●賈 康

在我國(guó)這幾年的深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，PPP的創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)走在世界各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的前沿。因?yàn)闆Q策層高度重視，有關(guān)部門不斷推出指導(dǎo)文件，所以很快形成風(fēng)生水起的局面，這個(gè)大方向值得充分肯定。

中國(guó)在當(dāng)下階段引領(lǐng)新常態(tài)，并在新時(shí)代繼續(xù)形成理性供給管理下超常規(guī)發(fā)展的現(xiàn)代化過(guò)程，其實(shí)存在著巨大的市場(chǎng)潛力空間和眾多 “有效投資”的一系列對(duì)象。首先可以一個(gè)大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目需求方面的例子來(lái)說(shuō)明：中國(guó)中心區(qū)域有100多個(gè)百萬(wàn)人口規(guī)模以上城市，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在這些城市抓緊建設(shè)軌道交通網(wǎng)是必要的。北京是個(gè)“起了個(gè)大早，趕了個(gè)晚集”的典型案例，其地鐵建設(shè)在上世紀(jì)六十年代就開始了，但到了改革開放新時(shí)期，由于地方政府追求任期內(nèi)出政績(jī)的短視行為，資金都被用在了地面交通環(huán)線這種每個(gè)任期內(nèi)都能盡快“看得見摸得著”的建設(shè)上。但事實(shí)證明，即便圈到七環(huán)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決公交體系擁堵危機(jī)的問(wèn)題。好在現(xiàn)在政府已回頭加快地鐵建設(shè)，并在一定程度上緩解了北京市公共交通體系的壓力，只是這方面的建設(shè)任務(wù)尚遠(yuǎn)未完成。北京現(xiàn)在機(jī)動(dòng)車的擁有率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于紐約與東京，而紐約、東京都完全沒(méi)有必要采取像北京這樣對(duì)機(jī)動(dòng)車限購(gòu)、限行、限入等嚴(yán)格措施，道理就在于軌道交通網(wǎng)的有效公交供給使機(jī)動(dòng)車是主要用來(lái)應(yīng)急和假日向外的出行。所以，北京這樣的中心城市緩解公交困局的關(guān)鍵性不二選擇，就是把中心區(qū)域建成四通八達(dá)密度足夠的軌道交通網(wǎng)。北京如此，其他的中國(guó)絕大多數(shù)中心城市也莫不如此，這種把天文數(shù)字的資源往地底下砸的建設(shè)過(guò)程，往往要持續(xù)幾十年。

再舉個(gè)“小項(xiàng)目”的例子：據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)區(qū)域現(xiàn)在缺少大約5000萬(wàn)個(gè)停車位，一個(gè)停車位的建設(shè)，靜態(tài)算賬預(yù)估為10萬(wàn)元的話，那么全國(guó)就是5萬(wàn)億元的投資。這個(gè)例子反映了一個(gè)現(xiàn)實(shí)生活中非常明顯的強(qiáng)烈需要，千頭萬(wàn)緒的事項(xiàng)中，看起來(lái)的“小事”卻代表著未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)必須安排的巨額投資。要想提高與人民日益增長(zhǎng)的“美好生活需要”相適應(yīng)的供給體系質(zhì)量效率，必須以改革創(chuàng)新為龍頭來(lái)帶出有效供給。

與PPP相關(guān)的“守正出奇”的機(jī)制，明顯對(duì)應(yīng)于市場(chǎng)配置資源這一決定性的、必須充分發(fā)揮作用的機(jī)制，同時(shí)它又連帶了政府“更好發(fā)揮作用”的創(chuàng)新。在這個(gè)機(jī)制中，政府和市場(chǎng)主體以平等伙伴關(guān)系發(fā)揮各自相對(duì)優(yōu)勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，績(jī)效提升。比如停車位建設(shè)這個(gè)例子，5萬(wàn)億元的投資如果完全由政府出錢是不可想象的，但停車位一旦建成使用便會(huì)有現(xiàn)金流，那么它就完全可以對(duì)應(yīng)于市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本的投融資行為，天然地可在政府力求高水平的規(guī)劃之下，運(yùn)用PPP的創(chuàng)新來(lái)形成有效供給。

