水平不斷改善，社會成就突飛猛進；另一方面，又出現(xiàn)了增長異化、社會異化、消費異化、生態(tài)環(huán)境危機，以及價值迷失與道德下滑等諸多社會弊病和社會問題。

同樣，在稅收制度、包括地方稅建設(shè)上，也存在工具理性和價值理性失衡問題：一方面，工具理性對價值理性的宰制。價值如同勞動一樣，是我們?nèi)酥疄槿说闹匾獦酥尽r值的不同理解，以及社會基本、主流的價值觀，決定了國家的文明程度或者可以說是文明狀況。稅收的價值理性，則是社會基本價值觀以及國家、企業(yè)和居民利益關(guān)系的集中體現(xiàn)。長期以來，我們過度追求稅收的汲取能力這一工具價值，認為地方稅就是為滿足地方公共需要而收取稅收，而相對忽視了稅收的價值理性建設(shè)，從而出現(xiàn)了典型的工具理性和價值理性的失衡。當前稅收負擔(dān)的不公平、稅收對收入分配“逆調(diào)節(jié)”以及稅制體系的不完善、一些稅種的缺失等等，這都是這一問題的具體體現(xiàn)。稅制中的道德缺陷以及財政支出中的諸多問題其實也是這一問題的體現(xiàn)。另一方面，即使從工具理性的角度來看，也出現(xiàn)了中央與地方在財力汲取與收入分配上的失衡，即在工具理性方面出現(xiàn)了一些問題和矛盾。這主要表現(xiàn)為許多地方財政汲取能力下降、地方收支矛盾尖銳以及公共服務(wù)水平差距較大等諸多方面。

地方稅不僅是籌集地方財政收入的工具，也反映了地方治理、地方秩序中的政府和居民的價值表達與價值實現(xiàn)。當然，居民的價值表達與價值實現(xiàn)并非簡單意義上的蒂布特模型中的用腳投票。工具理性和價值理性失衡下的地方稅，必然是一個瘸腿的地方稅，難以承擔(dān)起地方治理現(xiàn)代化和良序社會的需要。

其實，稅制的工具理性和價值理性失衡在其他國家也存在，這是由現(xiàn)代性引起的現(xiàn)代世界的“通病”，但各個國家失衡的表現(xiàn)并不一樣。當前廣受關(guān)注的美國特朗普減稅問題，即便減稅最根本的目的是促進資本回流、制造業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長，但其包含了居民或家庭稅收負擔(dān)、生活體面或尊嚴等道德考量，并且以提高未來美國公民的生活水平為稅改指向，這實際上就是在矯正稅制的工具理性和價值理性失衡的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮稅收工具價值的一種體現(xiàn)。

三、走向工具理性和價值理性平衡的地方稅體系建構(gòu)

價值理性與工具理性的平衡與統(tǒng)一，不僅是我們醫(yī)治“現(xiàn)代病”的必然選擇，也是地方稅體系建構(gòu)中必須考慮和解決的重要問題。工具理性對價值理性的宰制，導(dǎo)致了現(xiàn)代性困境。然而，如果完全放棄工具理性，停止對經(jīng)濟增長和科技進步的追求，或者是造成價值理性對工具理性的壓抑與排斥，就會走向另一個極端，導(dǎo)致非理性，從而使社會發(fā)展喪失重要的動力。惟有工具理性和價值理性的平衡與統(tǒng)一，才能相互彌補缺陷，處理好人與自然、科技與人文等關(guān)系，使人類社會沿著正確的軌跡發(fā)展。同樣，組織收入是地方稅體系的根本職責(zé)，如果忽視這一職責(zé)，顯然也是行不通的。

從全球稅收競爭的角度來看，由于美國特朗普政府的減稅，使稅收全球競爭問題日益凸顯。毫無疑問，一個具有競爭力的稅制，必然是工具理性和價值理性平衡、合目的性與合規(guī)律性統(tǒng)一、求善與求真相結(jié)合的稅制。這種稅制既有利于提升國家競爭力，促進新舊動能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展，也有助于解決現(xiàn)階段的基本矛盾，促使人們生活更加美好。

總體而言，地方稅體系建設(shè)的目標應(yīng)為：構(gòu)建一個符合效率和我國兩級治理特點，體現(xiàn)公平正義、人文情懷等社會主義價值觀的地方稅體系。有人可能說這些價值因素可能在稅制中沖突，其實不然。依據(jù)這一目標，構(gòu)建地方稅體系應(yīng)注重三點：

