劉瑞杰

黨的十九大報(bào)告提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要建立涵蓋各類國(guó)有資產(chǎn)的“政府資產(chǎn)報(bào)告制度”，進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)稅體制改革。因此，厘清國(guó)有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)的邊界，全面摸清國(guó)有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)家底，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)管理，是推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推動(dòng)提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

一、厘清政府資產(chǎn)邊界是做好資產(chǎn)管理的重要理論前提

當(dāng)前，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)兩個(gè)概念模糊不清，甚至將二者混為一談。其實(shí)，兩者從理論上有本質(zhì)區(qū)別。國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)家以“所有者”身份擁有和管理的資產(chǎn)，它強(qiáng)調(diào)“擁有”的屬性，如國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)，是國(guó)家以“所有者”身份擁有的資產(chǎn)（權(quán)益）。而政府資產(chǎn)則不同，它是國(guó)家憑借所有者身份和社會(huì)管理者兩種身份和兩種權(quán)力，擁有和控制的資產(chǎn)，它強(qiáng)調(diào)“擁有和控制”這兩種屬性，且其內(nèi)涵和外延包含并遠(yuǎn)大于國(guó)有資產(chǎn)。

目前，理論界對(duì)政府資產(chǎn)尚未有一個(gè)規(guī)范的定義。筆者多年研究認(rèn)為：政府資產(chǎn)是國(guó)家憑借所有者身份和社會(huì)管理者兩種身份及兩種權(quán)力，擁有和控制的、預(yù)期能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或者產(chǎn)生服務(wù)潛能的經(jīng)濟(jì)資源。政府資產(chǎn)一般包括行政事業(yè)單位占有使用的政府資產(chǎn)、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)（政府儲(chǔ)備資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、文物資產(chǎn)、保障性住房等），以及政府受托代理資產(chǎn)等（限于篇幅，本文只重點(diǎn)研究政府資產(chǎn)理論和實(shí)踐）。

二、加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的重要性和緊迫性

政府資產(chǎn)是我國(guó)全體人民的共同財(cái)富，也是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的必要物質(zhì)條件。近年來(lái)，政府資產(chǎn)制度不斷健全，各項(xiàng)管理工作不斷加強(qiáng)。與此同時(shí)，也存在認(rèn)識(shí)不到位，管理制度缺失，與預(yù)算管理、債務(wù)管理脫節(jié)，資產(chǎn)家底不清以及計(jì)量不科學(xué)等問(wèn)題，不利于財(cái)政職能的有效發(fā)揮和國(guó)家治理能力的提升。因此，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

（一）加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理是提高國(guó)家治理能力和水平的基本要求

當(dāng)前，我國(guó)政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱，底數(shù)不清，統(tǒng)計(jì)范圍和核算方法不一致，政府資產(chǎn)管理部門化和碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家治理和宏觀決策缺乏全面、科學(xué)和有力的支撐。因此，通過(guò)加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，特別是建立涵蓋全部政府資產(chǎn)的政府資產(chǎn)報(bào)告制度，摸清我國(guó)政府資產(chǎn)存量和增量情況，是進(jìn)一步提高國(guó)家治理能力和水平的基本要求。

（二）加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理是夯實(shí)我國(guó)政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的有效舉措

在當(dāng)前政府資產(chǎn)中，除企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位占有使用的政府資產(chǎn)初步形成管理框架外，我國(guó)自然資源等政府資產(chǎn)管理制度尚處于空白，不少政府資產(chǎn)尚未納入政府資產(chǎn)管理范疇，并存在“九龍治水”、家底不清、浪費(fèi)甚至流失，以及法制建設(shè)滯后等諸多問(wèn)題，對(duì)全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理造成巨大挑戰(zhàn)。因此，通過(guò)科學(xué)分類和加強(qiáng)管理，有利于為政府資產(chǎn)管理提供數(shù)據(jù)支撐，從而發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)管理漏洞，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理是推進(jìn)政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的重要手段