以上兩點(diǎn)解釋了為什么中國(guó)作為有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)潛力的經(jīng)濟(jì)體，在短短幾年之內(nèi)，就走到全球主要經(jīng)濟(jì)體PPP創(chuàng)新的前沿?？傮w而言，PPP在我國(guó)還屬于新生事物，方向正確，意義重大，但不成熟的特點(diǎn)也毋庸諱言，防控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)值得高度重視。風(fēng)險(xiǎn)防控中亦需運(yùn)用大禹治水古老智慧，在疏堵結(jié)合中掌握好“堵不如疏”、因勢(shì)利導(dǎo)的哲理。從這個(gè)角度，本文對(duì)PPP創(chuàng)新中一些有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重要認(rèn)識(shí)，試作辨析與探討。

一、關(guān)于明股實(shí)債

明股實(shí)債已引起了管理部門的關(guān)注與不安。實(shí)際情況似可大體分兩類：

第一類，是PPP具有的股份制項(xiàng)目開發(fā)主體SPV（特殊項(xiàng)目公司）中的社會(huì)資本方，其股權(quán)前瞻性地安排了股權(quán)回購(gòu)，即地方政府逐步出錢把其股權(quán)買回來(lái)，實(shí)際上相當(dāng)于這部分錢讓政府先借用幾年，以解決燃眉之急。這樣明確地設(shè)定回購(gòu)條款，顯然不是政府希望PPP所達(dá)到的規(guī)范狀態(tài)，不符合PPP發(fā)展的取向，但現(xiàn)實(shí)案例中這種直接寫入合同的情況比較少見?，F(xiàn)在管理部門所批評(píng)的明股實(shí)債，往往針對(duì)了暗中的補(bǔ)充協(xié)議條款，或針對(duì)“潛規(guī)則”加上了主觀判斷的色彩。

對(duì)這種企業(yè)股權(quán)直接安排回購(gòu)，是應(yīng)當(dāng)予以否定的。但實(shí)際上，SPV股權(quán)的可流動(dòng)，按照PPP的可持續(xù)機(jī)制建設(shè)來(lái)說(shuō)，又是不應(yīng)當(dāng)完全否定的，在一定意義上講是需要規(guī)范的股權(quán)交易通道。因?yàn)椴簧倨髽I(yè)很難在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)20年、30年甚至50年的情況下，一直持股。筆者認(rèn)為，對(duì)于這類“明股實(shí)債”問(wèn)題，除了正面去防范風(fēng)險(xiǎn)的“堵”之外，還應(yīng)該有伴隨堵漏洞的制度建設(shè)去打開通道的“疏”。第一，在堵的方面，應(yīng)該在《PPP條例》和文件中明確規(guī)定哪些情況屬于違規(guī)，不能寫進(jìn)合同，也不能以附加的補(bǔ)充的協(xié)議方式形成白紙黑字的條款。第二，在疏的方面，股權(quán)的流動(dòng)機(jī)制是可以對(duì)接交易市場(chǎng)的。前一段時(shí)間在天津、上海，只有一天之隔，都掛牌成立了PPP金融資產(chǎn)交易平臺(tái)。這是規(guī)范的交易平臺(tái)，所謂類固定收益資產(chǎn)、資產(chǎn)的證券化、PPP里的股權(quán)流動(dòng)，完全可以探索對(duì)接到這樣的金融資產(chǎn)交易中心，做陽(yáng)光化公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的交易。筆者認(rèn)為，要承認(rèn)股權(quán)往往不可能從頭到尾按我們意愿，一成不變以一個(gè)鎖死狀態(tài)持有到底，那么就必須在市場(chǎng)上給它一個(gè)通道，在這個(gè)通道里以公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。整個(gè)市場(chǎng)上如果說(shuō)能夠這樣把各種偏好的持股在交易平臺(tái)里完成它們的要素流動(dòng)，當(dāng)然是一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)帶出來(lái)的解決期限錯(cuò)配、資金掉期問(wèn)題的機(jī)制，使不同階段上，持股主體偏好改變以后，重新組合里都有一個(gè)正當(dāng)?shù)暮褪袌?chǎng)對(duì)接的機(jī)制。這其實(shí)也是推進(jìn)要素流動(dòng)情況之下，我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的豐富與完善。這種市場(chǎng)如果能夠穩(wěn)定形成，將會(huì)十分有利于消除社會(huì)資本方面的疑慮。