一是以矯正稅制道德缺陷為前提，繼續(xù)優(yōu)化整體稅制，統(tǒng)籌宏觀稅負和居民負擔(dān)，考慮地方稅的構(gòu)建問題。雖然近些年來，我們在稅制改革和優(yōu)化方面采取了諸多大的舉措，但稅制中諸多問題并沒有得到解決。不能將我國當前的減稅局限于一般意義上的泛泛減稅、簡單地下調(diào)稅負或減免稅收，而應(yīng)矯正制度帶來的納稅人稅負結(jié)構(gòu)不合理、不公平問題，在結(jié)果上必然表現(xiàn)為有增有減：適當下調(diào)增值稅和企業(yè)所得稅稅率；改革、完善個人所得稅，綜合考慮家庭成員的收入和支出因素，擴大減除費用范圍和標準，將家庭教育支出、醫(yī)療費用、房貸利息、房租等設(shè)置成獨立的扣除項目，在稅前扣除；調(diào)整消費稅征收范圍和稅率水平，并針對部分奢侈性產(chǎn)品和特殊消費行為，開征特定消費稅。

二是優(yōu)先考慮調(diào)整共享稅的分成方法和比例，通過調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系，解決地方財政中的一些問題。滿足地方組織收入的需要，通常有兩種方法，一種是設(shè)立獨立的地方稅種，另一個是調(diào)整共享稅的分成比例。由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展千差萬別，稅源結(jié)構(gòu)也存在很大差異，設(shè)立獨立地方稅種的方式難度較大，也很難平衡各地的財力差異。而調(diào)整共享稅的分成方法和比例，操作難度相對較小，應(yīng)優(yōu)先考慮這一方案。同時，加快完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，理順中央與地方的財政關(guān)系，這是構(gòu)建地方稅體系的必要前提。

三是與我國的兩級治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，圍繞“省級單元”，發(fā)揮省級主導(dǎo)作用，地方稅體系設(shè)計不宜過于細化。從現(xiàn)實情況來看，我國的國家治理呈現(xiàn)兩級治理結(jié)構(gòu)，即兩級分權(quán)、兩級治理：一為國家層面，是指以中央政府為核心的對國家整體層面的治理，也可稱之為整個國家的治理或中央治理。一為地方層面，是指以省級為單位的地方治理。省以下又分為市、縣、鄉(xiāng)。我國政治和國家治理架構(gòu)與西方國家并不相同，更多體現(xiàn)的是一元化領(lǐng)導(dǎo)下的省級治理模式。從現(xiàn)實來看，由于各地資源和發(fā)展狀況很不平衡，以省級為治理和統(tǒng)籌“單元”，更有利于提升地方治理能力。地方稅體系設(shè)計也應(yīng)圍繞“省級單元”去做，發(fā)揮省級主導(dǎo)作用，給予省級一定的稅權(quán)。

四是將地方稅建設(shè)與政府體制和事業(yè)單位改革、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)合起來。按照“調(diào)規(guī)模、優(yōu)結(jié)構(gòu)、提能力”的原則，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和財政資金使用方式，提升財政資金使用效率。首先，削減行政運行的一般性公共支出。加快政府體制和事業(yè)單位改革，規(guī)范行政事業(yè)費的供應(yīng)范圍，大力壓縮行政開支等一般性支出。其次，增加保障性和發(fā)展性支出。在提高科技、教育、社會保障、公共衛(wèi)生等社會性支出比例的同時，優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成公平、科學(xué)、高效的社會性支出制度，提升財政防范風(fēng)險的能力。再次，堅持有為有不為，優(yōu)化并適當減少經(jīng)濟建設(shè)支出。此外，消除財權(quán)碎片化，統(tǒng)一財政資金分配權(quán)，打造完整、統(tǒng)一的“大預(yù)算”，優(yōu)化完善土地出讓收入等資金的使用，提高資金的整體配置效益和財政保障能力。

總之，一個符合工具理性和價值理性平衡的最優(yōu)地方稅體系建構(gòu)方案，也許受制于利益的紛爭和掣肘，很難實現(xiàn)，但次優(yōu)方案，即不斷推動地方稅體系建設(shè)走向工具理性和價值理性平衡，卻是我們推動地方治理現(xiàn)代化的必然選擇。