陳瑋

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)“創(chuàng)新”、“升級(jí)”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必由之路。面對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的成本壓力，各級(jí)政府也提出了一系列針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策。當(dāng)前，助力技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策仍在進(jìn)一步探索、完善中。

融資成本相對(duì)高昂，中小企業(yè)融資渠道相對(duì)匱乏。技術(shù)創(chuàng)新，特別是制造業(yè)企業(yè)，由于前期投入大，風(fēng)險(xiǎn)高，因此較難獲得融資。當(dāng)下即便有機(jī)會(huì)獲得融資，也多集中于大企名企，廣大中小企業(yè)獲取融資機(jī)會(huì)較少。眾多有潛力的中小企業(yè)，特別是專注于關(guān)鍵零部件生產(chǎn)、在全球市場(chǎng)占據(jù)一定份額、極具競(jìng)爭(zhēng)力的“單項(xiàng)冠軍”，是未來先進(jìn)制造業(yè)集群的重要組成部分，理應(yīng)有更多機(jī)會(huì)獲得創(chuàng)新資金扶持。

應(yīng)用型創(chuàng)新能力強(qiáng)，基礎(chǔ)型創(chuàng)新能力相對(duì)弱，技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力弱。我國(guó)的專利數(shù)總量已位于世界前列，這說明我國(guó)創(chuàng)新研發(fā)整體水平顯著提高。但通過企業(yè)調(diào)研，細(xì)究專利類型，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下研發(fā)創(chuàng)新多集中于應(yīng)用型，具備突破性的基礎(chǔ)型創(chuàng)新研發(fā)相對(duì)較少。與同類國(guó)家相比，我國(guó)將創(chuàng)新研發(fā)成果成功產(chǎn)業(yè)化，發(fā)揮商業(yè)價(jià)值的比例也相對(duì)較低。

高技能人才缺口較大，制約工業(yè)資本型制造企業(yè)創(chuàng)新能力。技能人才匱乏目前也是制約我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，特別是機(jī)械制造、發(fā)動(dòng)機(jī)制造、裝備制造等核心高端制造業(yè)升級(jí)的一個(gè)重要因素。目前市場(chǎng)體系在培養(yǎng)高技能人才方面仍有欠缺，對(duì)企業(yè)而言，培養(yǎng)高技能人才需要投入大量的時(shí)間與資源，而高技能人才一旦流失，將會(huì)對(duì)企業(yè)造成巨大損失。因此，多數(shù)企業(yè)缺乏培養(yǎng)高技能人才的激勵(lì)機(jī)制。

市場(chǎng)是一只“看不見”的手，考驗(yàn)著政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能否有效推動(dòng)。目前，一些地方政府在具體的政策手段上，仍然延續(xù)傳統(tǒng)思路，以直接介入為特征，政府依賴許可準(zhǔn)入、財(cái)稅優(yōu)惠、信貸支持等，引導(dǎo)企業(yè)投入創(chuàng)新。然而，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策在培育創(chuàng)新時(shí)會(huì)引發(fā)以下兩類問題。

信息不足導(dǎo)致“監(jiān)督失靈”。這種“監(jiān)督失靈”的結(jié)果，往往導(dǎo)致創(chuàng)新項(xiàng)目淪為“大忽悠”。就企業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況來看，“監(jiān)督失靈”問題一般發(fā)生在政商關(guān)系良好的企業(yè)。它們多善于自我包裝和關(guān)系經(jīng)營(yíng)，容易爭(zhēng)取到各種政策優(yōu)惠。但在取得相關(guān)政策支持后，是否果真積極投入創(chuàng)新，政府官員卻難以甄別判定。2015年披露的新能源汽車行業(yè)接二連三的騙補(bǔ)行為，相關(guān)部門需引以為戒。

信息有限導(dǎo)致“風(fēng)險(xiǎn)積累”。產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是挑選企業(yè)、集中資源。這就有可能讓企業(yè)放棄試錯(cuò)的嘗試、減少成功的機(jī)遇，而且還因政府扶持導(dǎo)致的“軟預(yù)算約束”，進(jìn)一步弱化其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。有的地方政府為彰顯政績(jī)，往往選擇新興產(chǎn)業(yè)，提供各種政策扶持，結(jié)果卻放松企業(yè)資金約束，使其不必承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投資缺乏深思熟慮。事實(shí)上，一般新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)均未成熟，風(fēng)險(xiǎn)極高，長(zhǎng)此以往必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集聚。

施行產(chǎn)業(yè)政策必須區(qū)分時(shí)空情境，依據(jù)不同發(fā)展階段、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，具體到產(chǎn)業(yè)及企業(yè)的發(fā)展實(shí)際，分別進(jìn)行規(guī)劃治理。若想有效推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，政府在處理與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，其職能必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，即由原本引領(lǐng)市場(chǎng)的角色調(diào)整為補(bǔ)充市場(chǎng)缺陷的職能。政府政策大方向應(yīng)該以營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境為目標(biāo)，避免直接的、有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策介入。具體可以從融資平臺(tái)、評(píng)估體系、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、制度建設(shè)這五個(gè)方面進(jìn)行精準(zhǔn)著力、有效作為。