另外一類明股實(shí)債，是說(shuō)持股的比重非常低，似乎也可以把這種情況歸納為明股實(shí)債，社會(huì)資本方只持有5%-10%的股，政府方面持股還相對(duì)多一些，就違背了PPP一開始推動(dòng)時(shí)的初衷——希望政府少持點(diǎn)股，社會(huì)資本方多持點(diǎn)股。另外，政府方面也不能太少，現(xiàn)在有關(guān)管理部門的態(tài)度是至少有1/4，最好為30%。如果股權(quán)的比例明顯偏低，剩下都得靠銀行、金融機(jī)構(gòu)提供貸款等形式的資金支持。以這個(gè)視角來(lái)展開，實(shí)際是PPP項(xiàng)目投資總額中股權(quán)本金的比重高低問(wèn)題。筆者認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題相對(duì)容易解決，就是總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)以后，可以給出一個(gè)下限，最低不能低于多少。而且政府的傾向是少花錢多辦事，政府持股少一點(diǎn)，愿意讓民間資本、企業(yè)方面持股多一點(diǎn)，這也應(yīng)該有一個(gè)數(shù)量底線，不同條件變化中合作伙伴自愿形成的協(xié)議中，應(yīng)遵守規(guī)則方面給出的區(qū)間或下限，但規(guī)則不應(yīng)該規(guī)定得太死板。對(duì)這樣一個(gè)股權(quán)在整個(gè)投資里所占比重高低的問(wèn)題，其實(shí)不應(yīng)太過(guò)計(jì)較，如果處理得好的話，相對(duì)低的股權(quán)，放大效應(yīng)更強(qiáng)一些，未嘗不是一個(gè)好事。但是這就需要定制化討論：一個(gè)具體的項(xiàng)目，它的股權(quán)為15%，另外一個(gè)項(xiàng)目股權(quán)為30%，30%股權(quán)的項(xiàng)目水平未必就高于15%股權(quán)的項(xiàng)目水平。這確實(shí)需要具體分析。但是從管理部門來(lái)說(shuō)，對(duì)特定類型的PPP項(xiàng)目組建SPV時(shí)，給一個(gè)伙伴各方持股底線也是必要的。應(yīng)該在以后的實(shí)際工作中大體明確這樣一個(gè)操作底線。

二、關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)與BT

雖然財(cái)政管理部門對(duì)BT持否定態(tài)度，但依據(jù)相關(guān)理論分析框架，筆者認(rèn)為，廣義PPP里其實(shí)還包括BT（Build-Transfer）。有人指責(zé)部分PPP項(xiàng)目是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)暗度陳倉(cāng)，是把政府購(gòu)買服務(wù)擴(kuò)大到政府購(gòu)買工程，這可以說(shuō)是應(yīng)保證政府購(gòu)買服務(wù)工作名副其實(shí)的問(wèn)題。然而，如果全面地講，政府采購(gòu)不僅包括服務(wù)和設(shè)備的采購(gòu)，其實(shí)也還包括工程采購(gòu)，廣義PPP里面的BT就是沒(méi)有供應(yīng)方運(yùn)營(yíng)期的工程采購(gòu)。政府自己一下拿不出那么多錢來(lái)，但是如使這個(gè)項(xiàng)目仍能有希望比較快地做起來(lái)的話，就可以選擇與企業(yè)合作把這個(gè)事情先做起來(lái)，企業(yè)為政府墊付數(shù)年的資金，政府以后比較從容地以按揭方式把錢逐步還清。歸還本金之外，多出的那一部分資金，就是企業(yè)“在商言商”拿到的投資回報(bào)，這個(gè)投資回報(bào)應(yīng)“非暴利但企業(yè)可接受”，太低則企業(yè)不會(huì)簽字，太高則公眾監(jiān)督過(guò)不去。在具體操作中，有關(guān)部門的態(tài)度似乎是百分之百排斥BT的，但據(jù)筆者觀察，這實(shí)際上不可能做到。舉個(gè)例子說(shuō)明：中央強(qiáng)調(diào)要在2020年前通過(guò)精準(zhǔn)扶貧的方式讓農(nóng)村區(qū)域最后的數(shù)千萬(wàn)貧困人口脫貧，截至目前時(shí)間已經(jīng)所剩無(wú)幾了，再看一下四川涼山州的木里藏族自治縣和鹽源縣，那里是地廣人稀少數(shù)民族聚居的山區(qū)，經(jīng)濟(jì)上十分欠發(fā)達(dá)，那么政府要想在這個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，不修通交通干道是不行的，因?yàn)椤耙敫幌刃蘼贰?，但涼山州政府沒(méi)有這個(gè)能力，中央政府與四川省政府也沒(méi)有辦法直接用?？罱鉀Q這個(gè)問(wèn)題。涼山州除了和太平洋建設(shè)合作外，沒(méi)有別的辦法，由太平洋建設(shè)這個(gè)民間資本主體出錢建設(shè)干道，其建成速度會(huì)大大加快。這種方式可以不叫BT，但它實(shí)際上就是BT，所謂“拉長(zhǎng)版BT”的變形，會(huì)使政府還本付息的年度壓力更緩解一些。地方政府在具體執(zhí)行PPP創(chuàng)新中，需要考慮政策的導(dǎo)向，可以把BT放在最末端考慮，但這不宜理解為PPP就絕對(duì)不能做BT，否則就不能適應(yīng)涼山州這樣的具體情況。PPP無(wú)非就是一個(gè)把政府一下做不成的事情轉(zhuǎn)換為能做成的機(jī)制。當(dāng)然要正視相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，要有高水平的通盤規(guī)劃，具體項(xiàng)目要爭(zhēng)取讓時(shí)間段長(zhǎng)一點(diǎn)，政府得以更從容一些。