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理中存在“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”問(wèn)題。在政府資產(chǎn)管理方面，主要問(wèn)題是科學(xué)、合理的政府資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系尚待完善，政府資產(chǎn)使用效率有待提升；政府資產(chǎn)在部門、單位之間配置不均衡，閑置浪費(fèi)與短缺不足并存，資產(chǎn)流失和違法亂紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。因此，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，特別是建立政府資產(chǎn)報(bào)告制度以及建立健全政府資產(chǎn)管理制度體系，是推進(jìn)預(yù)算管理改革，完善公共財(cái)政體制的迫切需要，有利于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，并進(jìn)一步提升部門預(yù)算管理水平。

（四）加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作

按照中央關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的一系列要求，研究解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，是各級(jí)財(cái)政部門打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)任務(wù)。通過(guò)建立健全政府資產(chǎn)報(bào)告制度，如實(shí)反映資產(chǎn)存量、資產(chǎn)增值和新增資產(chǎn)情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資產(chǎn)的準(zhǔn)確核算、統(tǒng)計(jì)和報(bào)告，區(qū)分可變現(xiàn)資產(chǎn)和不可變現(xiàn)資產(chǎn)，并建立可償債資產(chǎn)與地方政府性債務(wù)相匹配機(jī)制，是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的重要基礎(chǔ)性工作。

三、加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的基本原則和思路

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的基本原則是：以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，建立健全政府資產(chǎn)報(bào)告制度，夯實(shí)我國(guó)政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，推進(jìn)政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、債務(wù)管理的緊密結(jié)合，推進(jìn)政府資產(chǎn)合理布局，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)管控，筑牢防止政府資產(chǎn)流失的堅(jiān)固防線，促進(jìn)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的基本思路是：

（一）進(jìn)一步摸清政府資產(chǎn)底數(shù)

按照《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的“建立政府資產(chǎn)報(bào)告制度”要求，進(jìn)一步建立健全包括行政事業(yè)單位政府資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)、企業(yè)國(guó)有權(quán)益在內(nèi)的政府資產(chǎn)報(bào)告制度，下大力氣解決政府資產(chǎn)管理存在的“九龍治水”、家底不清等問(wèn)題，通過(guò)科學(xué)分類摸清政府資產(chǎn)底數(shù)，建立起政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為國(guó)家治理和宏觀決策提供全面、科學(xué)和有力的支撐。

（二）深入推進(jìn)政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

從根本上改變財(cái)政管理“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”的思想觀念。建立科學(xué)合理的政府資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，解決不同部門、單位之間政府資產(chǎn)配置不均衡問(wèn)題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理更加緊密的結(jié)合，進(jìn)而提升部門預(yù)算管理水平。

（三）大力推進(jìn)政府資產(chǎn)管理與債務(wù)管理的結(jié)合

要堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立可償債資產(chǎn)與地方政府性債務(wù)相匹配的體制機(jī)制，切實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)建立政府資產(chǎn)負(fù)債表，動(dòng)態(tài)掌握地方政府性債務(wù)形成的資產(chǎn)狀況，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)政府資產(chǎn)制度建設(shè)

要通過(guò)建立健全政府儲(chǔ)備資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、政府文物資產(chǎn)、政府保障性住房資產(chǎn)以及受托代理資產(chǎn)等政府資產(chǎn)制度體系，從制度上維護(hù)政府資產(chǎn)的安全、完整和保值增值。同時(shí)，加快政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，加大自然資源資產(chǎn)等政府資產(chǎn)制度建設(shè)力度，全面實(shí)現(xiàn)政府資產(chǎn)價(jià)值量管理，科學(xué)引導(dǎo)政府資源合理配置。

（五）切實(shí)提升政府資產(chǎn)治理能力和治理水平

要通過(guò)建立涵蓋各類政府資產(chǎn)的報(bào)告體系、制度體系和管理體系，盡快解決政府資產(chǎn)管理部門化和碎片化問(wèn)題，引導(dǎo)政府資產(chǎn)合理布局。同時(shí)，要切實(shí)提高政府資產(chǎn)管理人員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，提升政府資產(chǎn)治理能力和切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，從國(guó)家治理高度加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理。