打造平臺(tái)引導(dǎo)創(chuàng)新基金建立，制定規(guī)則保障公平融資環(huán)境。如果市場(chǎng)缺乏資金，則需要政府建立平臺(tái)，引導(dǎo)匯聚市場(chǎng)資本形成創(chuàng)新基金，或者由政府牽頭，提供資金支持。如果市場(chǎng)資金充足，政府只需建立規(guī)則、保證企業(yè)通過公平競(jìng)爭(zhēng)獲得融資支持。資金分配的規(guī)則，應(yīng)以創(chuàng)新潛力為標(biāo)準(zhǔn)，摒除企業(yè)大小、行業(yè)差異、關(guān)系親疏等固有指標(biāo)，特別應(yīng)警惕只針對(duì)少數(shù)企業(yè)或行業(yè)的扶持模式，并且鼓勵(lì)有能力的企業(yè)進(jìn)行突破性技術(shù)創(chuàng)新研究。這種資金分配模式，能夠讓有創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新能力的企業(yè)，最大可能獲得融資。如此一來，市場(chǎng)中能夠真正嘗試創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)數(shù)量就會(huì)極大的增加，分散創(chuàng)新活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)，從整體上提高成功率。

建立獨(dú)立開放的評(píng)估體系，執(zhí)行寬進(jìn)嚴(yán)出的監(jiān)督準(zhǔn)則。信息不足是評(píng)估創(chuàng)新項(xiàng)目面臨的最大困境，也是監(jiān)督失靈的根源。為克服這一困境，政府應(yīng)搭建平臺(tái)，為投資企業(yè)或行業(yè)組織提供前沿信息交流的機(jī)會(huì)。針對(duì)前沿技術(shù)的評(píng)估，可組織獨(dú)立審核的專家，回避利益相關(guān)部門，通過雙向匿名形式，最大程度規(guī)避利益關(guān)聯(lián)方，建立公正的評(píng)估體系。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面公開，接受全社會(huì)監(jiān)督。投資方對(duì)企業(yè)融資的前期與后期均可用該評(píng)估體系，前期可以寬松標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估創(chuàng)新潛力，后期成果則以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)加以審核，保證資金得到有效利用。

建立產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新體系，培育技術(shù)產(chǎn)業(yè)化能力。針對(duì)我國(guó)創(chuàng)新技術(shù)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化率低，政府應(yīng)著力打造產(chǎn)學(xué)研深度融合體系。豐富的科研院校是吸引高科技企業(yè)的磁石，例如美國(guó)著名的硅谷和128公路地區(qū)，前者有斯坦福大學(xué)，后者則有麻省理工學(xué)院。因此，科研院校豐富地區(qū)應(yīng)充分利用本地高校資源；基礎(chǔ)薄弱地區(qū)則應(yīng)筑巢引鳳，加強(qiáng)引進(jìn)高?？蒲袡C(jī)構(gòu)力度。以高校和企業(yè)為主體，打造產(chǎn)學(xué)研深度融合平臺(tái)，有助于培育研發(fā)創(chuàng)新項(xiàng)目、培養(yǎng)市場(chǎng)所需科研人才、提高創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力。

培育高技能人才職業(yè)訓(xùn)練組織，規(guī)范高技能勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)。市場(chǎng)體系在培養(yǎng)高技能人才方面仍有欠缺，因此需要政府加以扶助。在供給方面，政府應(yīng)培育建立培養(yǎng)高技能人才的行業(yè)組織；在需求方面，規(guī)范高技能勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)準(zhǔn)則，一方面利用行業(yè)最高工資防范企業(yè)間惡意人才競(jìng)爭(zhēng)，另一方面加強(qiáng)高技術(shù)人才保護(hù)制度，保障高技能勞動(dòng)力獲得長(zhǎng)期雇傭的權(quán)利。

深化行政體制改革，降低企業(yè)制度成本。創(chuàng)新往往是對(duì)既有技術(shù)、結(jié)構(gòu)或管理方式的破壞性顛覆，因此企業(yè)創(chuàng)新需要有寬松的制度環(huán)境。政府的政策規(guī)劃，一方面要盡量放松管制，另一方面也要能靈活應(yīng)對(duì)。前者可以建立類似“負(fù)面清單”的制度規(guī)則，讓企業(yè)最大限度發(fā)揮創(chuàng)新自由；后者要求政策既不可過于粗放、更不能一刀切，應(yīng)該因時(shí)因地因事，靈活調(diào)整。創(chuàng)新政策的成效一定程度上取決于政府治理水平，政府應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷自我改革和完善，處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，做到親近但不干預(yù)、放權(quán)但不縱容、管理但不管制，營(yíng)造一個(gè)以企業(yè)為中心、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的創(chuàng)新環(huán)境。

（作者單位：華東理工大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院）