三、關(guān)于“保底”

現(xiàn)在有的PPP有保底條款或政府擔(dān)保文書，違背了PPP的基本精神，就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)或者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)按照強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合原則、以合作各方的相對(duì)優(yōu)勢(shì)來(lái)合理分擔(dān)。PPP的協(xié)議文本里必須有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，幾十種風(fēng)險(xiǎn)因素，應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的、政府承擔(dān)的、共同承擔(dān)的，以及共同承擔(dān)是怎么個(gè)排序，怎樣的約束條件，都盡可能寫清楚。但是有的時(shí)候可能出現(xiàn)一種情況：政府向社會(huì)資本方允諾一定水平的回報(bào)，這就變成了保底。其邏輯上是想讓企業(yè)在吃了保底的定心丸后，肯簽字開工，這在相關(guān)規(guī)則上可以加以禁止。但同時(shí)，規(guī)范的PPP里可以有納入預(yù)算執(zhí)行的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，它解決的是地方政府和企業(yè)合作時(shí)企業(yè)方面最擔(dān)心的問(wèn)題，即最低利潤(rùn)能否達(dá)到可以簽字的水平，這就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)框架里必須承認(rèn)的臨界值。企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，是有最低回報(bào)預(yù)期的，這是企業(yè)方面合理、正當(dāng)?shù)脑V求。所以不必總是強(qiáng)調(diào)不能保底，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)如何提高可行性缺口補(bǔ)貼的合理性。在法制健全的環(huán)境下，以基于專業(yè)化測(cè)算的可行性缺口補(bǔ)貼安排，保障最低預(yù)期投資回報(bào)在企業(yè)接受的范圍內(nèi)，企業(yè)方面才能積極和政府合資做PPP?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼的合理量化，可以通過(guò)專業(yè)化團(tuán)隊(duì)的支持幫助，政府與企業(yè)一起來(lái)努力提高方案水平。項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中允許作的調(diào)整，也可以有規(guī)范化的調(diào)整機(jī)制。

以北京地鐵4號(hào)線引進(jìn)港資為例，當(dāng)年知道香港的地鐵系統(tǒng)業(yè)績(jī)做得最好，全世界只有香港地鐵可以不要政府補(bǔ)貼，但是到了在北京簽約建設(shè)4號(hào)線的時(shí)候，補(bǔ)貼就得事先約定好，因?yàn)槠鸪醣本┑罔F票價(jià)是固定的，這就實(shí)際上碰到了一個(gè)預(yù)期保底的問(wèn)題。但后來(lái)北京地鐵在種種壓力之下變收費(fèi)機(jī)制為根據(jù)乘車距離分段抬高，那么原來(lái)的補(bǔ)貼水平也要隨之調(diào)整，其依據(jù)還是預(yù)期保底這樣一個(gè)導(dǎo)向。只要政府方面還考慮企業(yè)在商言商的立場(chǎng)，就不可能不考慮這個(gè)問(wèn)題。在這個(gè)方面想透，這個(gè)所謂保底無(wú)非就是明確規(guī)定一些條款，風(fēng)險(xiǎn)如何承擔(dān)，一方面如果完全由政府一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自然就會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，企業(yè)無(wú)所顧忌，就不會(huì)真正發(fā)揮自己的內(nèi)在積極性提高管理運(yùn)營(yíng)效率；但是另外一個(gè)角度，必須考慮到合作伙伴關(guān)系的機(jī)制下，企業(yè)是要取得投資回報(bào)的，我們無(wú)非是怎樣以法治化、專業(yè)化，加上有利于形成和衷共濟(jì)關(guān)系的一些制度、機(jī)制安排，使大家更認(rèn)同通過(guò)伙伴關(guān)系可以把這條路走通。在原理上說(shuō)，就必須承認(rèn)企業(yè)預(yù)期可以保底才會(huì)進(jìn)來(lái)與政府做PPP。我們努力的方向和工作的重點(diǎn)，應(yīng)放在法治化水平和專業(yè)化水平的提高，尤其是不確定因素出現(xiàn)以后解決方案水平的提高。

四、關(guān)于財(cái)政承受能力

按照指導(dǎo)文件要求，PPP項(xiàng)目已經(jīng)有了規(guī)范的財(cái)政承受能力論證所形成的約束，即不得超過(guò)地方政府本年度財(cái)政一般公共支出的10%。這個(gè)規(guī)定的確有約束意義，但實(shí)際上測(cè)算起來(lái)比較模糊。即便知道年度財(cái)政支出規(guī)模的大概情況，但這個(gè)時(shí)間段里地方政府可能跟多少合作伙伴談成PPP項(xiàng)目，卻是逐漸演進(jìn)的，年初的PPP項(xiàng)目很容易控制在10%以內(nèi)，但是累積到了下半年、第四季度加進(jìn)來(lái)的PPP項(xiàng)目，按照年度來(lái)算就有可能突破界限。不過(guò)好在PPP項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，如第一年突破測(cè)算，可彈性調(diào)低本年度相關(guān)支出而調(diào)高后幾年的相關(guān)支出，這是相對(duì)容易地把年度間財(cái)政支出壓力均衡化問(wèn)題。所以，10%的約束基本上只是個(gè)原則導(dǎo)向，量化上不可能特別較真。地方政府除了一般公共收支預(yù)算外還有基金預(yù)算，其中有一塊“活錢”，這塊活錢的使用去向沒(méi)規(guī)定死，是可能用于PPP的政府付費(fèi)的，而且目前沒(méi)有任何的官方態(tài)度或意見規(guī)定說(shuō)不能用于PPP。在地方政府層面通盤合理協(xié)調(diào)的傾向下，動(dòng)用一部分地方基金預(yù)算的活錢支持PPP應(yīng)是可以的，無(wú)非就是彈性空間里如何組織，審時(shí)度勢(shì)，通盤協(xié)調(diào)，控制風(fēng)險(xiǎn)，積極地把應(yīng)該抓住的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)按照PPP的方式來(lái)推出。雖然這樣處理起來(lái)各種細(xì)節(jié)評(píng)價(jià)上未必能盡如人意，但也不能因?yàn)橛谐霈F(xiàn)偏差的可能就完全禁止，這不是對(duì)待問(wèn)題應(yīng)有的積極態(tài)度?？梢栽谶@方面共同探討財(cái)政承受能力論證的彈性空間如何合理把握，如何合理匹配其他必要的機(jī)制。一旦判斷某些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)比較明顯，那么有關(guān)部門就要取得基本共識(shí)去控制風(fēng)險(xiǎn)，合理的靈活并不否定控制風(fēng)險(xiǎn)的重要意義。總之，風(fēng)險(xiǎn)控制不能按照呆板的方式，一定要允許存在一定的試錯(cuò)空間和有創(chuàng)新的彈性空間，同時(shí)亦要謹(jǐn)慎處理防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在這樣一個(gè)辯證關(guān)系把握下，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)清PPP的大方向，同時(shí)，積極審慎處理好風(fēng)險(xiǎn)防范和積極創(chuàng)新的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界應(yīng)把注意力放在政府和企業(yè)怎么以伙伴關(guān)系進(jìn)行合作這上面，探討如何在一般公共支出10%封頂?shù)脑瓌t約束下，促使相關(guān)主體挖掘其他來(lái)源的資金潛力并更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能盡可能地形成“想干事、會(huì)干事、干成事、不出事”的伙伴團(tuán)隊(duì)，真正使PPP形成績(jī)效提升而風(fēng)險(xiǎn)可控的結(jié)果。

五、關(guān)于地方政府做PPP的負(fù)債問(wèn)題

當(dāng)下很多有關(guān)部門文件給地方政府帶來(lái)的印象和困惑，是似乎地方政府做PPP不能形成地方的負(fù)債，這個(gè)認(rèn)識(shí)其實(shí)是不對(duì)的。因?yàn)镻PP就是地方政府和企業(yè)一起以伙伴關(guān)系來(lái)做事情 （而且是平等民事主體的伙伴關(guān)系，如果是不平等的關(guān)系，PPP絕對(duì)沒(méi)有以后長(zhǎng)期發(fā)展的生命力），以平等伙伴關(guān)系來(lái)一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，那么地方政府當(dāng)然不可能完全撇清投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵在于，這個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)營(yíng)在20年、30年、50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間段里的風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)出現(xiàn)“或有債務(wù)”風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大?，F(xiàn)在財(cái)政上已有三年滾動(dòng)規(guī)劃，三年規(guī)劃之下如果做成三年滾動(dòng)預(yù)算，也只解決三年可行性缺口補(bǔ)貼的確定性問(wèn)題，之后便會(huì)面臨可能的“或有負(fù)債”。未來(lái)幾十年里，政府要考慮對(duì)或有負(fù)債相關(guān)的支出盡可能高水平地作出預(yù)測(cè)以及合理的相關(guān)協(xié)調(diào)安排，如處理得當(dāng)，對(duì)于PPP來(lái)說(shuō)不是增加風(fēng)險(xiǎn)，而是降低了風(fēng)險(xiǎn)。

所以學(xué)界有必要在資產(chǎn)負(fù)債表的概念下探討PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，需要有可操作的依據(jù)，大框架便是應(yīng)該在理論上承認(rèn)，PPP會(huì)牽涉到地方政府的負(fù)債問(wèn)題。過(guò)去，地方政府負(fù)債問(wèn)題曾因?yàn)闆](méi)有陽(yáng)光化途徑而成為隱性負(fù)債，后來(lái)政府覺(jué)得不得不控制，地方融資平臺(tái)不能再繼續(xù)發(fā)揮隱性負(fù)債的作用，于是修訂《預(yù)算法》，一邊陽(yáng)光化開前門，另一邊又鎖死融資平臺(tái)不能再發(fā)隱性債，那么實(shí)際上下一步需要處理的就是PPP產(chǎn)生地方或有負(fù)債的問(wèn)題。一開始有文件規(guī)定，成功轉(zhuǎn)化已有項(xiàng)目為PPP項(xiàng)目，可以不計(jì)入地方負(fù)債的規(guī)模，這在當(dāng)時(shí)的確是一個(gè)有積極意義的說(shuō)法，而現(xiàn)在則可以動(dòng)態(tài)地優(yōu)化相關(guān)認(rèn)識(shí)了，即哪怕已規(guī)范地成為PPP項(xiàng)目，其相關(guān)的或有負(fù)債，仍然是需要并可以做出盡可能高水平的預(yù)測(cè)，進(jìn)而防范風(fēng)險(xiǎn)的。

客觀地講，當(dāng)下中國(guó)PPP的發(fā)展，在全球主要經(jīng)濟(jì)體里已從借鑒、跟隨而走在前沿，在“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”這個(gè)概念下可以看到，中國(guó)的PPP正體現(xiàn)出諸多后發(fā)優(yōu)勢(shì)的特點(diǎn)，這是十分值得看重的。雖然這段時(shí)間政府強(qiáng)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)，但不能認(rèn)為這就是“叫?！盤PP的信號(hào)。適當(dāng)?shù)恼{(diào)整規(guī)范很有必要，在這之后希望我國(guó)的PPP能調(diào)節(jié)到一個(gè)更正常的發(fā)展節(jié)奏上。此外，有關(guān)部門還要積極調(diào)動(dòng)專家的力量，通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)研究中國(guó)的實(shí)踐，在PPP相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債會(huì)計(jì)準(zhǔn)則這方面提出我們自己的意見。我國(guó)有可能以規(guī)則制定者之一的身份參與國(guó)際上的合作，使全球和PPP相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則發(fā)展得更加成熟。

六、關(guān)于PPP的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

最近，政府管理部門在加強(qiáng)管理中努力糾偏，連續(xù)下發(fā)文件要求PPP不能一擁而上，并指責(zé)一些地方搞了假PPP、偽PPP，要特別注意風(fēng)險(xiǎn)防范，這當(dāng)然是有必要的。但從現(xiàn)在可以看到的信息來(lái)進(jìn)一步分析，有相關(guān)要點(diǎn)需要澄清：什么是假PPP、偽PPP？管理部門還沒(méi)給出清晰的界限，實(shí)際生活中怎么掌握這個(gè)界限，哪邊是真，哪邊是假？按理說(shuō)應(yīng)該加快PPP的立法。現(xiàn)在已有的紅頭文件算是中國(guó)法規(guī)體系里有效力的依據(jù)，但其層次還太低，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)纱蠊芾聿块T各自有指南和項(xiàng)目庫(kù)，各自發(fā)紅頭文件。為提高PPP的立法層次，政府一開始想出臺(tái)《PPP法》，但現(xiàn)在看來(lái)在一些基本概念上還無(wú)法達(dá)成共識(shí)，只好退而求其次先推《PPP條例》，這一過(guò)程并不順利，這當(dāng)然是中國(guó)特色的實(shí)際制約了。之所以探討這些問(wèn)題，就是要更積極地考慮如何在PPP的創(chuàng)新過(guò)程中防范風(fēng)險(xiǎn)，但不能簡(jiǎn)單地將創(chuàng)新探索中的一些項(xiàng)目，由少數(shù)管理人員直接定義為偽PPP、假PPP。

此外，管理部門在努力促使PPP防范風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，不能認(rèn)為審批就能解決任何問(wèn)題。按照某些指導(dǎo)信息，所有PPP項(xiàng)目必須在省級(jí)批準(zhǔn)入庫(kù)后才能得到承認(rèn)，不在庫(kù)就不給予PPP的概念，似乎這是一個(gè)真?zhèn)蔚慕缦?，但這個(gè)界限是有很大副作用的。不僅審批環(huán)節(jié)上審批人員的素質(zhì)、專業(yè)水平等問(wèn)題會(huì)影響結(jié)果，還會(huì)使拉關(guān)系、處關(guān)系等一系列的機(jī)制弊端一擁而上地?cái)U(kuò)張。PPP的關(guān)鍵是法治化取向下陽(yáng)光化，在政府、企業(yè)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)接受公眾監(jiān)督的環(huán)境下，做出盡可能專業(yè)化、規(guī)范化的真PPP項(xiàng)目。這個(gè)過(guò)程中的動(dòng)態(tài)甄別不是靠各個(gè)省級(jí)審批環(huán)節(jié)上的兩三個(gè)官員就能掌握好的。所以，不宜按照這樣一個(gè)簡(jiǎn)單思路去推進(jìn)所謂PPP的規(guī)范管理。不入庫(kù)就不能承認(rèn)，實(shí)際是增加了審批官員的無(wú)限權(quán)力，這是一個(gè)事與愿違的前景。守正出奇，還是要回到PPP是個(gè)陽(yáng)光化機(jī)制這條正路上來(lái)。可以有一個(gè)具有引導(dǎo)功能的省級(jí)庫(kù)，并像中央庫(kù)一樣作動(dòng)態(tài)優(yōu)化，這一輪未入庫(kù)的，并不意味著下一輪也不能入庫(kù)，入了庫(kù)的項(xiàng)目，隨動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程也不排除再?gòu)膸?kù)中調(diào)出的可能，入庫(kù)可成為一種積極的引導(dǎo)形式，但不宜把它做成開展PPP項(xiàng)目百分之百的唯一途徑——這可未必是一個(gè)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系軌道上合理的機(jī)制。

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